1、探析政府在农业巨灾风险分散机制中的地位和作用【摘要】政府希望通过向保险公司等风险管理机构购买服务将农业巨灾风险转嫁到市场上，从而摆脱或减轻农业巨灾给自身带来的压力。文章利用经济学一般理论分析了政府与农业巨灾风险管理涉及客体之间的关系，认为政府这一主体在农业巨灾风险分散机制中是不可以缺失的。需要建立以政府为主导，商业保险和社会救助为辅助的农业巨灾风险分散机制，在政府主导地位下发挥促进风险分担主体的多元化、保障方式的多维化和相关法律体系的健全化的作用。 【关键词】政府地位 政府作用 农业巨灾风险 市场失灵 一、引言 由于受自然灾害、技术水平和市场环境等众多因素的影响，使得农业本身成为一个具有高风险
2、的弱质产业。近年来，洪涝、旱灾、雪灾和各种地质灾害的频发，对我国农业造成的经济损失都是非常严重的。例如，2008 年南方冰冻雪灾导致农作物受灾面积 2.17 亿亩，绝收面积3076 万亩，造成直接经济损失 1516.5 亿元；2010 年初西南五省市持续干旱（部分地区自 2009 年就开始）对农业的冲击。截止到 2010 年 4 月，短短几个月的严重旱情就导致 6420 多万人受灾，农作物受旱面积 1.01亿亩，绝收面积 110 多万公顷，直接经济损失达 246 亿多元。发生这样巨大的农业灾害损失，在现有的农民自担大部分、政府财政拨款救济为主，辅以社会救助的灾后损失补偿制度下，出现农民“因灾致
3、贫”和“因灾返贫”现象，同时政府出现财政紧张状况。面对社会压力和财政压力，政府希望通过向保险公司等风险管理机构购买服务将农业巨灾风险转嫁到市场上，从而摆脱或减轻农业巨灾给自身带来的压力。然而政府这一主体在农业巨灾风险分散机制中是不可以缺失的，究竟政府在农业巨灾风险分散机制中应该处于什么地位以及发挥怎样的作用，在学术界和实务界尚存在一定的分歧和争论。 Grace & Klein（2009）研究了政策对美国佛罗里达州的私营保险市场的干预是怎样影响市场平衡的，认为政府干预使得市场环境更为恶化，主张国家应该支持自由市场的发展。孙蓉（2006）认为当存在公共品、不完全竞争和外部性时，由于微观主体的有限理
4、性和机会主义倾向会造成市场失灵，市场机制难以起到有效配置资源的作用，政府此时进行干预的资源成本更低，效率更高。 本文从分析农业巨灾风险分散机制中涉及客体及工具出发，研究政府与客体之间关系进而对政府在农业巨灾风险分散机制中进行定位和其应发挥的作用。 二、政府与农业巨灾风险分散机制客体的关系 （一）农业 农业是支撑国民经济建设与发展的基础产业，是工业等其他物质生产部门与一切非物质生产部门存在与发展的必要条件。农业在国民经济中的重要地位还表现在它是整个国民经济波动的起点和重要根源3。此外，农业是社会安定的基础。根据马斯洛需求层次理论，人最基本的需求是生理需求，即满足水和食物等生存需要。农业生产与粮食
5、安全有着密不可分的关系，粮食安全作为国家重要安全战略之一，必须牢牢掌握在自己手中。但是，农业也是一个具有高风险的弱质产业。农业生产是脆弱的，一旦发生自然灾害，生产的恢复是困难的。这是因为农作物的种植跟自然气候、技术条件等众多因素有关，一旦错过某一时期就不能再进行受灾农作物种植。正是农业经济生产的不稳定性和在国民经济中的重要性之间的矛盾，决定政府必须采取一定的措施分散农业巨灾风险。对于农业生产的政策扶持以及自然灾害救济补助等措施都是 WTO 成员国允许对农业采取的“绿箱”政策，所以政府必须制定农业巨灾风险分散制度并给予农业巨灾风险分散措施政策扶持。 （二）农村生产模式 从 19 世纪 80 年代
