1、改革开放以来我国粮食生产与农业政策反思【摘要】 改革开放 30 年来，中国农村从分田到户到实行家庭联产承包责任制，解决了中国人的吃饭问题，但“谁来养活中国”这个话题的提出又重新给我们以警醒。在全球粮食危机日益加剧的情况下，应该重新认识中国的涉农政策，继续加大对农业的扶持力度，积极推动农业集约化生产，采取措施，全面预防、应对粮食危机，确保我国粮食安全和食品安全。 【关键词】分田到户 家庭联产承包责任制 粮食安全 农业政策 一、农村改革的破题：从冲破禁区到家庭联产承包责任制 1、分田到户：一场饥饿引发的深刻变革 认识中国农村的现实，是农村改革的基础。今年是农村改革开放三十周年，改革源于“生存”农民
2、要种田，种田是要吃饱饭，这是个最简单不过的道理。然而在上世纪 70 年代末的中国，却还是一个争论不休的重大政治问题。在 1978 年 12 月 18 日，召开了党的十一届三中全会，这个会议通过了中共中央关于加快农业发展若干问题的决定 ，人们把这次会议看成是农村改革拉开序幕的标志。实际上，农民兄弟比十一届三中全会行动得更早，在国家博物馆中有一个编号为 GB54563 的纪念物，它是安徽省凤阳县小岗村 18 位长年累月在土里刨食却得不到温饱的庄稼汉，甘冒坐牢杀头的危险，于 1978 年 11 月 24 日所立下的惊天动地的保证书。保证书共计 77 个字，还有 3 个别字，在保证书上有 18 个名字
3、签名，并都按有鲜红的指印。正是这份已成为历史文物的保证书，承载着新时期农村改革的风云变幻，为中国的农村改革破了题。 2、家庭联产承包责任制：我国粮食生产与农业政策的变迁 “家庭联产承包责任制”是中国农民的一大发明、一大创造，被邓小平称之为“农民的伟大创举” 。中国农村实行家庭联产承包责任制，给中国农村和粮食生产带来了历史性的转机。 （1）19781988 年：中国农业生产的黄金十年。有种观点认为：“农村改革带来的问题，比解决的问题更多，但农村改革解决了中国几千年的一个最大问题吃饭问题。 ”为了稳定当时的农村和农业政策，从 1982 年到 1986 年，中共中央“每年搞一个战略性文件” （胡耀邦
4、） ，即 5 个 1 号文件。1982 年对迅速推开的农村改革进行了总结。文件明确指出包产到户、包干到户或大包干“都是社会主义生产责任制” ，同时还说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分” 。1983 年当前农村经济政策的若干问题正式颁布，从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展” 。1984 年关于一九八四年农村工作的通知强调要继续稳定和完善联产承包责任制，规定土地承包期一般应在 15 年以上，生产周期长的和开发性的项目，承包期应当更长一些。1985 年关于进一步活跃农村经济的十项政
5、策取消了 30 年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。1986 年关于一九八六年农村工作的部署肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行。 （2）19882002 年：农村改革曲折、缓慢发展，出现了“三农发展要素缺乏症” ，农村改革的步子明显放慢。工业化的加速发展和城市化的扩张大规模地占用农村土地；劳动力大量流出农村，工业化得以雇佣廉价劳动力；农村资金大量外流，每年各种金融机构抽走农村大量资金；农业生产要素加快向城镇转移，为城镇化作出巨大贡献。从 1990 年农业获得第二个特大丰收之后，1991 年就开始减产，1992 年、1993 年略增。自
