1、高校内部治理评价体系构建研究高校内部治理评价体系的构建是基于高校内部治理结构改革和完善的基础上，旨在促进高校内部治理结构的不断完善和高校内部治理水平的不断提升。2010 年 7 月国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020 年） （以下简称教育规划纲要 ）提出要“完善中国特色现代大学制度，完善治理结构。 ”2010 年 12 月国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知则将北京大学等 26 所部属高校作为“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构”试点高校，把高校内部治理结构的改革和完善工作推到实质性的阶段。而衡量和评价高校内部治理结构的改革和完善状况，则需要构建相应的评价
2、指标体系。因此，高校内部治理评价体系的构建对促进高校内部治理结构的完善和高校内部治理水平的提升有着重要意义。 一、高校内部治理评价体系构建原则与依据 目前，我国高校内部治理结构包括以党委为核心的政治权力、以校长为首的行政权力、以教授为主的学术权力、以教职工为代表的民主权力。而高校内部治理结构中因为学术权力弱化导致政治权力与和行政权力高度重叠，学术权力从属于行政权力，民主监督权力弱化。具体来说，高校内部治理主要存在以下几大问题：高校党委书记和校长存在职能交叉、重叠的现象；高校内行政权力和学术权力严重失衡，行政权力高度集中在校长手中，教授的学术决策权力受到限制；学校、院（系）权责不对等，不利于调动
3、院（系）的积极性；高校内部监督功能弱化，教师、学生等高校其他利益相关者对高校决策权和行政权的监督力和约束力不足；社会力量参与高校治理的程度很低；高校内部财务信息和非财务信息披露不充分，高校师生和社会公众对高校的内部信息知之甚少等。如何合理配置和协调发展高校内部政治权力、行政权力、学术权力和民主权力，是高校内部治理结构有待改革和完善的地方，也是高校内部治理评价体系构建需要考虑和探索的问题。因此，高校内部治理结构的改革和完善需要构建一个全面系统、科学合理的评价体系对其进行衡量和评价。 （一）高校内部治理评价体系构建原则 高校内部治理评价体系的构建是一个复杂的系统工程，为保证其有效性，评价指标体系的
4、设计和构建应遵循以下几个原则：（1）科学性原则。指标体系的设计应符合我国高校内部治理的特点，做到科学、合理。注意指标的代表性、独立性和补充性，要求指标不重复也不遗漏，自成体系，这样才能保证评价数据的准确性和权威性。 （2）系统性原则。高校内部治理评价指标体系的设计应综合考虑高校内部治理的各个方面，避免片面性，使评价结果能够全面系统地反映高校内部治理的水平。 （3）客观性原则。指标体系的设计应尽可能利用那些有关高校内部治理的客观资料和信息，最大限度地减少人为主观因素的影响，做到客观、公正。 （4）可行性原则。指标体系的设计应具有较强的可操作性，能够满足实际工作的需要，切实可行。评价指标的选择必须
5、从实际出发，使评估者能够通过指标体系对高校内部治理情况进行判断和评价。 （二）高校内部治理评价体系构建依据 高校内部治理评价体系的构建是基于高校内部治理结构的基础上，因此，指标的筛选也应以高校内部治理结构的设计为出发点。毕宪顺、刘庆东（2010）认为我国高校要建立现代大学制度，就必须建立决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的权力结构，确立“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”的体制框架，形成结构合理、决策科学、执行顺畅、监督有力、运转高效的内部权力运行机制。在以教育法 、 高等教育法等法律法规为依据，以教育规划纲要 、 国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知 、 高等学校章程
