1、农民工社会养老保险需求探讨【摘要】建立起全国统一的农民工养老保险制度是解决农民工养老问题的落脚点。文章基于有效需求和制度有效供给的视角，对农民工社会养老保险需求及制度供给现状进行了分析，提出了将农民工纳入城镇职工养老保险制度、制定完善城镇职工养老保险制度和城乡居民养老保险制度的衔接统一等政策建议。 农民工一词，是我国城乡二元结构的产物，是经济社会转型时期的特殊概念。在我国不断推进城镇化进程、破除城乡二元化壁垒的背景下，大批农村劳动力涌入城镇。据国家统计局2015 年农民工监测调查报告显示：2015 年全国农民工总量为 27747 万人，其中，外出农民工 16884 万人，本地农民工 10863
2、 万人。由于受到传统城乡二元经济制度、农民工流动性较强、用工单位规避社会保险缴费责任等因素的影响，农民工被排挤在城镇的社会保险制度之外。规模庞大的农民工群体在国民经济发展和国家现代化的过程中做出了巨大贡献，却无法享受到与城镇职工同等的养老保险权益，由此产生了一系列农民工社会养老保险需求与供给之间的矛盾和差距。研究农民工社会养老保险需求与供给之间的差距，能够真正了解、精准识别农民工生存发展的需求，并根据需求所表现的迫切程度，从供给侧进行调整和健全，提高农民工养老待遇水平，维护社会稳定与和谐，具有重大现实意义。 一、农民工社会养老保险的需求分析 在目前我国大力推行对养老保险进行供给侧结构性改革的背
3、景下，提高养老保险制度的有效供给，首先必须对农民工对社会养老保险的需求进行精准识别。 （一）农民工对社会养老保险表现出迫切的需求一项针对湖北省、山东省 471 名农民工的调查显示，91.5%的被调查者明确表示需要养老保险。另一项研究根据生命周期理论、以 2006 年为基准年计算得农民工养老金总需求为 417886.60 元，而选择每年 300 元的新农保缴费档次养老金总供给仅为 133854.28 元，供需缺口巨大，并且农民工参加新农保或城乡居保倾向于不参保或者选择更低的缴费档次。 （二）农民工对社会养老保险有效需求不足 表现为农民工具有较高的参保意愿和参加较高档次的意愿，但缺乏参加城镇职工基
4、本养老保险和城乡居保更高缴费档次的支付能力。人社部2015 年度人力资源和社会保障事业发展统计公报显示：2015 年全国城镇非私营单位就业人员年平均工资为 62029 元。2015 年末，外出农民工人均月收入水平为 3072 元。由此可见，相对于城镇职工，农民工收入仍处于一个较低的水平，对其支付较高费率的社会养老保险具有一定的阻碍作用。 （三）农民工对社会养老保险参保率较低而退保率较高国家统计局2014 年全国农民工监测调查报告显示，2014 年全国农民工养老保险参保率仅为 16.7%，东部地区为 20.0%，中部地区为 10.7%，西部地区为11.4%，虽然较往年有所提升但参保率依旧较低。而
5、由于农民工高流动性的特点以及养老保险转移接续的障碍，农民工群体社会养老保险退保率较高。因此，鉴于农民工对社会养老保险需求的特点，必须制定一个符合其基本特点的低费率、广覆盖、可转移的养老保险制度，同时完善农民工与用工企业间的劳动关系，加强对企业缴费义务的监督，从而维护农民工的养老保障权益。 二、农民工社会养老保险制度供给分析 对农民工社会养老保险制度的梳理从表面上看，地方性政策众多，供给充足，但实际上由于缺乏高层次的政府主导，制度的有效供给不足。 （一）缺乏全国统一的制度模式 现有农民工养老保险制度，以地方政府的政策规定为主，国家层面仅出台了一些原则性指导意见，缺乏强制性法律和政策。尽管各地相继
6、出台了各具特色的农民工养老保险的地方性法规，但是这些法规多是从区域利益出发，政策不一致，进展不平衡，在缴费率、参保方式、具体措施上都不尽相同。这一方面加剧了养老保险制度的碎片化，另一方面为农民工养老保险制度的转移接续制造了障碍。只有出台全国统一、自由衔接的农民工养老保险制度模式，才能强化制度的权威性，提高制度的覆盖率，切实维护农民工的养老权益。 （二）缺乏可操作性的制度规定 2011 年 7 月正式实施社会保险法第九十五条规定进城务工的农村居民依照本法规定参加社会保险，农民工养老保险问题有了法律依据，但是缺乏具有可操作性的制度规定。当前，农民工参加养老保险仅仅停留在地方规章层次，还没有上升到全