6、 1992 年小平同志南巡讲话后，各地经济建设掀起了新高潮，各地大搞开发区，农民工大量进城，城市居住人口增加，对粮食和农产品的需求增加，粮食和农产品市场价格从 1993 年秋后开始猛涨，有的省区已经取消了粮票的又开始重用，迫不得已从 1994 年又大规模进口粮食，同时又大幅度提高粮食收购价，1995 年增产粮食 430 亿斤。1996 年取得农业的第三个特大丰收，当年粮食总产 50454 万吨，突破 1 万亿斤。但从 1996年以后，至今已经 12 年了，除了 1998、1999、2007 年三年超过 1 万亿斤以外，每年都在 9000 亿到 9800 亿斤徘徊，2003、2004 年两年还减
7、到9400 亿斤以下。可以说，1996 年是中国农业发展史上的一个里程碑，1996 年特大丰收以后，中国农业发展进入了一个新的阶段，中国的农村发展进入了一个新的阶段。但我们的认识、我们的政策却没有与这个新阶段、新形势相适应的改变，以致现在的农业、农村、农民又出现了一系列新的问题。 （3）2002 至今：在农村税费改革背景下推进农村综合改革的历史跨跃时期。从 2002 年 10 月党的十六大的召开，到 2008 年 10 月召开党的十七届三中全会，这 6 年是新一届中央领导对解决“三农”问题重视程度最高、改革力度最大、投入资金最多、效果最明显的一个“黄金时期” 。二、粮食的伪命题：谁来养活中国与
8、中国威胁论 改革开放 30 年来，我国已成功解决了挨打、挨饿问题，现在却面临挨骂问题。学界共知，早在 1994 年美国的学者莱斯特布朗博士就出了一本书谁来养活中国而震动中国和世界，今年 6 月 22 日，他在北京接受环球时报记者采访时说“谁来养活中国”仍是问题。他断言到21 世纪 30 年代，中国人口将达到 16 亿，到时谁来养活中国，谁来拯救由此引发的全球性粮食短缺和动荡危机？这是西方世界的“中国粮食威胁论” 。布朗说，在 2008 年，中国将消费掉 4900 万吨大豆，其中进口大豆 3400 万吨，占大豆总消费量的 70%。在 10 到 12 年前，中国的大豆是可以自给自足的，现在中国却变
9、成了全世界第二位的大豆进口大国。虽然中国是大豆的原产地，但由于中国在国际大豆的期货市场中缺少话语权，国内的大豆价格始终要伴随着国际价格的变化而变化，而在今年国际豆价屡创新高的同时，国内的大豆产量却大幅锐减。不仅大豆市场被外国控制，就连国内的大豆加工企业也几乎被外资所控制，资料表明中国的大豆加工企业，外资和具有外资背景的企业已经占到了 80%以上。中国大豆是中国农业的一个沉重教训，粮食市场决不能重蹈覆辙，决不能被外国控制。另外，布朗在报告中提到，中国在未来的 20 年内将出现2.07 亿吨至 3.69 亿吨的谷物缺口，相当于目前全世界谷物总出口量（2亿吨）的 1 至 2 倍，中国将成为世界上最大
10、的谷物进口国。而我国的“杂交水稻之父”袁隆平向世界宣布：“中国完全能解决自己的吃饭问题，中国还能帮助解决世界人民吃饭问题！”事实证明“中国粮食威胁论”是一个伪命题，也是一个没有什么实际意义的命题。 在一段时间内，布朗的观点成了“中国威胁论”的一部分。但随着时间的推移，布朗在报告中提出的关于中国水资源短缺、农田减少、环境恶化等问题变得越来越现实，布朗的这些观点被我们逐渐接受。实际上，布朗向全世界提出的不仅是“谁来养活中国”的问题，还是“一个养活不了自己的中国将如何危害世界”的问题。一分为二地说，布朗的观点当然也有过激、不切实际的地方，但辩证地看，布朗的观点却也给了我们警醒。与粮食需求快速增长形成
11、鲜明对照的是中国的耕地在不断减少。 2007 年中国国土资源公报清晰指出，全国耕地面积已经从2001 年的 19.14 亿亩锐减至 2007 年的 18.26 亿亩，接近“18 亿亩耕地红线” 。比土地更稀缺的是淡水，抽取地下水的速度已经超过水源补给的速度，这样下去地下水总有一天会抽完，到那时就只能减少灌溉用水了。但是有一个关键性的要素布朗还没有注意到，那就是中国的人均谷物使用量并没有随着经济水平的提高而增长。当然，要保证中国 13 亿人口的粮食自给自足，还必须坚持计划生育政策，减少人口数量；实行保护耕地的国家战略，大力增加对农业基础设施的投资，在全国大力推广节水计划等。尤其是如何调整粮食价格
