1、高校治理结构、风险管理与内部控制问题探讨随着中国高等教育的迅速发展和高校改革的不断深入，高校的各项经济活动日益增多，完善高校治理结构，加强高校风险管理，健全高校内部控制成为十分重要和迫切的任务。高校内部控制、治理结构与风险管理是三个不同的概念，但三者并不是独立的，相互有密切的联系，有必要将三者结合起来进行整合研究，从而避免相关制度的重叠，执行过程中不必要的重复。 一、高校内部控制与治理结构、风险管理的关系 （一）高校内部控制与治理结构 高校内部控制与治理结构都建立在委托代理理论上，高校内部控制是指为实现高校的控制目标，建立一种权责制衡的机制，由高校全体人员参与的控制过程，是一套控制程序和制度安
2、排，它可以保证代理人的行为能够符合委托人利益最大化的要求。高校治理结构是现代大学制度的一个重要组成部分，研究政府、社会、高校法人各利益主体之间的权利配置相互制约问题和高校的运行机制问题。内部控制环境是指对建立、加强或削弱内部控制系统产生影响的各种因素的总称，内部控制环境是内部控制的第一要素，高校内部控制环境与治理结构所面临的核心问题都是权责制衡，完善的治理结构是内部控制环境最重要的基础。 高校内部控制的目标是合理保证高校各项事务合法合规、资产安全、财务报告信息真实可靠且完整，提升办学效果，使学校整体协调运转，促进高校发展战略的实现。高校治理结构的目标是各利益主体的权力制衡，是政府、社会、高校等
3、多方参与的共同治理，可以看出内部控制的目标与治理结构目标总体上是一致的，但内部控制的目标比治理结构的目标更具体，且有所延伸。高校内部控制具体目标的实现可以促进其治理目标的实现。控制环境包括大学治理结构、领导层的管理理念、内部的机构设置、各部门的权责分配、内部审计、高校文化等，健全的高校内部控制环境中包括了高校治理结构。因此，内部控制制度的有效运行，将促进高校治理结构的完善。高校内部控制环境是在高校内部形成的一种整体氛围，高校内部控制制度要有完善的治理结构作为依托，内部整体环境影响高校全体教职员工的控制理念，在内部控制整体框架中起基础作用，完善的治理结构是高校内部控制系统顺利运行的条件，为形成有
4、效的内部运行机制提供制度保障。 （二）高校内部控制与风险管理 借鉴 COSO 对企业风险管理的定义，高校风险管理应是指高校在运行和发展中面临各种不确定性因素，为确保高校目标的实现，对高校战略制定及各方面面临的风险进行目标设定、识别和评估，并采取应对措施将风险控制在可以接受的程度内。关于高等教育风险，不同国家依据各自管理的目的对其有不同的定义，我国高校除要达成自身的目标外还必须符合国家政治经济和改革的需要，高校风险管理的内容包括：声誉风险、战略风险、环境风险、质量风险、财务风险和结构风险等。 高校内部控制与风险管理的参与主体基本相同，包括董事会、管理层以及其他人员，并且对参与主体的要求相同，即要
5、求各参与主体共同实施，共同为实现高校目标提供合理的保证。高校内部控制与风险管理均要求主动应对风险，对高校可能发生的风险进行动态连续管理控制，是高校日常管理过程中的常规运行体系。两者运用的技术和方法也有很多相同之处。内部控制以风险管理为起点，内部控制思想的发展是一个历史渐进过程，从中可以看出内部控制的核心始终是风险管理，其目标、要素、内容随着制度的变迁和内外部环境的改变而变化，其本质即控制风险。从企业风险管理整体框架的内容看，内部控制就是控制目的、方式和手段的统一。风险管理包含内部控制，风险管理是内部控制的完善和延伸，有效的系统的内部控制制度的建立和执行成为风险管理的基础。 风险管理框架的范围比
