1、探析天津市津南区小城镇集体建设用地集约利用【摘要】天津市津南区在城市一体化建设和农村土地改革中，特别是对农村集体建设用地集约利用方面取得了明显成效。充分发挥其独有的地理优势与政策优势，大力推进城乡优势互补，不仅缓解了城乡土地矛盾，也带动了农村经济，提高了农村集体建设用地的利用效率。 【关键词】小城镇 集体建设用地 农村经济 一、基本概况 津南区位于天津市东南部，耕地 22 万亩，人口 59 万，辖 8 镇和一个办事处，173 个行政村。2006 年至今，津南区抓住加快滨海新区开发开放的历史性机遇，实施“东进、西连、南生态、北提升”发展战略，建设成为以先进制造业为主导、循环经济特色鲜明的新型产业
2、区和宜居型海河南岸新城区。津南着力打造了 8 个新型城镇，启动 122 个村的整合工作，建设农民还迁楼 1324 万 m2。7 个示范镇全部初具规模，并推进经济园区、生活社区、海河教育园区联动发展，形成统筹协调、特色发展的现代化新型城镇体系。 二、提高集体建设用地集约利用率的具体措施 （一） “三区联动”推进集约利用 所谓“三区联动” ，即加快示范工业园区、农业产业园区和农民居住社区“三区”联动发展，进一步壮大经济实力，使农民安居乐业有保障。党的十八大报告中明确指出要加大统筹城乡力度，促进城乡共同繁荣，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。按照国家建设城乡一体化的思路
3、，天津市提出坚持以示范小城镇建设为龙头，依据“三区联动”的工作思路，从战略和全局的高度，为天津市津南区小城镇建设以及集体建设用地集约利用指明了方向。 津南区通过宅基地的建设，提高农民居住区土地集约利用率。这种新的宅基地换房模式变一家一宅的用地方式为多家一宅的用地方式，大大提高了农村居民点的集约利用率。从 2007 年至今，津南区农村居民用地面积呈正弦变化，主要原因是农村居民点通过宅基地换房住宅区域不断集中，由于城镇化水平的不断提高，城镇原有大量农村居民用地转化为城镇工业园区、公用事业用地，土地利用率提高。结合城镇化、新农村建设来看，这是今后津南区宅基地发展的必然趋势。 “三区联动”建设统一规划
4、建设农村基础设施，按循环经济模式建设示范工业园区和农业产业园区，严格执行土地、能源、水资源综合利用及污染物排放控制要求，发挥产业集聚和生态效应，加快形成资源循环利用的产业链。 （二）构建“三位一体”发展模式，增强集体建设用地的可持续性 所谓津南区小城镇建设“三位一体”的发展模式，即小城镇建设过程中，根据不同区域土地资源的特点、农村居民点的利用状况和农民的意愿，从经济、社会、生态效益出发，考虑到经济发展的同时，兼顾农民生活水平的提高、集体建设用地集约程度的提高、生态环境改善的新型发展模式。 津南区小城镇集体建设用地集约化利用，会为当地区域发展带来良好的经济效益。具体体现在：首先，小城镇建设在示范
5、工业园区发展高新技术产业，采取多项策略促进企业进行技术升级，加大对新产品的研发，提升市场竞争力。企业规模经济效益的实现不仅为小城镇建设带来大量的资金，并且也转移大量农村的富裕劳动力，扩大就业。其次，津南区土地集约化利用是建立在可行性的基础上，充分考虑土地承载力可行性、技术可行性、边际成本可行性。通过提高单位面积土地经济效益、城镇经济发展实力等经济技术指标提升小城镇土地集约化的经济价值。津南区与天津市农科所、天津农学院等高校联合，进行多项农产品深加工，利用小城镇与农村之间的距离和大量的廉价劳动力优势，降低农产品的生产成本，从而实现提高土地的产出效益及较高的附加值。 （三）政府与企业的联合运作与开
6、发建设 在小城镇建设过程中，津南区政府授权委托土地开发企业，对小城镇建设中的集体建设用地土地利用实施管理、运作与效益评估，盘活效率低下的集体建设用地资源。土地开发企业开发小城镇建设具有以下优势：开发企业拥有一套完整的征地、拆迁、安置和市政基础设施配套工程建设的机制；具有经验丰富、核心竞争力的团队；具有较高的土地开发和小城镇建设、运营、管理能力；具有较强招商和资本运作能力；具有较强政策敏感性和风险防范、控制能力，从而使津南区小城镇建设及土地集约利用得以落实。 津南区政府与土地开发企业合作建设小城镇，发挥联合优势提高小城镇集体建设用地利用程度。首先，政府与企业共同研究土地资源的条件，并在介入土地一