7、国统一的制度层面，中央政府缺乏对地方的监督管理，对相关主体的约束力不够，对农民工的养老保险制度相关的缴费基数、缴费比例、待遇计算等一系列问题缺乏具有可操作性的制度规定。 （三）缺乏配套制度和管理办法 养老保险制度的制定是一个复杂的系统工程，即便是有了社会保险法和国家统一的制度支持，与养老保险制度运行相关的一系列问题，还需要根据农民工的特点来进行规范，比如，养老基金的管理、养老金的发放、农民工养老保险制度和城乡居民社会养老保险制度、城镇职工基本养老保险制度的对接、养老保险跨地区转移接续等问题。 三、农民工社会养老保险的供需失衡分析 （一）供需在缴费水平上的失衡 社会保险法明确规定：进城务工的农村
8、居民依法参加社会保险。其中，城镇职工基本养老保险缴费基数为农民工上年度的实际工资水平，缴费比例为企业缴纳20%，计入社会统筹账户；个人缴纳 8%，计入个人账户。陈千雪（2012）引入两期的生命周期模型，得出结论：在农民工及其用人单位缴费能力有限的前提下，最优的缴费比例为缴费能力的最大值，即农民工个人缴纳实际收入的 7.3%。由此可见，当前法律规定的农民工社会养老保险缴费比例为个人 8%，略高于农民工的最优缴费比例，不能使农民工的社会福利达到最大化，增加了农民工及其用人单位的成本负担，降低了他们参加社会养老保险的积极性。而农民工参加城乡居民养老保险获得的政府补助较低，与其工作特点和获得较高养老金
9、的意愿不统一。因此，我国现阶段农民工养老保险供给与需求在缴费水平上不统一，违背了社会保险权利和义务对等原则。 （二）供需在转移接续上的失衡 社会养老保险的转移是时空转移与程序转移的结合，时空转移是指农民工地域转换和参保时间的积累，程序转移是指社会养老保险转移需要经过转、接、续三个环节。农民工具有较强的流动性，劳动关系的流动形式有城际间流动、城乡间流动，而养老保险权益需跟随劳动关系一起流动，这就是转的环节。养老保险由原工作地转出，需要转入地的社会保险管理单位接收。经过换算、调整、合并后的账户就能继续在转入地参保缴费了。目前农民工社会养老保险关系和基金转移接续难的困境，一方面是我国地方社会保障碎片
10、化的供给现状，另一方面是目前中央政府尚未出台农民工在城镇参加职工基本养老保险和在农村参加城乡居民社会养老保险的衔接办法及具体操作规范，使政策供给与农民工期望建立起可转移、易转移的养老保险制度的需求不统一。 四、解决农民工社会养老保险供需失衡的思考 （一）建立起全国统一的农民工社会养老制度模式从制度供给现状来看，目前缺乏全国统一的制度模式，导致农民工参加养老保险以及不同地区、不同险种之间的转移接续陷入困境，不利于充分保障农民工的养老权益。因此，根据农民工跨地区转移的特点，应当建立起全国统一的农民工社会养老保险模式。基于供需分析，同时结合目前实践的经验，应该把农民工整体纳入到城镇职工养老保险体系中
11、，但是在目前农民工经济水平较低的情况下，可以在城镇职工养老保险制度体系下针对农民工采用双低的做法，即低门槛准入、低标准缴费，在制度设计上与城镇职工存在一定的区别，随后再适时逐步进行调整，使农民工与城镇职工在养老保险上达到一致标准。 （二）制度供给充分结合农民工需求 长期的弱势地位使农民工处于失语状态，没有合适途径诉说自己的养老需求。我国长期以来惯有的给予式的制度供给模式出于政府的一厢情愿难免造成制度失败或有效性不足。制定有效的保障农民工老有所养、促进社会和谐发展的养老保险制度，解决办法是充分考虑农民工养老保险需求，使制度供给尽量合乎制度需求，而非国家的、供给者的目标和意愿，这样，制度供给和需求
12、才有可能趋向均衡。 （三）健全农民工养老保险关系的转移接续制度在全国范围内建立、健全农民工社会养老保险关系的转移接续制度。在当前农民工参加城镇职工基本养老保险参保率较低而城乡居民养老保险参保率较高的形势下，首先应该逐步提高统筹层次，打通参加城镇职工养老保险的农民工养老保险关系和基金的跨地区转移路径；其次确立以城乡居民养老保险为核心的转移接续平台，打开城乡居民养老保险与城镇职工养老保险之间衔接转移的通道，为今后农民工群体全面参加城镇职工养老保险打基础、做铺垫。 （四）完善农民工劳动力市场问题 良好的农民工市场对完善农民工参加社会养老保险有巨大的推动作用：一方面，可以使农民工的经济收入有所保证，增强他们缴纳社保费用的能力；另一方面，可以推动农民工市民化的进程，对当前二元结构形成的户口难题起到过渡缓解作用。建立成熟的农民工劳动力市场，可以通过组织专门的相关培训，使农民工在职业技能、社保观念、维权意识等方面有所提高，加强对企业缴费义务的监管，抑制企业对农民工的歧视和损害农民工利益等侵权行为。