6、初开始，我国农村实施家庭联产承包责任制，即农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式。目前，人均耕地只有 1.4 亩，有 664 个市县的人均耕地在联合国确定的人均耕地 0.8 亩的警戒线以下。按照每个家庭 6 个人估算，发现这种生产模式是狭小的，一方面地处城乡结合地区的农民家庭的农业收入占家庭总收入的比例不高，另一方面地处交通不便的山区的农民家庭总收入不高。根据 Anderson（2003） ，Hansson（2008）等人的研究，这种模式是不利于农业巨灾风险分散工作的开展。他们认为经济体越小，巨灾对其影响越严重。农户经营的范围小，规模有限，承受风险的能力低。
7、在巨灾风险的冲击下，就会更加厌恶风险从而选择“风险低、回报低”的生产经营模式，进而导致农业生产缺乏创新动力。因为发生农业巨灾时，城乡结合地区的农户可以通过进城务工等替代性收益手段弥补巨灾带来的农业损失，再加上政府的一定补助从而弱化了农户参保农业巨灾保险的意愿，而山区农户由于本身家庭收入偏低，无力参与农业巨灾保险。此外，由于农户以家庭为单位，发生巨灾时挨家挨户地进行勘查、理赔等工作，加大了农业巨灾保险的经营成本。我国是个农业大国，农村人口有 9 亿。农民作为一国公民的重要组成部分，政府对其在生产、生活方面的帮助和保护责任是主观的、非确定性的道义责任。政府基于社会责任，保障和提高农民的生活水平的目
8、的使得政府必须参与农业巨灾风险分散工作。 （三）农业巨灾风险管理手段 农业巨灾风险管理手段有很多种，常见的方式有：农业巨灾保险、发行巨灾债券、巨灾期权、再保险和巨灾基金等。下面以农业巨灾保险为例，研究发现其具有正外部经济性、准公共物品性和信息不对称性等属性，这些特性使得保险市场对农业巨灾风险的分散作用是失灵的。 1.正外部经济性。从表面上看，农户购买农业巨灾保险是为了发生灾害后获得财产损失的赔偿，经营农业巨灾保险的保险机构可能从中获取一定利润。但真正获得利益的不只这两者，还包括广大的农产品消费者。这些社会成员在未支付任何风险分担费用的情况下，享受农产品价格低廉、国民经济稳定和物价平稳的益处7。
9、因此，农业巨灾保险的深层次功能是维护了整个社会的利益，而农户作为投保人所获得的个人效用远小于农业巨灾保险带来的总效用。 在图 1 中曲线 D 衡量的是农户对农业巨灾保险的边际私人效益，MSB 是农业巨灾保险带来的社会边际效益，MC 是每一份农业巨灾保险的成本。根据边际效益等于边际成本，农户的最大化效用是以 P1 的价格购买 Q1 份保单，但是购买农业巨灾保险不仅仅为农户带来收益，也给农产品消费者等带来效用，那么购买农业巨灾保险的边际社会收益等于购买农业巨灾保险的边际成本，有效产出就为 Q*。只在市场条件作用下，农户不能获得农业巨灾保险带来的全部收益，以 P1 价格购买超过 Q1 份保单是不划算
10、的，结果市场均衡投保数量是低于最优投保数量的。需要鼓励达到最有效率的承保水平，就需要更低的投保价格 P*，这一点是市场作用无法调整到的，所以政府应该对农业巨灾保险保费进行财政补贴。 2.准公共物品性。准公共物品是一种介于公共物品和私人物品之间的物品，具有消费的竞争性和非排他性或者是非竞争性和排他性。农业巨灾保险具有准公共物品的特性。因为直接购买农业巨灾保险的农户在发生灾害损失之后可以获得相应的理赔，而未购买保险的农户不能获得与投保农户一样的损失补偿，所以消费农业巨灾保险具有一定程度的排他性。但是，在农业巨灾保险消费过程中，同一地区未购买农业巨灾保险的人可以免费享受到购买了保险的农户带来的好处。