12、，如何尽快与国际市场接轨，充分调动农民种粮的积极性。 三、农业的难题：警防来自粮食安全与粮食武器的威胁 2007 年以来，全球粮价上涨已牵动中国人的心，这不仅关系到普通老百姓的饭桌，更关系到国家未来的农业发展战略。我国虽然没有遭遇粮食危机，但隐患不少。尤其在去年，由于粮食价格大涨，一些粮库无视有关法规的规定，擅自出售储备粮以赚取差价，原本想高价出售，等价格下跌再“补仓” ，但没有想到粮价一路上涨，使得一些粮库甚至发生了售空储备粮的情况。还有的粮库干脆就虚报储备粮，以骗取国家每吨74 元的粮食保管费。因此，在 2008 年的全国两会上，全国政协委员、中国工程院院士袁隆平指出：“有人向我反映，国家
13、粮库存在虚报现象，至少有两个地方粮库是空的。下面到底存了多少粮食，建议国家好好查一查！”媒体调查的结果印证了袁隆平院士的担忧，有的粮库“去年秋天就已清仓了，没有一粒粮食” 。 作为生活必需品的粮食，很早就渗入了政治因素和军事因素。在战争年代，粮食也是武器的一种。1949 年中华人民共和国成立，美国等西方盟国随即对中国实行包括粮食在内的全面封锁和商品禁运，妄图将新生的共和国扼杀在摇篮之中，美国对中国的禁运一直延续到 70 年代初期。美国和西方一些国家利用粮食做武器，对其他国家进行干涉，有以下典型事件。如 19651967 年间，美国总统约翰逊曾对印度采取限制出口粮食的政策，从而最终迫使印度改变其
14、反对美国入侵越南的外交政策。1970 年，当“马克思主义者”萨尔瓦多阿连德当选为智利总统后，尽管阿连德领导下的大众联合政府是致力于农业改革和公平分配的，但美国立即停止对智利的粮食援助，而在阿连德下台后，美国的粮食援助很快又恢复了。粮食援助是尼克松政府反对阿连德所采取的秘密武器的一部分。1973 年，美国由于国内食品价格史无前例的上涨，对大豆、棉籽及其制品实行禁运。日本 97%的大豆依靠进口，其中 92%来自美国，因此受害最大。19801981 年，苏联入侵阿富汗，美国对其实行谷物禁运。但当 80 年代末苏联沿着美国指引的方向进行改革时，一位西方议员阿德梅尔科特则立即指出苏联需要多少粮食就提供多
15、少粮食，结果苏联解体。最近一次明显的以粮食作为武器来干预他国内政的事件，要算是美国对朝鲜的粮食援助政策了。1994 年以来，朝鲜连续几年歉收，国内粮食供应严重短缺。美国联合日本、韩国对朝鲜提供粮食援助，其条件是朝鲜必须放弃核计划，并在缓和朝鲜半岛局势方面与西方合作。粮食援助的另一侧面则不仅仅限于这样的短期事件，而是打击、改变、控制受援国的农业生产体系，进而让这些国家形成对美国等援助国的经济依赖与政治依赖。这也就是非洲和拉丁美洲许多国家沦为美国附属国的奥秘。 食物是人类生存的第一需求，在食物体系上仰人鼻息的，自然是那些无力维持本地化食品体系的发展中国家。粮食供求一旦出现变数，受害的自然也是这些国
16、家的居民。与其他国家相比，中国是世界第一人口大国，也是最大的粮食消费国，一旦缺粮后果不堪设想。目前世界粮食年贸易量仅为 2 亿吨，中国倘若大量缺粮根本无法通过国际市场解决。因此，在全球粮食危机日益加剧的情况下，中国必须居安思危、未雨绸缪，及时做好准备。 1、集中力量支持粮食主产区发展粮食产业，继续加大对农业的扶持力度 这种扶持必须是具体的、具有很强操作性的，只有这样扶持性政策才能真正得到落实。我们应该将现有的农业固定资产投资、农业综合开发资金、土地复垦基金等相对集中使用，向粮食主产区倾斜。继续增加农业综合开发资金，新增部分主要用于主产区。建立对农民的直接补贴制度，加大可以间接让农民受益的补贴。