6、制定暂行办法 、 高等学校信息公开办法等政策文件为指导方向，以国外高校内部治理经验为参考，以国外著名的标准普尔、戴米诺、里昂证券公司治理评价体系以及国内南开大学公司治理研究中心的中国上市公司治理评价指标体系为借鉴的基础上，结合我国高校内部治理的实际情况，积极探索构建符合我国国情的高校内部治理评价体系。 二、高校内部治理评价体系构建 基于高校内部治理评价体系构建的原则和依据，在大学章程的制度保障下，探索建立以党委常委会为最高决策机构，以校长为首的行政管理层为执行机构，以教授委员会主导下的各类委员会为学术决策机构，以高校理事会为决策咨询机构，以纪监委员会为主要监督机构，落实院（系）的办学自主权，加
7、强高校财务透明性及信息披露，加强教师、学生、群众团体等利益相关者参与高校事务程度和表达意愿程度，构建起决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的内部治理结构。笔者从制度保障、党委常委会、管理委员会、教授委员会、理事会、纪监委员会、信息披露、利益相关者八个方面构建我国高校内部治理评价体系。（一）制度保障 大学章程的制定是高校内部治理结构改革和完善的制度保障，也是建立现代大学制度的基础。虽然我国教育法和高等教育法均为现代大学章程的制定提供了国家法律依据，但我国大学章程的缺失仍非常严重，很多高校都没有自己的章程。 教育规划纲要提出要加强章程建设，要求“各类高校应依法制定章程，依照章程规定管理学校。
8、 ”国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知也要求北京大学等 26 所部属高校“推动建立健全大学章程，完善高等学校内部治理结构。 ”教育部颁布的高等学校章程制定暂行办法也于 2012年 1 月开始施行，所有高校全面启动章程制定或修订工作。大学章程制定后，章程的地位确定也很重要，大学章程在高校内部应该是处于一种校内“宪章”或“宪法”的地位，只有充分提高大学章程的地位，才能取得良好的执行效果，也才能从根本上保障高校内部治理结构的完善，促进高校内部治理水平的提升。据此，在制度保障这一块，分别从大学章程的制定以及大学章程的执行来进行指标构建。大学章程的制定这一指标从大学章程是否制定和大学章程内容
9、涵盖面来构建；而大学章程的执行这一指标则从大学章程地位的明确性和执行的有效性来构建（具体见表 1） 。 （二）党委常委会 高等教育法规定“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制。 ”教育规划纲要也强调“公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制。 ”在高校内部治理体制中，党委是领导核心，党委常委会是最高决策机构，旨在确保学校建设与发展方向的正确性。但由于党委书记和校长都由上级组织部门任命，实际上存在着领导体制的“双首长制” 。党委书记和校长在管理活动中职能交叉、重叠现象严重，已影响到高校内部运作效率，也影响到高校的发展。因此，高校内部治理的问题之一就是要解决好
10、党委领导和校长负责的权责界定。在构建高校内部治理评价体系时，也应考虑高校对党委书记和常委会委员的权责是否有明确的划分。据此，在党委常委会这一块，分别从党委书记、常委会委员、委员会激励约束机制三方面进行指标构建。党委书记这一指标从党委书记权责的明确性以及权力行使情况来构建；常委会委员这一指标从常委会委员权责的明确性以及参与决策的情况来构建；常委会激励约束机制则从激励约束机制的建立情况和执行情况来构建（具体见表 2） 。 （三）管理委员会 高等教育法规定高校实行党委领导下的校长负责制；教育规划纲要也强调“公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制；健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权
