1、国库集中支付改革：现状与展望基于山西省吕梁市的分析随着社会主义市场经济的发展和公共财政体制的建立，我国传统的财政资金分散支付制度的弊端日益暴露出来。为了改变我国财政资金使用效率低下、监督管理不力、贪污腐败时有发生的局面，借鉴国际通行的做法，2001 年我国开始了以国库单一账户体系为基础、以国库集中收付为资金的缴拨方式，从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算，直至资金到达商品和劳务供给者账户全过程监控制度的财政国库管理制度。 人民银行直接办理的国库集中支付改革情况 国库集中支付制度是以国库单一账户为基础，以现代化的国库集中支付信息系统和银行间实时清算系统为依托，将资金通过国库单一账户支付给收款
2、人的制度。国库集中支付制度改革首先在商业银行开始试点运行。随着人民银行大小额支付系统的开通运行，资金清算渠道畅通，国务院组织财政部与人民银行共同研究协商，由财政部牵头，充分利用人民银行的网络信息资源，探索通过人民银行国库部门直接进行国库直接支付改革。目前，改革先定位于集中支付制度改革，主要是考虑到国库收入制度改革条件尚不成熟以及改革要先简后繁、逐步深入，待国库集中支付制度改革成功后，再集中精力推进国库收入制度改革，最终实现国库集中收付制度，也就是西方发达国家普遍实行的“国库单一账户制度” 。 人民银行吕梁市中心支行于 2004 年 12 月积极探索国库部门直接支付财政资金的县级财政国库管理模式
3、，在汾阳试点商业银行（工商银行）代理行的集中支付模式，在此基础上，在孝义市率先试点由人民银行国库部门直接办理的县级国库集中支付改革模式，推行预算内单位财政资金县级国库直接支付改革。通过试点发现，虽然在核算系统、网络实施、支付手段等软硬件环境上，人民银行和商业银行都具备开办国库集中支付的条件，都可以做到取消预算单位在金融机构开设的各类结算账户，对财政资金实行国库集中支付，但是人民银行通过 TCBS 系统一点接入、一点清算，国库资金及时清算，直接通过支付系统划转资金，操作灵活简便，费用成本较低，速度快，中间环节少，资金使用效率高，更符合国库单一账户改革的宗旨。而商业银行代理行的集中支付模式就是实行
4、先支付，再与人民银行清算，弊病凸显。一是不符合单一账户制度，财政部门既在人民银行开立账户，又在商业银行开立账户，违背单一账户制度的建立；二是受商业银行“银行不垫款”的支付清算原则限制，财政部门或预算单位签发支付令（支付凭证）提交给商业银行代理行，商业银行代理行无法满足预算单位垫款支付给收款人的要求；三是商业银行代理成本过高，商业银行本身是商业经营，以赢利为目的，开办国库集中支付，财政每年需给商业银行支付较高的手续费；四是不利于国库资金的监督，商业银行办理集中支付业务，本身不具备国库资金监督权限，只能按照财政命令支付，而资金划拨出去后，人民银行也无法监督了；五是商业银行办理集中支付业务，国库凭证
5、传递环节多，资金清算时间长，降低了国库支付效率。 总而言之，由人民银行直接办理的国库集中支付模式更为科学、合理，符合国库集中支付的改革要求，更能与国际通行的国库单一账户制度接轨，得到人民银行总行国库局的肯定。2005 年总行苏宁副行长亲笔批示“请国库局认真总结经验，在有条件的地区推广” ，先后有重庆、成都、甘肃等地通过各种方式来吕梁市索取相关材料，江苏、内蒙古及省内外 32 家单位的财政、国库人员 200 多人次前来进行现场观摩，产生了较大影响。试点成功后，吕梁市在全市范围内进行了全面推广，并将支付业务不断完善，拓展到涉农资金和社保资金支付领域。截至 2012 年底，吕梁市市县两级纳入改革的预