6、内部控制的范围更为广泛，风险管理框架包括内部控制框架未提及的战略目标，并且扩大了目标范围，把财务目标扩展为报告目标，弥补了内部控制目标体系重财务信息轻其他信息的缺陷。风险管理框架是从总体的风险组合的观点看待风险，因此高校的内部控制是对纯粹风险的防控，而高校的风险管理应用于高校发展战略制定和各层次活动中，风险管理能够使风险偏好与战略保持一致，为多种风险提供整体的对策，风险管理不仅要保护资产安全和规避一切威胁，还包括积极利用和创造一切可能的机会来谋求高校的发展。可以看出风险管理包含内部控制，是内部控制的发展和延伸。对风险的认识和管理为高校内部控制系统确定控制重点提供了依据，系统的有效的内部控制制度
7、的建立和执行则是高校防范风险，进行风险管理的基础，因此，内部控制属于高校的管理范畴而风险管理则属于高校的治理范畴。 二、高校治理结构、内部控制与风险管理现状 （一）高校内部控制环境、治理结构存在缺陷 控制环境是有效实施内部控制的保障。高校控制环境存在的问题有：一是高校治理结构不完善，目前的制度安排是党委领导下的校长负责制，这种设置导致行政权力与学术权利高度重合，学术权力与行政权力平衡机制缺失，而且配套的基层监督机制存在不足。外部治理结构的特征表现为集权型、行政型为主导，高校主体地位没有真正确立，政府和高校之间的责任与权限界定不清晰，政府掌握着各种重要的决策权和审批权，高校外部治理缺少社会的参与
8、和外部约束，导致权力制衡的力量缺乏。二是高校内部组织结构和权责分配不够合理，高校内部校院系直线职能式组织结构存在缺陷，高校内部各院系处于主体性地位，但按现行体制院系权利小责任大，权责不对等很难调动教职员工的积极性和激发其活力，进而导致责任的缺失。三是人力资源管理与激励机制不完善，管理理念和方式落后，高校工作人员特别是教师和研究人员的劳动独立性强，劳动成果比较难以量化，考核评价和激励机制的建立有一定难度。四是内部审计的职能弱化，大部分高校审计部门及内审人员的独立性难以保证，审计部门在行政上隶属于高校的纪检部门或财务部门，密切的行政隶属关系导致内部审计无法有效的实施。五是校园文化的培育不足，往往比
9、较重视物质、制度方面的文化培育，但诚信的缺失和道德观念的淡薄导致的串通舞弊、管理越权和人为错误使得再完善的内控制度也难以发挥有效的作用。因此培育良好的校园文化更要注重精神和行为层面。 （二）风险意识薄弱，缺乏系统的内部控制制度 随着高校的快速扩张及其自主权的逐步扩大，其筹措资金的渠道已不再仅是国家财政拨款，还包括各种市场化的渠道，高校的办学模式也逐步多样化，其面临的内外部环境越来越复杂多变，高校除开展教学科研活动，还从事各种经济活动，一些高校在追求外延的扩张时风险意识薄弱，忽视了必要的防范和控制。而高校法人治理结构不健全，政府与高校的管理关系未理顺，政府在某些方面没有尽到监管责任，高校各方面的
10、风险随之加大。在技术层面，高校在风险识别、评估、应对方面都没有实践经验，大部分高校都未能建立有效的预警和防范措施，缺乏有效的风险识别、评估、应对机制。当前，高校的风险有多个层面，主要有战略风险、声誉风险、财务风险、质量风险等，体现在优势学科的丧失、无形资产流失、内部管理机制的僵化以及财务运营风险等。 三、从高校治理结构入手以风险管理为主线完善内部控制制度 （一）从高校治理结构入手优化内部控制环境 目前我国高校治理结构的形式是传统的党委领导下的校长负责制及改革的董事会制度，高校治理结构保证内部控制的有效运行，因此优化内部控制环境应从高校治理结构入手，首先要合理界定政府、社会、高校的权利和义务的边
11、界，促进外部多元利益主体共同参与大学治理。内部治理结构是三种权利的相互制衡，包括决策权、执行权和监督权。内部治理结构的关键在于构建合理性与合法性相结合的治理制度。增强学术委员会在教育教学管理中的咨询作用和制衡作用，提高其在高校治理中的权威性，完善教职工代表大会制度，通过具体制度的制定，明确和强化其民主监督的权利。 在组织架构上从全校的整体去构建合适的风险管理系统及内部控制体系，通过改革组织结构，促进资源的合理配置和权力制衡，从决策层到执行层到操作层形成完整的监控体系。建立完善的高校组织结构及权责分派体系，明确校院两级管理权限，将学校各种管理重心下移至学院等基层单位，学院等基层单位都能有效地参与
