1、1从法律角度看双规摘要：南方周末在 2014 年“开年十大猜”之七是“双规会不会成为一个历史名词？”根据马克思主义原理，任何事物都有其产生、发展、消亡的过程，结合我国实情，双规被认为是我国现阶段反腐的有效手段。本文笔者从法律角度上，探讨双规的历史渊源和发展，分析双规的性质和作用，希望从法律角度完善双规制度，使人权得以保障，法治得以实现。 关键词：双规；性质；法治；立法 一、双规的历史发展与含义 双规（又称两规）始见于 1990 年 12 月 9 日国务院颁布的中华人民共和国行政监察条例 （1997 年 5 月 9 日废止） ，后 94 年 5 月 1 日施行的中国共产党纪律检查机关案件检查工作
2、条例中第二十八条第一款第三项规定， “要求有关人员在规定的时间、地点就案件所涉及的问题作出说明” 。双指（又称两指）是指 1997 年 5 月 9 日第八届全国人大常委会第 25 次会议通过中国人民共和国行政监察法 ，其规定监察机关有权“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题做出解释和说明” 。因此，双规是依据“党内法规”的党内调查措施，双指是行政机关内部的调查程序，两者在适用对象、适用条件、程序、等方面规定不同。 我国行政机关中的干部大多是党员，这就使双规和双指在适用对象2上有了较大重合，而 1993 年中央纪委和监察部开始合署办公后，通常所说的双规既包括了纪委对
3、违纪的党员的调查也包括监察机关对行政机关中违纪的干部的调查。而在我国行政体系中，纪委高出监察机关半级，双指渐渐被双规吸收，所以本文所说的双规主要指纪律检察委员会的双规。 二、双规的性质和作用 双规是一把反腐倡廉的利刃，但刃有双面。在实践中，纪检部门对被双规人员采取人身强制措施甚至实施刑讯逼供手段，广为诟病，迫使人们透过双规带来的种种积极成效开始反省双规的合法性。尽管行政监察法将“两指”载于文中，但双规的实践绝不限于行政机关人员，仅以此为根据显然以偏概全。双规来源于“党内法规”的检查条例 ，从法理的角度看，显然不属于我国法律的渊源。 （一）侦查前置说 学界存在这样的观点，即双规可以作为一种侦查前
4、置程序。在实践中，被双规的人员往往之后会被移交司法机关，进入刑事侦查和司法审判程序。在国外，在没有明确的犯罪嫌疑之前，仅凭可能的怀疑而移动的侦查活动称为前置侦查。笔者认为，纪委部门的双规的目的虽然是查证、收集犯罪证据，但其实践与前置侦查说是有区别的。第一、从实践上看，双规大多适用于已掌握违纪事实和证据的，与前置侦查所说的没有明确犯罪嫌疑恰恰相反。第二、双规调查的违纪对象比刑事侦查的犯罪对象不同。党内违纪不一定违反了法律，而犯罪行为也不一定都是违纪行为。第三、根据我国刑事诉讼法第三条规定，对刑事案件的侦3查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责。检察、批准逮捕、检察机关直接受理的案件的侦查、提起
5、公诉，由人民检察院负责。审判由人民法院负责。除法律特别规定的以外，其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。显然，纪委部门属于无权行使这些权力。所以，不能把双规简单的等同为前置侦查。 （二）特别权利说 有学者认为双规中党员和党组织之间的关系不同与公民和国家之间的一般权力关系，而是特别权力关系，据此纪检监察部门对党员采取双规是合法合理的。具体来说，特别权力关系是指在当事人之间形成的，在必要的范围内，基于特别的原因，为了公法上的特别目的，一方取得支配另一方的权能，另一方负有服从义务的关系。我国宪法的序言规定了中国共产党的执政地位和领导地位，而执政党是代表统治阶级掌握国家政权的政党，可以直接行使国
6、家权力，来实现党的目标和意志，因此作为特别权力关系中公权力的中共可以要求自愿加入其的党员，服从其为公权力的目的实施的双规。 此说法存在的问题主要有二：第一、 宪法第 37 条明确规定，公民的人身自由不受侵犯，任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。双规的逮捕和拘禁行为是不是有悖于宪法？我国通说认为，宪法的序言是有效力的，但由此带来的特别权力是否高于宪法正文赋予公民的人身自由权？传统理论认为，在特别权力关系中，当事人不享受公民的基本权4利，不采用法律保留原则。笔者认为，宪法是
7、我国最高法，其赋予公民的人身自由权是基本权利， “党内法规”不应该高于宪法，双规不能藐视宪法的规定剥夺党员作为公民的人身自由。第二、假设特别权力关系成立，那么纪委部门对违纪人员所做的双规措施将成为合宪合法且高于司法机关依据宪法法律实施的侦查程序。而在双规实施过程中没有严格的程序，更没有相应的监督体制，怎样才能保证双规这项赋予纪委部门的特别权力不被滥用呢？绝对的权力产生绝对的腐败。若特别权力得到支持，本身就意味着腐败的开始。 双规的适用对象、适用程序、目的无不彰显其性质双规是党内纪律处分。九年后， “陈锡同案、陈良宇案、远华案、薄熙来案”等反腐大案中，纪委在司法系统介入之前首先介入，给民众造成一
8、种错觉，双规是反腐利器。但客观来看，双规是党内的纪律检察，为维护党的章程和其他党内法规，严肃党的纪律，加强党风廉政建设，对党员的品质、个人行为、个人作风等问题均有所涉及。因此反腐倡廉是双规的目的之一，双规为反腐而生，但不能将双规的作用与反腐倡廉等同。 三、双规现存的问题以及立法建议 双规是我国特色的特定时期的权宜之计，有志之士一直谋求将双规纳入法治的轨道。 党内近年来出台了不少文件，限制双规的使用频率和适用对象，对双规的审批、时间、地点等也做了更加明确、细致的规定。双规在实践中逐渐被完善，但我们可以明显感觉新闻中的双规逐渐被“正在接受组织调查”所取代。因为细化双规制度不能从根本上改变其性质，即
9、使双5规的适用程序比刑事侦查更严格，它也不是法定程序。要想双规有法可依，必须从立法角度赋予双规新的身份。 （一）是将纪检监察部门的双规与司法机关的侦查措施相结合，将双规定义为特有的司法侦查措施。此种方法可以在刑诉中增加专门的反贪章节，检察机关、人民法院、公安机关授予纪委部门逮捕、羁押的权力，让纪委部门作为特别的反贪部门实施其特色的双规措施。 （二）是通过颁布政党法来确立中共的权力，使双规成为真正的有效的党内法规。这样，即承认党员与党组织的特别权力关系，党组织对党员的人身自由限制得到法律的认可。同时，在党内建立一整套的完善的关于双规的适用、监督、救济、责任追究的制度，在党外赋予权力机关、行政机关、司法机关监督的权力，做到权力制约、权力监督。 （三）是将双规纳入双指，取消纪律监察委员会，将双规作为行政监察机关的侦查手段在行政监察法中细致规定。 （作者单位：西南科技大学法学院） 参考文献： 1张洪：“论国外前置侦查和我国侦查程序的契合” 法治2012年第 343 期。 2袁磊磊：“程序视野下的双规制度” ，2010 年太原科技大学硕士学位论文。 3杨涛：“双规变迁的思考” ， 民主与科学2006 年第 6 期。
