1、多重目标下的居民电价规制及政策评估摘要：本文对电力改革和电价改革的多重目标做了概要阐述，以此为导向，提炼了覆盖需求侧和供给侧的电价规制政策分析框架的关键要素，具体分析了居民电价规制的需求侧影响因素，并通过国际比较做了初步实证检验。在纳入了经济发展水平和购买力平价因素之后，笔者发现，中国居民的实际电价水平并非处于较低水平，其与人均 GDP 的比值反而在所比较的发展中国家中处于次高水平，也远远高于发达国家。笔者还发现，居民实际电价和实际人均 GDP 是居民人均用电量的主要决定因素，后者的需求价格弹性较为不足，而其需求的收入弹性较为充足，这揭示了中国现阶段居民电力消费的特性。 关键词：居民电价；居民
2、基准电价；需求侧实证；多重目标；规制政策 中图分类号：F40761 文献标识码：A 文章编号：1000176X（2013）09002109 一、引言及文献综述 对于中国经济的长期发展而言，能源和环境构成重大约束，因此，能源行业改革特别是能源价格改革对中国经济实现可持续发展具有重要意义。鉴于电力在能源中所具有的核心地位，电力行业的改革和电价改革更需着力推进。中国电力行业改革近年来相对停滞，而电力的终端消费价格始终受规制且在短期内难以改变，因此，终端电价的规制政策制定和政策评估都需要从规制的目标出发。 国家发改委于 2010 年 10 月公布了居民阶梯电价征求意见稿 ，2012 年上半年，居民阶梯
3、电价在全国范围进入听证阶段并于 7 月 1 日正式实施。居民阶梯电价的推进被认为是中国电力价格改革的重要步骤，但对于这一政策方案的设计及其实施之前中国终端电价存在的问题有较多不同意见。综观相关文献，主要观点和研究结论集中于以下两方面：一方面，中国的居民电价长期以来在国际上处于较低水平，不利于节能减排。另一方面，从电价结构来看，存在严重的交叉补贴，有违公平原则。林伯强等1指出，相对于电力供应的成本来说，工业和商业的电价高于其长期边际成本，而居民和农业等的电价低于其长期边际成本，因此，实际上电力行业是用工业和商业的收益来补贴居民和农业生产性用电等的亏损。林伯强和蒋竺均2 及阙光辉3认为，对于居民用
4、电来说，实行统一的较低价格且城乡同价，在考虑居民收入差异的情况下，这意味着交叉补贴大部分被高收入群体所获得，因而是不公平的，而且林伯强和蒋竺均2及李虹等4-5对这种交叉补贴的具体规模利用价差法进行了测算。基于此，居民阶梯电价的实施将在很大程度上改善这种状况。而在居民阶梯电价具体方案的制定中，李成仁和余嘉明6借鉴了其他国家居民阶梯电价的实施经验，王冬年7和朱成章8则从四川、浙江和福建三省的试行结果中归纳经验，提出了相关建议。 值得注意的是，电力终端价格的改革与电力行业整体改革的推进是密切相关的，按照工商业用户和居民用户进行区分，两者的价格形成机制在未来的改革目标模式下也将存在重大差异。就居民用电
5、而言，其电价受规制是中国电力行业一个重要特性，且在电力行业改革的目标模式得以完全实现之前，这一特性不会改变。因此，关于居民电价的研究需特别关注这一特性，并应以此为研究的基点。同时，居民电价规制价格的制定及其效应的评估需要以规制政策的目标为导向，并以一定的基准为判断依据。问题的复杂性在于电力行业改革和规制政策本身是多目标的，不同目标之间甚至可能相互冲突，从而使得同一规制价格在不同目标下可能得到不同的评价。相对于工商业电价的规制而言，居民电价对居民消费有着多方面的重要影响，且复杂程度也更甚。但现有大多文献仅从某一个政策目标出发进行政策评估或提出建议，忽视了不同政策目标之间的关联及其权衡，而评价基准