12、决策过程，保证基层单位权责对等，以激发活力，提高效率。加强人力资源管理，注重人才的个体差异，建立科学合理的人力资源开发政策，建立可操作性强的人性化的考核评价体系与激励机制。加强内部审计监督，设立专职的独立的内部审计机构，实行事前、事中、事后的全过程监督控制，及时发现高校运行过程中的风险因素；高校内审机构定期和不定期地对内部控制制度的有效性进行测试和评价，并有针对性地提出完善的意见和建议。 培育各个层面的良好的校园文化，注重对全体教职员工的职业道德教育，通过各种途径增强员工的团队意识和教师的职业归属感，增强凝聚力，减少因诚信、道德问题而发生的控制失效。 （二）强化风险管理完善高校内部控制制度 内
13、部控制包括五大要素，其中内部控制环境上文已提及，其它还有风险评估、控制活动、信息与沟通、监督。高校可成立类似风险管理委员会这样的机构，对高风险事项进行全程监控。首先，高校各级部门应根据学校实际状况，确定风险管理目标。根据设定的控制目标，全方位、多角度、系统地搜集相关信息，包括财务会计、科研、教学、基建、后勤、校办产业、资产管理、学生管理等多个领域，通过财务报表分析、风险调查、制作风险档案、绘制流程图等科学方法对高校运营过程中可能发生的风险因素进行预测、感知和统计，对影响高校正常运行和持续发展的重要方面进行全方位的风险评估，按照风险发生的概率及其影响的范围和程度，运用标准化调查法、流程图分析法及
14、管理评分法进行风险评估与识别，并排序，确定优先控制的风险，管理者根据评价结果设计内部控制系统，并制定出应对风险的措施，包括规避、降低、分担或者承受，以确保将风险控制在可容忍的风险水平之内。对高校全方位的风险评估是提高高校内部控制制度有效性的关键。 控制活动是在风险识别和风险评估基础上，保证控制风险方案有效实施的一系列的政策和程序。与风险管理相比，内部控制侧重于制度层面，不同的高校其办学特点、经营活动与外部环境不尽相同，在制定控制活动时应充分考虑自身风险的特点，基于风险评估结果，认真梳理整合高校的各项业务流程，提炼控制目标，确定控制措施，抓住重要控制点，并充分考虑成本与收益的平衡，控制程序的成本
15、不能超过风险或错误可能造成的损失和浪费，考虑最佳控制措施与高校现有状况的差距，完善内部控制流程，强化控制活动，包括教育科研活动、学生管理控制、预算控制、建设活动控制、财务运行控制、会计信息控制等，通过各种规章制度的有效执行来规避风险，改变目前高校控制活动不健全的现状。良好的信息沟通渠道能使每一位教职员工能够清楚自己岗位的业务流程和所承担的责任，使管理者及时了解员工的工作情况。高校拥有先进的信息技术，利用这些技术资源， 实现资产、财务、教学、科研、人事、学生管理等信息资源的沟通渠道，形成一个纵向与横向、自上而下、自下而上及时传递相关信息的途径和机制，最大限度地获取和运用来自高校内外部的相关信息，
16、增加透明度，便于接受公众监督和内部审计机构的监督。 建立连贯一体的监督链，监督活动是内部控制体系中不可或缺的部分，是内部控制有效实施的保证，高校监督部门要做到日常监督与专项监督相结合，广泛参与规划制定、经费安排、资金筹集、教学、科研、管理等方面，在持续的监督中发现内部控制的缺陷，在有关高校发展战略、组织机构有重大调整时，进行专项监督，对发现的内部控制的重大缺陷进行报告，从而完善高校的内部控制，提高内部控制的有效性。 参考文献： 1杜萍、尉桂华：论高校内部控制环境的优化 ， 辽宁教育行政学院学报2009 年第 9 期。 2谢志华：内部控制、公司治理、风险管理：关系与整合 ， 会计研究2007 年第 10 期。 3黄亮：ERM 框架下高校风险管理体系构建研究 ， 财会通讯2010 年第 4 期。 本文系 2010 年辽宁省教育厅科研项目计划“高等学校内部控制问题研究” （编号：W2010090）的阶段性研究成果 （编辑 杜 昌）