6、算单位已达 1956 个，占全部预算单位的 90%，累计从集中支付系统支付资金 200 亿元，撤消账户 2922 个，开展涉农资金直接支付项目 35 个，累计支付笔数 386502 笔，金额 15436 万元。 人民银行直接办理的国库集中支付改革成效分析 自从推行人民银行直接办理的国库集中支付改革以来，人民银行吕梁市中心支行不断探索创新和提高工作效率，使国库集中支付改革不断向前推进。截至目前，吕梁市 95%的预算单位已全部纳入了国库集中支付改革，国库集中支付改革取得了显著的成效。 社会效益 其一，有力支持了国家惠农政策在基层的贯彻落实。如涉农资金实行国库直接支付改革，将社保资金、移民并村、农村
7、饮水工程等涉农资金实行直拨到户，减少支付中间环节，缩短资金在途时间，最大限度维护了百姓的利益，使最底层的老百姓享受到了国库制度改革的好处，树立了人民银行在老百姓中的形象。以农田水利工程拨款为例，国家有对农村抗旱打井的补贴，按照过去的发放方式，等补贴发到农民手上，旱情差不多已过去了。直接支付后，国家的拨款一下来，农民就能马上拿到，不会误了农时。 其二，加强了对财政资金的监督力度。实行国库集中支付后，人民银行能够按照人大批准的预算指标和财政提供的月度用款计划，对每一笔支出的用途、科目、金额等进行审核，实现了对财政资金支出的事前、事中、事后监督，使财政资金管理更加规范，预算执行透明度大大增加，杜绝了
8、资金被截留、挤占和挪用，从制度上防范了腐败现象的发生。2005 年以来，人民银行吕梁市国库部门累计杜绝不合理支出 1000 多笔，金额达 4000 余万元。 其三，有效防范了资金支付风险。人民银行经办国库集中支付业务后，避免了商业银行代理模式下“先支付，后清算”所造成的代理银行垫付资金和违规清算问题，使国库部门更好地控制国库库存余额和支付额度，防范和化解了资金支付风险。 经济效益 首先，减少了资金支付环节，加快了资金到账时间。国库集中支付使财政资金不经过代理银行环节、收款人账户，直接支付到商品、劳务的提供者、职工个人或最终收款单位，可有效防止各环节截留、延压，且通过国库直接支付下的加密信息拨付
9、资金，减少了中间环节，缩短了资金的在途时间，每笔财政资金从财政到用户从改革前的 35 天缩短为几分钟，提高了资金到账速度，保证了资金安全。 其次，减少了财政支付成本。国库直接支付充分利用了现代化的大小额支付系统与人民银行核算系统接口，使用小额支付系统批量处理功能，减轻了代理银行工作压力，减少了财政挑选代理银行、开办支付业务的费用投入，省去了商业银行代理模式下财政向商业银行支付代办手续费和商业银行垫付资金的利息支出，为财政部门节约了可观的结算费用，降低了支付成本。据调查，吕梁市财政资金全面实行国库直接支付模式后，2005 年至2012 年，吕梁市财政减少向商业银行支付代办手续费用 4000 多万
10、元，减少向商业银行垫付资金利息支出达 1000 多万元，节约成本近 5000 多万元。 再次，提高了财政资金使用效益。实行国库集中支付，有利于对财政资金的统一调度和管理，提高了财政资金的使用效益。同时实行国库集中支付后，把资金统一集中存放在国库中，避免了大量资金中途沉淀、闲置，国库库款存量上升，使得预算资金存款利息大大增加。如 2012 年，全市财政存款利息收入达 4054.26 万元，比改革前增加 3131.98 万元，增长三倍多。 最后，加强了财政宏观调控能力。一方面，通过集中支付改革，撤销预算单位的基本账户，将单位基本账户的各种资金统一划转到财政往来专户，使分散的资金集中在一起统一调配使
11、用。另一方面，实行国库集中支付改革后，改变了以前财政资金滞留在预算单位的现象，提高了政府对财政资金的调控能力和资金的使用效率。据统计 2012 年年底吕梁国库存款余额 832994.73 万元，较上年末增加 128850.45 万元，增长18.29%，较国库集中支付改革前 2005 年末国库存款余额 93895.69 万元增加 385975.52 万元，增长七倍多。 人民银行直接办理国库集中支付改革中存在的问题 从目前情形来看，人民银行直接办理的国库集中支付改革进展顺利，运行平稳，取得了显著的成效。但在运行过程中，还存在一些困难和问题。 在资金支出过程中存在违规现象。实施人民银行直接办理的国库