6、的缺乏或模糊也使得政策效应的评估无所依据。因此，有必要从居民电价规制的多重目标出发，对中国阶梯电价实施前后的电价规制政策给出较全面的评估。 本文将居民阶梯电价的第一档价格，即未实施居民阶梯价格之前的电价定义为居民基准电价，并以此电价水平的制定为研究对象。原因在于居民基准电价的制定对于居民电价规制具有基础性关键意义。居民阶梯电价的实施使得居民电价具有了结构特性，丰富了规制者可使用的规制工具，但其第一档价格仍具有居民基准电价的特性。相对而言，居民电价的阶梯结构作为一种规制工具，主要用于遏制电力过度消费和实现公平消费的目标，而居民基准电价这一规制工具的使用则更需兼顾包括居民生活、经济增长、节能减排和
7、电力行业效率等多重目标。因此，居民基准电价规制政策的研究需要一个全面系统的分析框架，应覆盖需求侧和供给侧两个方面。限于篇幅，且供给侧的分析受限于相关数据的可得性，本文着重进行需求侧分析，仅在整体分析框架的阐述中简要论及供给侧分析的要点。 本文的结构安排如下：在引言之后，第二部分对电力行业改革和电价规制目标的多重性进行论述；第三部分给出从需求侧和供给侧进行政策评估的分析框架；第四部分对多重目标下的居民基准电价规制进行需求侧的实证分析，这主要基于国际比较来进行；最后部分是结论。 二、电力行业改革和居民电价规制的多重目标 在一个规制政策分析的系统框架中，需要明确设定政策目标并考察可供使用的政策工具，
8、以及不同政策工具可能产生的效应，尤其需要从政策目标出发，从事前和事后对这些效应进行评估，分析其是否可能以及在多大程度上实现政策目标。就居民电价而言，政策工具主要涉及政府对电价的直接规制，故本文集中分析电价规制政策，对其他政策工具不予深入讨论。 尽管就具体目标的界定会存在一些差异，但对于电力改革及电价规制政策所具有的多重目标特性应形成共识。本文从战略层面的电力改革目标出发，落实到电价规制目标的多重性，进而对居民基准电价和电价结构的规制目标给出界定，并对现有政策评估方法存在的问题加以分析。在此基础上，以多重目标为导向，建立居民电价规制政策的分析框架。 1 电力改革战略目标导向下的居民电价规制目标
9、植草益9指出了一般意义上的经济性规制的四个基本目标：实现资源的有效配置、确保企业内部效率、避免收入再分配和企业财务的稳定性。 Joskow10归纳了电力改革的四个目标：第一，有效率地提供丰富而可靠的电力来支持经济的健康增长。第二，价格信号要能够给予消费者明智地使用电力的激励，刺激更高效的能源技术的采用并以适当的利益来鼓励有效率的投资和运营。第三，在实现国家稳定温室气体排放的目标中扮演主要角色。第四，支持保证能源安全和可靠的努力。 国际能源署（International Energy Agency，IEA）11在分析消除能源补贴的必要性时指出了支持可持续发展的三个主要目标：社会福利、环境保护和经
10、济增长。其中，对于经济增长目标，其机制是通过改善效率和降低预算成本来实现。在长期中， “最重要的得益体现在这些国家能源产业改革的实施所实现的动态化通过透明度的改善和对技术进步的促进，以及对于能源开发、生产、分配和供给的更为企业化的方法”1。 目标的多重性意味着对政策制定者的挑战，如 Joskow 所强调的，“没有一个现代的全面的涉及组织、规制和竞争政策的国家政策框架，我们将无法实现上述目标。 ”10为了实现多重目标，通常必须同时使用多种政策工具，但政策工具和政策目标之间并不存在简单的一一对应关系，即一种目标可能需要同时使用几个政策工具去实现，而一种政策工具则可能同时对几种政策目标产生作用。虽然