11、；完善大学校长选拔任用办法。 ”校长是高校的最高行政领导，校长负责是高校内部治理的管理核心。但由于党委书记和校长职能交叉现象严重，校长难以独立行使行政权。要有效发挥校长的行政管理权，就要保证校长行政权行使的独立性。另外，高校一般实行的是校、院（系）二级管理，我国高校的现状是权力高度集中在以校长为首的校级行政部门，而直接承担高校教学和科研工作的院（系）部门在教学、科研、人事、经费等方面却缺乏自主性，权责的不对等直接导致了高校内部管理的矛盾，也大大影响了院（系）部门的积极性。如何尝试将权力下放，给院（系）合理的自主权，充分调动院（系）积极性，是完善高校内部治理结构的重要因素。据此，针对高校行政管理
12、，构建管理委员会这一指标，分别从校务委员会、院（系）务委员会、委员会激励约束机制三方面进行指标构建。校务委员会这一指标从校长的选聘方式、行政权的独立性、权责明确性、权力行使的有效性，以及其他校务委员权责的明确性和权力行使情况来构建；院（系）务委员会这一指标从委员会人员构成以及委员会自主性来构建；委员会激励约束机制这一指标则从激励约束机制的建立情况和执行情况来构建（具体见表 3） 。 （四）教授委员会 教育规划纲要规定“充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。 ”教授治学是高校治理的基本途径，也是高校的
13、本质要求。但长期以来我国高校行政权力远远大于学术权力，导致学术权力得不到应有的重视，也发挥不出应有的作用。要提升学术权力的地位，就要在法规和制度上给学术权力以应有的保障，并建立正式的教授组织，如教授委员会，主导高校各级各类学术组织学术权力的发挥，保障学术决策权。张君辉（2007）认为“教授必须要在教学、科研和社会服务中拥有决策权力，实现责、权、利的统一，教授委员会就是充分体现教授治学的权威机构。 ”毕宪顺、刘庆东（2010）也认为“只有将学术问题的决策权回归学术机构，切实履行其职能，学术权力提升才能得到保障。 ”据此，在教授治学方面，构建教授委员会这一指标，分别从学术委员会、学位委员会、教学指
14、导委员会、教师与专业技术职务评审与聘任委员会、委员会激励约束机制五方面进行指标构建。学术委员会、学位委员会、教学指导委员会、教师与专业技术职务评审与聘任委员会四个学术组织指标分别从委员会的设置、委员会中普通教授比率、外聘教授比率、委员会权责的明确性以及权力行使的有效性来构建；委员会激励约束机制则从激励约束机制的建立情况和执行情况来构建（具体见表 4） 。 （五）理事会 教育规划纲要提出“探索建立高等学校理事会或董事会，健全社会支持和监督学校发展的长效机制。 ”2012 年教育部发布的高等学校章程制定暂行办法中则要求“学校根据发展需要和办学特色，自主设置有政府、行业、企事业单位以及其他社会组织代
15、表参加的学校理事会或者董事会的，应当在章程中明确理事会或者董事会的地位作用、组成和议事规则。 ”建立符合我国实际的高校理事会（董事会）制度，是完善高校内部治理结构的重要举措。迄今为止，我国已有 200多所高校建立了校董事会或相应组织，且董事会普遍定位于决策咨询类机构，代表学校与政府、企事业单位及社会组织进行联系和沟通，为学校发展筹措资金等。建设中国特色现代大学制度必须将理事会（董事会）制度与党委领导下的校长负责制有机结合，解决好理事会（董事会）的权责界定、理事会（董事会）定位、理事（董事）单位的选择、激励约束机制等问题。据此，在理事会这一块，从理事权力与义务、理事会运行状态、理事会激励约束机制
16、三个方面进行指标构建。理事权力与义务这一指标从理事权力和义务的明确性以及行使情况来构建；理事会运行状态这一指标从理事会人数、人员构成、运行的有效性来构建；理事会激励约束机制则从激励约束机制的建立情况和执行情况来构建（具体见表 5） 。 （六）纪监委员会 教育规划纲要要求高校“主动接受和积极配合各级人大及其常委会对教育法律法规执行情况的监督检查以及司法机关的司法监督；建立健全层级监督机制；加强监察、审计等专门监督；强化社会监督。 ”国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知也以黑龙江省等作为试点省份，要求构建高等学校学术不端行为监督查处机制，健全高等学校廉政风险防范机制。可见，在对高校内部决