12、集中支付改革后，财政部门在人民银行开设国库单一账户，取消了各单位自行开设的银行账户，所需资金通过国库单一账户支出。但据调查，有的单位虽然取消了结算账户，仍保留着一个原有的基本账户，但目前实有资金账户每天仍有资金进出，不能遵循“只出不进、逐步消化”的原则。 受相关配套法规不全及限额等多方影响，公务卡结算受限。为了进一步深化人民银行直接办理的国库集中支付改革，规范财政管理体制，提高公务支出透明度，节制现金流量与现金风险，实施公务卡结算。据调查，公务卡在使用过程中，许多工作人员以公务卡刷卡覆盖规模较小，不能方便使用为由，抵制公务卡使用。 商业银行的既得利益被打破，服务质量有待提高。现行的人民银行直接
13、办理的国库集中支付制度，使商业银行减少了信贷资金来源，商业银行既得利益被打破，服务消极，甚至在结算过程中存在个别开户银行人为设置障碍，款项不能及时结算等问题。 国库集中支付的监管困难。人民银行直接办理的国库集中支付制度实施后，财政资金的拨付流程发生了较大的改变，增添了财政资金运行风险。目前，国库集中支付，财政资金支付给供应商或劳务提供者前，对预算单位提供的资金申请、购销合同、商品供应者或劳务提供者的资质及收款账户等的真实性，缺少审核鉴定环节；另外，国库集中支付制度仅作为财政资金支出去向的一种监督控制手段，对预算单位其他资金的来源、去向的监督管理力度不够及时。 推进人民银行直接办理的国库集中支付
14、改革工作的建议 人民银行直接办理的国库集中支付改革进行许多年来，虽然取得了显著的成绩，为各级政府和地方经济发展做出了积极的贡献，但离单一账户制度要求还不够，改革中还存在许多困难和问题，国库收入改革条件尚不成熟，实现国库直接收付制度还需很长时间的工作。 进一步加快国库单一账户制度的建设。人民银行直接办理的国库集中支付改革虽然加强了预算单位资金账户管理，对纳入集中支付的单位实行动态监控管理，但收入还未纳入改革，存在许多预算外资金、 “第二国库”资金的运行失控。所以要随着改革的进一步深入，取消国库单一账户体系下的所有预算外账户和各种名目的专户，集中所有账户于一体，在各级人大的监督下，建立一个账户进行
15、资金核算，真正与国际接轨，实行国库单一账户管理，使国库资金运行集中体现在国库单一账户中。 继续研究探索国库服务于“三农”的有效途径。我国是一个农业大国， “三农”问题维系着国民经济的持续稳定发展。人民银行国库作为执行财政政策和货币政策总体协调配合的部门，应在“三农”建设中积极拓展农村金融服务市场，打造国库与农村金融市场接轨平台，构筑起一个较为完善的助推现代农村、城市一体化建设的国库支持体系。在有效合理实施财政支持“三农”建设的过程中，人民银行国库未来应通过与政府、财政多方沟通协调，共同制定完成相应的支农资金拨付管理办法，并利用现代化的支付清算手段时时保证政府对“三农”安排的项目资金、财政涉农补
16、助资金等及时到位。 进一步完善预算资金运行的监督机制。针对预算资金监管困难，监督不到位、不及时的问题，我们要借鉴国库集中支付系统的成功经验，尽快开发统一的“人民银行直接办理的国库集中支付”系统。并逐步建立以人民银行直接办理的国库集中支付系统为基础、以信息化技术为支撑的预算执行动态监控机制。逐步拓展预算执行动态监控范围，要将监控范围逐步扩大到预算单位的所有资金。要逐步完善预算执行动态监控运行机制，以实时动态监控为重点，建立起综合核查、动态监控信息披露、监控检查通报、处理整改相配合的监控运行机制，从而提高预算的执行力、约束力。 建立完善人民银行直接办理的国库集中支付制度的配套政策。为了加快人民银行直接办理的国库集中支付制度改革步伐，使这项改革顺利进行，各级财政要主动与人民银行、税务部门、商业银行进行沟通协调，深入一线调查研究，制定科学规范的人民银行直接办理的国库集中支付操作规程和国库集中支付管理办法等相关制度，科学合理调度国库资金，保证国家预算的正确执行，积极支持地方经济建设。