11、已有不少文献从不同侧面研究了中国能源价格改革问题，但目前仍缺乏一个系统而完整的政策分析框架，而对这一宏大框架的研究也超出了本文范围，因此本文仅对与居民电价规制相关的政策目标和政策制定展开分析。 归纳起来，电力行业改革和电价规制的基本目标涵盖以下四个方面：支持经济增长、实现可持续发展、提升行业运营效率和维护社会福利及公平支出。其具体内涵及对电价规制的指导意义如下： 第一，支持经济增长。 作为最重要的能源，充分而稳定的电力供给对于经济正常运行十分重要，而从长期发展的角度出发，电力供给的增长也必须能够满足经济增长的要求。因此，这一目标可具体化为短期意义上充分的电力供给和长期意义上足够的电力投资。 然
12、而，对于电价规制来说，即使对应这单一目标，也难以直接得到社会合意电价水平的结论。在供给侧，充分的电力供给和足够的电力投资通常要求较高的电价水平，以给予运营者和投资者足够强度的经济激励；而在需求侧，过高的电价将产生不利于经济增长的效应，即对于消耗电力的生产厂商而言，这意味着过高的成本负担，而对于居民则意味着较高的生活成本，也可能抑制其对家用电器的购买，从而不利于家电行业的发展。中国的城市化进程刚刚过半，家电普及率的提高还存在巨大空间，就此来说，较廉价的电力供给更有利于中国经济的长期增长。 第二，实现可持续发展。 可持续发展，是指既能满足当代人的需要，同时不应对后代人满足其需要的能力构成损害的发展
13、。这一目标可具体化为节能减排。中国的电力供给以火电为主，且这一状况短期内难以改变，因此，电价不应过于低廉，电价规制方案的制定也应考虑遏制电力的过度消耗和浪费性使用。但值得强调的是，考虑到当代人发展的需要，这也并不意味着电价越高越好，不同世代利益之间的权衡是政策考量的关键因素。 第三，提升行业运营效率。 电力行业运营效率的分析和评价需要从产业链角度出发，发电、输电、配电到零售各个环节的效率将从整体上决定整个行业的效率。由于这些环节的效率各自受到一些相同或不同因素的影响，其规制价格的制定也就需要深入分析这些不同的因素。中国电力行业的改革相对停滞，但即使在改革的目标模式中，鉴于电网的自然垄断特性，电
14、网接入价格也将受规制。目前，电力的终端价格是受规制的，且这一价格直接影响电力行业的总体效益。 出于自身利益的激励，电力行业存在较强的提高电价的动机。但对规制者来说，电价的规制不仅需考虑受规制厂商的当前成本，还应考虑规制政策的激励效应。对于激励性规制的研究已超出本文范围，这里需强调的是，从垄断行业规制的基本政策目标出发，电价的规制应更关注提升行业运营效率这一目标，而不是对行业现行效率加以简单认可。因此，对于行业现行效率的评估是政策制定的重要前提和依据。 第四，维护社会福利和公平支出。 社会福利具有丰富的内涵，就能源电力来说，其基本含义包括两个方面：一方面，保证绝大多数消费者的基本用电需求得到满足
15、并具有足够的支付能力。另一方面，在电力支出中避免出现不公平的交叉补贴，特别应避免出现“穷人补贴富人”的现象。对于前者，其直接的政策含义是，不仅应保证电力供给设施的全面覆盖，而且应在充分考虑消费者支付能力的条件下制定适当的较低居民基准电价。对于后者，关键在于电价结构的设计制定，而作为该政策制定依据的则是居民收入分配结构状况和居民用电分布特性。 考察中国阶梯电价政策制定的过程及相关研究，及回顾阶梯电价提出之前的规制政策制定，可以发现，尽管上述目标多有所提及，但政策目标、政策制定和政策效应评估之间的逻辑联系尚不够清晰，对不同目标之间的权衡也缺乏研究 在中国，电价调整还顾忌其对通货膨胀率的影响，但这可
16、作为政策制定的约束条件纳入分析，且更多涉及电价调整时机的选择，本文对此不作深入探讨。 。 居民电价的规制问题可分解为两部分：居民基准电价规制和电价结构方案设计。本文重点分析居民基准电价的规制问题。两者的分析思路是类似的，即基于上述多重目标，居民基准电价的制定和电价结构的设计应分别考虑哪些关键因素，以及这些因素和政策目标之间及其相互之间的逻辑联系。 2 居民基准电价规制目标及方法评价 居民基准电价的设定是所有电价规制政策制定的核心，上述多重目标在居民基准电价的设定中都应有所体现，但居民电价毕竟只是电力消耗的一部分，且单一的基准价格也只是一种政策工具，因此，不可能承担实现所有目标的重任。 结合行业