11、例如，在发生一段时期的干旱之后，保险公司为了减轻因干旱带来的赔偿对购买了农业巨灾保险的农户田地进行人工降雨。这样该地区未购买保险的农户因为降雨获得灾害程度下降的利益。从这个角度来看，消费农业巨灾保险又不具有排他性。 农业巨灾保险具有一定公共物品的属性，使得增加一份农业巨灾保险所带来的边际社会收益等于这份农业巨灾保险给所有消费者带来的边际收益之和。在图 2 中，社会农业巨灾保险的需求曲线 D 就是消费者的需求曲线 D1、D2 和 D3 的纵向加和得出。因此，农业巨灾保险的有效产出为 Q。一旦农户发现支付农业巨灾保险的价格 P 取决于自己显示的偏好，他们就是隐瞒自己的真实偏好以图“搭便车” ，这样
12、社会对农业巨灾保险的需求曲线 D 就不会显现出来，难以达到效率最优。根据科斯的产权理论，只有产权是明确的，市场效率才会是有效。正是因为农业巨灾保险的非排他性带来的相关正外部经济，在产权分配不清晰的情况下农业巨灾保险市场是失灵的，从而为政府介入市场提供了依据。 3.信息不对称性。在信息不对称的情况下，市场体系不会有效地运作，由此产生因信息不对称导致的市场失灵。 在图 3 中，S 高和 D 高是高风险的农户的农业巨灾保险供给曲线和需求曲线，均衡价格为 P 高，均衡投保数量为 Q。S 低和 D 低是低风险的农户的农业巨灾保险供给曲线和需求曲线，均衡价格为 P 低，均衡投保数量也为 Q。由于信息不对称
13、，保险公司对农户的风险状况不了解，根据预测风险高低农户的投保数量均为 Q，提供供给曲线为 S 的农业巨灾保险。在供给曲线为 S 时，高风险的农户发现承担的价格 P 比自己愿意付出的价格 P 高低，所以高风险农户的投保数量增加为 Q高，需求曲线由 D 高右移至 D高。而低风险的农户承担的价格 P 比自己愿意付出的价格 P 低高，所以低风险农户的投保数量减少为 Q低，需求曲线由 D 低左移至D低。当保险公司察觉市场上风险高的农户多于风险低的农户购买保险，就提高保险的价格，升至 P，进而排挤出更多的风险低的农户。这样导致因为标的风险过高而无法得到有利的分散，保险公司无利可图而不愿意进行承保，农业巨灾
14、保险市场失灵。 此外，信息不对称还可能引发道德风险进而使市场失灵。购买了农业巨灾保险的农户与其未购买保险时的行为就可能发生改变。购买了农业巨灾保险之后，或许会因为有保险保障而疏于田间管理，或者因为市场农产品价格下降而故意放任农作物的生长以期发生损失得到赔付。政府介入农业巨灾风险的分散机制的关键作用之一就是谨防通过保险市场分散农业巨灾风险而保险市场失灵的现象发生。 （四）农业巨灾损失补偿金 农业巨灾的发生带来的损失是巨大的，在我国保险业发展水平还不高的情况下，仅靠保险市场是难以有效地进行风险分散的。在例如美国这样资本市场比较成熟的国家，巨灾债券、巨灾期权、巨灾期货等风险证券化工具被用来分散农业巨
15、灾风险。而我国当前资本市场还不足以支持农业巨灾保险的融资需要，如果贸然将农业巨灾风险与资本市场挂钩，可能使二者都陷入困境。政府代表公共利益能够通过税收等强制性方式进行资源的分配，在融资方面渠道更广、成本更低。因此，政府参与农业巨灾风险分散的一个重要作用是为商业保险公司提供临时的流动资金，防止在发生农业巨灾时，保险公司因临时保险资本有限而导致偿付能力不足。 三、政府在农业巨灾风险分散中的地位及作用 通过分析农业巨灾分析涉及客体与政府之间的关系，得出政府介入农业巨灾风险分散机制的必要性。进而将农户、商业保险公司、再保险公司和社会组织等其他主体纳入农业巨灾风险分散体系中，构建了以政府为主导，商业保险