7、级开发时发掘有利的市场环境，土地征转、出让遵循价值规律，分析区域潜在的土地升值空间，加快区域经济发展及城镇化进程。其次，政府给予企业更多优惠政策，并在土地、规划、资金和税收等方面给予政策性支持。最后，政府与土地开发企业根据该区域土地利用现状，对其开发潜力、区域开发投资与效益进行分析，形成可研报告，政府解决企业评估中区域建设存在的问题。企业采用市场化的手段进行集约式开发，聘请专业施工队伍进行建设，施工过程中有专业机构进行监督，项目工程质量有保证。 三、津南区小城镇建设中的经验总结 （一）政策先行，为集体建设用地集约利用保驾护航 为保证津南区集体建设用地集约利用，津南区政府出台了各种有利政策为其保
8、驾护航。 首先，根据当前集体建设用地现状，推行撤村建居工作，原有住宅建设沿袭旧的标准，布局杂乱，给津南区规划带来了困难。因此，区政府推行撤村建居政策，符合集体建设用地集约化利用的总体要求。在征地过程中将被征地农民居住的建设用地一并转为国有，通过招商引资等多种办法，依据规划发挥资源优势，建立各种产品加工基地妥善解决农民失地后的生存和发展。 其次，建立由区政府和区土地管理部门为核心的小组，负责土地集约利用项目实施全过程的组织领导和协调工作，严格按照土地利用总体规划、土地开发整理规划进行项目可行性研究和规划设计，形成总体规划、专项规划、规划设计相衔接的规划体系。在土地集约利用时严格按照建设项目管理的
9、程序，强化项目的事前、事中和事后管理，并通过群众合法权益的保护，增进群众对土地开发整理工作的理解和支持，奠定土地开发整理工作得以顺利实施的群众基础。 第三，为了使土地集约利用有法可依、政策支持，津南区土地管理制度进行深化改革，以创新的思路，积极推进城市总体规划和农村土地利用总体规划的结合，形成结合的城乡一体化规划体系和格局。 （二）土地利用规划的统一性和连续性 津南区将城乡结合成为一个整体来规划实施，通过改变城乡结合部集体建设用地布局分散的现状，发展产业园区，集聚土地的规模效益，从而使土地的合理配置和城乡结合有效地促进经济的发展。同时，通过调整集体建设用地统一规划的布局，抓住企业“退城进园”的
10、时机，将农民向城镇集中，农业高生态园集中，乡镇企业和个体私营企业等各项建设向开发园区和工业功能区等集中，提高土地利用率，使工业产业结构趋向合理化，使土地资源效益最大化，达到布局集中、产业集聚、用地集约的要求，达到了项目定区域、规划定空间、投入产出定面积的规范要求，从而促使城乡结合部社会经济的快速发展。 在对土地利用规划的连续性方面，将村镇规划纳入到津南区集体建设用地集约化利用的控规体系，与土地管理利用保持一定的连续性，加强土地利用总体规划和村镇规划的实施管理。城乡结合部集体建设用地利用规划，改变其布局不连续的状态，发挥土地规模效益，通过规划的连续性提高土地利用效率，合理编制小城镇集体建设用地土
11、地集约利用规划，形成对于控规区内土地进行连续性分区管制的创新思路，对建设项目符合国家产业政策的闲置土地，可适当定延土地使用期限，对不符合利用总体规划的土地，易地调整用地或用途。 （三）注重建设资金管理，实现集体建设用地集约化利用的可持续 津南区在集体建设用地土地集约利用过程中，把资金管理与土地利用有效地结合在一起，使集体建设用地集约利用的资金利用有了保障。 首先，土地集约利用项目所需的资金量大，资金管理政策性强，政府有关部门出台的土地集约化利用整治项目资金管理规章制度，是土地集约利用资金的有效管理是工作稳定、健康、快速、发展的有效保障。同时对项目资金进行严格的监管，达到资金管理规范化、科学化、
12、精细化。 其次，在资金拨付方面严格按照土地整治项目预算和进度执行。对项目资金设置专门账户进行单独的核算，并按规定处理好会计事项，确保项目资金核算的准确。在财务人员的业务素质方面，津南区小城镇建设不断提高财务人员的业务素质，财务人员严格按程序合理使用资金，并严格按照集体建设用地集约化利用专项资金管理与政府财政的轨道关联机制进行资金编制工作。 最后，津南针对项目所要求的资金密集与占用周期长的特点，为保证项目运作的可持续性，建立了多元化、多渠道的融资体系，注重资本运作。为保障收益，通过授权委托、合作协议等方式确定收益，同时在项目运作时，控制开发节奏，加强风险防范，建立完善的项目介入与撤出机制。 作者简介：王宝林（1982-） ，男，内蒙古人，硕士研究生，研究方向：金融。 （编辑：陈岑）