17、效率和社会福利及公平这两个目标，本文强调如下两点：第一，居民基准电价的高低在供需两方面均产生重大影响，在需求侧影响居民的日常生活支出和家电耐用品的购买行为，在供给侧直接影响电力行业的效益。第二，从社会福利和公平目标出发，从保证低收入群体基本生活条件的要求出发，居民基准电价应设定在较低水平，而电价结构即居民阶梯电价方案的设计应以激励节能和实现社会公平为主要目标。林伯强和蒋竺均2指出，在居民阶梯电价提出之前，中国的电价一直是根据历史水平以及需要的新增费用（燃料、建设、运营与维修成本，以及规定利润的平均值）而行政性地决定。这表明，之前的电价规制具有路径依赖性，且重点关注了供给侧的成本和利润等因素。在
18、需求侧，电价差异主要体现在工业、商业、农业和其他行业及居民之间，而就居民电价来说，其基准电价的制定并未体现出规制政策多重目标的要求。而在本次居民阶梯电价政策制定过程中，也鲜见从政策目标特别是从多重目标出发来对居民基准电价本身是否合理进行评价，大多研究所关注的是在现行终端电价结构下的交叉补贴问题，其对应的政策目标主要涉及社会福利和居民支出的公平性。 鉴于规制价格的高低涉及居民是否以及在多大程度上得到政府补贴，而能源补贴已经成为当前能源政策研究的一个热点，本文认为有必要对这一概念加以澄清，由此也可揭示能源补贴估算方法中存在的问题。 IEA11指出，事实上，关于补贴的定义从来没有形成共识。出于实用主
19、义目的，该机构对能源补贴采用宽泛定义，即“能源补贴是指政府采取的任何涉及能源部门的行动，该行动或降低能源生产的成本，或提高生产者收益，或降低能源消费者的支付价格”11。而按照Steenblink12给出的狭义界定，能源补贴仅涉及政府的支付或税收减免。 可以看到，IEA 和 Steenblink 的定义均以政策工具为界定的基础，但前者涵盖了政府的任何“行动” ，且更关注政策实施的效应。在现实经济中，很可能出现政策工具的使用未能达到其预期效应的情况，因此，政策效应的评估应在政策研究中占据重要地位，这一点对于居民基准电价的规制具有关键意义。 能源补贴政策效应的评估需要量化补贴规模，估算方法的科学性至
20、关重要。目前，国际上较为流行的方法包括价差法、快照法、生产者补贴等值法、消费者补贴等值法、具体项目法和有效补贴率等。李虹4认为，价差法是估算消费侧补贴的首选工具，林伯强等1-2和李虹等5分别对中国居民享受的电价补贴进行的估算都采用了这一方法。 使用价差法估算能源补贴，关键是其第一个步骤 IEA11采用的价差法包括五个步骤：估算价差、估算价差对于能源消耗的影响、估算对碳排放和能源进出口的影响、估算因价格低估带来的资源配置效率损失和估算取消补贴可能带来的全球潜在收益。本文重点关注电力基准价格的制定，因此，不对后四个步骤进行具体讨论。即估算价差（PG） ，其公式为： IEA11中的 Reference Price 也被译为参考价格，本文采用基准价格的概念，其内涵存在微小差异，但对本文的讨论应无实质影响。上述公式表明，在终端消费价格与基准价格相等的情况下，能源补贴将不复存在，因此，如果政策目标是取消补贴，规制者就应将终端电价设定为基准价格，由此凸显居民基准价格在补贴测算中的关键意义。具体地，IEA11指出，对于可贸易品来说，基准价格应反映其国际竞争市场上的价格，而对非贸易品来说，基准价格则应是其长期边际成本或短期平均成本。电力为非贸易品，基准价格应采用其长期边际成本或短期平均成