16、和社会救助为辅助的农业巨灾风险分散机制图（如图 4 所示） 。在政府主导下的农业巨灾风险分散体系是多层次、多主体、全方位的损失保障体系。图 4 所构建的以政府为主导的农业巨灾风险分散体系中政府主要发挥以下几方面作用： （一）政府主导地位下促进农业巨灾风险分担主体的多元化 政府可以通过保费补贴、税收减免、强制政策等行政手段把农户、商业保险公司、再保险公司、基金管理公司以及社会组织等纳入农业巨灾风险分散体系中，使得过去的损失补偿以农户和政府拨款承担为主，社会救助为辅的形式转变为多主体共同承担。 （二）政府主导地位下促进农业巨灾风险保障方式的多维化 建立农业巨灾风险分散制度的目的是为了把传统的灾后救
17、济转变为灾前预防和灾前筹备，只有防患于未然才可以真正意义上减轻政府的财政压力。其中，巨灾风险基金是对农业巨灾损失的重要补偿来源之一，筹集渠道的多途径形成了多维度的巨灾风险基金融资方式。基金的主要来源于政府财政注资、商业保险公司和中国再保险公司的专项准备金提取、社会组织的无偿救助资金以及通过基金管理运用产生的投资收益。 （三）政府主导地位下促进农业巨灾风险管理法律体系的健全化 对于农业巨灾风险管理中涉及的有关组织形式、会计核算制度以及经营方式等事项，目前我国法律还没有专门的法律法规，从而实践过程中遇到问题缺乏法律指导。如果没有政府参与，单一根据商业保险公司反映的情况来制定相关法律法规，难免会让人
18、觉得缺乏公允性，制定的法律条文会被认作是一种对保险公司经营的保护。相比较于商业保险公司，政府对法律部门的督促和建议显得更加具有效率，并且所提议的法律完善意见更加具有公正力。只有以政府为主导，在实践当中掌握农业巨灾风险分散所遇到的困难和瓶颈，才能够更好督促法律部门进行农业法律法规的健全和为农业巨灾风险管理行为提供法律支持。 四、结论 以政府为主导，商业保险和社会救助为辅助的农业巨灾风险分散机制是一个多层次、多主体、全方位的损失保障体系。制度之间是存在互补性的，仅仅改革一种制度是远远不够的，需要进行其他相关制度的安排。对于农业巨灾风险制度的安排同样也是如此，需要其他相关制度安排的匹配。此外，从长远
19、的角度来看，随着保险市场和资本市场等市场的成熟化，政府的干预会慢慢淡出。但是，随着政府干预力度的减弱，市场出现失灵促使政府再干预。因此，政府参与农业巨灾风险分散机制在动态上遵循着“干预自由干预”的否定之否过程。 参考文献 1 Grace & Klein. The perfect storm： Hurricanes，insurance，and regulation J，Risk Management and Insurance Review，2009，12 （1）：P81-124. 2 孙蓉.保险资源配置中的政府与市场J.保险研究，2008（5）. 3 庹国柱，李军.农业保险M.北京：中国人民大
20、学出版社，2005. 4 Anderson. Risk in rural development. Agricultural Systems 2003（75）.P161-197. 5Hansson，Danielson & Ekenberg. A framework for evaluation of flood management strategies. Journal of Environmental Management 2008（86）：465-480. 6 张长利.政策性农业保险法律问题研究M.北京：中国政法大学出版社，2009. 7 黄英君，史智才.农业巨灾保险机制研究述评J.经济学动态，2012（3）. 8 青木昌彦.比较制度分析M.上海：远东出版社，2006. 基金项目：云南财经大学研究生创新科研基金项目（批准编号：云财研创【2012】24 号） 。 作者简介：范杰（1990-） ，男，江西吉安人，云南财经大学保险硕士，研究方向：保险精算。 （编辑：陈岑）