17、比如对化肥等农业生产资料企业减税，降低农用生产资料价格；政府加大农业科技投入，培育并低价向农民提供良种等。 2、进一步加强农业和农村基础设施建设 国家固定资产投资用于农业和农村的比例要保持稳定，并逐步提高。适当调整对农业和农村的投资结构，增加支持农业结构调整和农村中小型基础设施建设的投入。节水灌溉、人畜饮水、乡村道路、农村沼气、农村水电、草场围栏等“六小工程”对改善农民生产生活条件、带动农民就业、增加农民收入发挥着积极作用，要进一步增加投资规模、充实建设内容、扩大建设范围。加大对农村公益事业的投入，以解决农村中小学学生上学难、农民看病就医难的问题。继续搞好生态建设，对天然林保护、退耕还林还草和
18、湿地保护等生态工程，要统筹安排、因地制宜、巩固成果、注重实效。 3、继续增加财政对农业和农村发展的投入 调整财政支出结构，各级政府要依法安排并落实对农业和农村的预算支出，建立健全财政支农资金的稳定增长机制。整合现有各项支农投资，集中财力、突出重点、提高资金使用效率。积极运用税收、贴息、补助等多种经济杠杆，鼓励和引导各种社会资本投向农业和农村。应该加大对农业的补贴力度，要切实把发展农村社会事业作为工作重点，落实好新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策规定，今后每年要对执行情况进行专项检查。政府应加大对农村金融的支持力度，鼓励农民在农业生产方面加大投入。另外，还应该彻查粮食储备情况，对于
19、虚报粮食储备量或擅自抛售储备粮的行为应严厉处罚，以防止部分粮库空虚损害国家粮食安全，造成粮价的剧烈波动。 4、继续推进农村税费改革、精简乡镇机构及财政供养人员，切实减轻农民负担，提高农民种粮积极性 积极推进并完善农村税费改革，加快推进配套改革，继续加强农民负担监督管理，防止农民负担反弹，巩固农村税费改革成果。精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥地调整乡镇建制，有条件的可实行并村，提倡干部交叉任职，压缩乡镇开支，切实减轻农民负担。优化农村学校布局和教师队伍，清理和规范涉农行政事业性收费。 5、应积极推动农业集约化生产 在粮食危机日益逼近的今天，包产到户的传统经营模式所暴露出来的效率低下的问题日益
20、突出。应借鉴西方国家的经验，尽快在条件成熟地区推广集约化生产，发展现代化农业，通过提高生产效率、提高单位面积产量的方法来增加粮食供应总量。由于大量农村劳动力向城市转移，一些地方出现地多人少甚至大量土地荒芜的现象，应加快农村土地流转，促进农村劳动力转移。 6、加大农业教育、科研和技术推广的支持力度 在农业教育上政府应该通过中央财政转移支付和省市级财政补助的方法解决乡村教师工资问题，减免当地农民子弟的基础教育学杂费支出。同时通过开发农村人力资本，提高农民和农业企业职工的素质，使他们学会如何掌握运用信息、技术和管理，成为“知识劳动者和经营者” 。 要加强生物技术等高新技术的研发，加大优良农作物品种的
21、选育，尤其是出口优势产品品种选育，例如蔬菜、水果、花卉等。 全球性的粮食危机正在向中国逼近，一旦中国粮食因自然灾害而减少，庞大的需求将把国际粮价推高到难以想象的地步。因此，尽快采取措施，全面预防、应对粮食危机，不仅是确保我国粮食安全的需要，也是对国际粮价稳定负责的需要。 【参考文献】 1 熊志勇：再生中国中共十一届三中全会的前前后后M.中共党史出版社，1998. 2 陈锡文、李炳坤、郑新立：中国农村改革三十年的经验与启示M.中国经济时报，2008-04-17. 3 徐勇：农村改革 30 年谈农村巨变的历史脉络EB/OL.浙江在线，2008-03-06. 4 田纪云:回顾中国农村改革历程EB/OL.中国经济史论坛，2004-06-21