17、策权、执行权提出治理要求后，国家对高校内部监督权的配置也提出了治理要求。虽然高校内部一般都设有纪检监察方面的相关机构，也有教职工代表大会和学生代表大会等相关的民主管理和民主监督的基本形式，但无论是高校内部师生，还是高校外部的政府和社会公众，对高校的监督都非常有限，这就容易导致高校内部腐败、学术不端等众多问题的出现。高校要建立良好的监督反馈机制，就要整合各方因素，构建包括高校、政府以及社会等各方力量在内的监督系统。据此，在纪监委员会这一块，从委员会结构与成员、委员会运行有效性两方面进行指标构建。委员会结构与成员这一指标从委员会人数以及委员会人员构成来构建；委员会运行有效性这一指标则从行使监督权的
18、独立性和有效性来构建（具体如表 6） 。 （七）信息披露 教育规划纲要要求“健全校务公开制度，接受师生员工和社会的监督， ”要求“完善教育信息公开制度，保障公众对教育的知情权、参与权和监督权。 ”国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知以黑龙江省、浙江省、厦门大学、山东大学、华中科技大学、长春理工大学作为试点，建立总会计师制度，完善高校内部财务和审计制度。教育部颁布的高等学校信息公开办法则将学校基本情况、发展规划、就业自主、财务资产管理等十二类信息纳入了主动公开的范围，并且规定了公开的途径和方式。可见，国家和社会在对高校信息披露上有着非常迫切的要求和需求。但由于我国高校主要是政府办学，教
19、育经费主要也是政府投入，高校本身带有很强的社会公益性，因此除了政府相关部门外，高校内部师生、社会公众等很少能够了解到高校财务状况以及其他校务情况，导致高校监管失效，高校腐败案也时有发生。为了杜绝高校腐败案件的发生，就应该加强高校财务信息和非财务信息披露，接受高校师生和社会公众的共同监督，提高高校事务透明性。据此，在信息披露这一块，从财务信息披露和非财务信息披露两方面进行指标构建。财务信息披露这一指标从信息披露的渠道、信息披露的完整性、准确性、时效性以及审计师的独立性来构建；非财务信息披露这一指标则从信息披露内容、信息披露渠道、信息披露的真实性和时效性来构建（具体见表 7） 。 （八）利益相关者
20、 高校利益相关者就是其行为影响高校发展，并受高校发展影响的个人和群体。虽然学者们对高校利益相关者的具体范围界定不尽相同，但一般都认为高校教师、学生、管理人员等是高校比较重要的利益相关者，其他社会群众团体也是高校不可或缺的利益相关者。 教育规划纲要强调“加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用” ，这也是要求高校的利益相关者能够参与到高校事务中，并能够表达相应的意愿。而与高校有着切身利益关系的高校教师、学生以及其他社会群众团体参与高校事务的程度与表达意愿的程度，一定程度上反映了高校内部治理的效果和水平。据此，在利益相关者这一块，从利益相关者参与性、利益相关者保护性两方面进行指标构
21、建。利益相关者参与性这一指标从教职工、学生以及其他群众团体参与高校事务程度来构建；利益相关者保护性则从教职工、学生以及其他群众团体意愿表达程度来构建（具体见表 8） 。 综上，高校内部治理评价体系的构建主要从制度保障、党委常委会、管理委员会、教授委员会、理事会、纪监委员会、信息披露、利益相关者八个维度出发，构建起了包括 8 个一级指标，22 个二级指标，68 个三级指标的评价指标体系，旨在全面、系统、客观、可行地对高校内部治理情况进行评价。 本文系“湖北省普通高等学校人文社会科学重点研究基地高校风险预警防控研究中心” 、国家社会科学基金一般项目（12BMZ073） 、湖北省教育厅人文社会科学研究项目（QSY12010） 、湖北省教育科学规划研究课题一般项目（QSY12034）阶段性研究成果 参考文献： 1南开大学公司治理研究中心课题组：中国上市公司治理评价系统研究 ， 南开管理评论2003 年第 3 期。 2姚加惠：美国、日本、英国地方高校内部治理及其启示 ， 西南交通大学学报 （社会科学版）2011 年第 12 期。 3于文明：深化我国公立高校内部治理结构改革的现实性选择
