1、公职律师参与法律援助之探讨摘要公职律师制度是一个新生的法律制度。根据司法部关于开展公职律师试点工作的意见规定，目前全国有关政府部门都在开展试点工作。试点期间，公职律师如何参与社会法律援助已成为迫切问题。对此，笔者参照社会执业律师管理制度，结合工作实际，就公职律师的内涵和特点，以及参与社会法律援助的必要性和可行性等相关问题进行初步探讨。 关键词公职律师；法律援助；必要性；*-q4,I- 随着改革开放不断深入和发展，我国确立了“依法治国、建设社会主义法治国家”的方略，法律手段在预防和处理社会纠纷中的作用日益凸显。但是，由于经济社会发展不平衡，还存在着弱势群体，因经济困难、法律意识淡薄等原因而难以有
2、效地通过法律手段维护自己的合法权益，需要获得来自政府和社会的援助。公职律师参加到法律援助的队伍之中，将有利于完善和发展我国的法律援助制度。 一、公职律师的内涵和特点 目前，关于公职律师的概念，法律尚无明确的定义，学术界也众说纷纭。 司法部关于开展公职律师试点工作的意见也只是规定了公职律师的任职条件，即：只要供职于政府职能部门或行使政府职能的部门，或经招聘到上述部门专职从事法律事务的人员，具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格，即可担任公职律师。因此，笔者认为公职律师应是依法取得律师资格证书，领取律师工作执照，在政府职能部门或行使政府职能的部门任职，为所在单位提供法律服务或为社会提
3、供无偿法律援助，而由其所在单位支付薪酬的执业律师。公职律师具有明显不同于一般执业律师的特点： 第一，公职律师具有双重身份并受多重管理。一是任职于政府职能部门或行使政府职能的部门，享有国家公务员条例规定的权利义务，具备国家公务员的身份；二是具有中华人民共和国律师资格或司法部颁发的法律职业资格，取得律师执业执照，纳入律师法管理的范围。因此，公职律师是律师队伍中的公务员与公务员队伍中的律师的结合体，具有国家公务员与律师的双重身份。与其双重身份相适应的是多重管理体系。作为公务员，公职律师首先得按照公务员条例规定接受所在单位管理；而作为律师，得接受司法行政机关对执业资格审批、年检注册和业务指导等管理。此
4、外，试点工作意见和律师法规定，公职律师还必须加入地方律师协会，接受业务培训、执业纪律教育等方面的管理。从试点情况看，有的地方还设立了专门的公职律师事务所，对分散在各行政机关的公职律师开展的执业活动进行集中管理。 第二，公职律师只能无偿执业。其他律师向社会服务的显著特点是取得相应的报酬，而公职律师则不能，在公职律师的执照扉页上就明确写有“不能向社会提供有偿法律服务”的字样。因为公职律师的身份首先是公务员，然后再是律师，其所在单位已经按照公务员管理规定给予一份与其工龄、职务等相适应的工资福利待遇。在此前提下，尽职尽责为单位工作，则成了公职律师的一项法定义务，它不能以作为公职律师为单位提供了法律服务
5、，或为社会提供法律援助为理由而再谋求公务员报酬之外的其他任何报酬。 从上述特点及开展试点工作的情况来看，除了司法部关于开展公职律师试点工作的意见所规定的职责范围外，公职律师还可享有向社会提供无偿法律服务的权利和义务。但是，公职律师如何向社会提供无偿法律服务法律尚无明文规定，现行律师法和 2007 年 6 月 24 日提请全国人大常委会审议的律师法修订草案也没有作出具体的规定，只是在修订草案中授权国务院制定公职律师的管理办法。因此，目前公职律师向社会提供无偿法律服务的问题争议还比较大，有支持意见也有反对意见。对此，笔者持肯定的态度并认为具有充分的理由。 二、公职律师参与法律援助的必要性 目前，我
6、国的法律援助大多数都是由国家司法机关指定律师事务所的执业律师来提供，具有较强的行政命令色彩，与市场经济的发展并不十分和谐，且在一些律师较少的地区，日益增长的援助需要与专职律师难以承办全部法援案件的矛盾越来越严重。由在政府机关工作的公职律师来办理部分法律援助案件，以及向社会提供其他的无偿法律服务，已经成为法律援助工作向纵深发展的一种急需。 第一，我国现有的执业律师数量远远不能满足社会的需要，并且已有的律师事务所和执业律师的收费一般比较贵，致使许多人在办理涉法事务时不能获得及时的法律服务。由于法律服务的欠缺，使一些本来能够通过法律途径解决的矛盾，因日积月累而激化，形成不安定因素。将公职律师纳入法律
7、援助范畴，有利于扩大法律援助的覆盖范围，使更多的人获得及时、高质量的法律服务，满足社会需要。 第二，法律规定政府应负有向社会提供法律援助的义务。根据法律援助条例规定：“县级以上人民政府应当采取积极措施推动法律援助工作，为法律援助提供财政支付，保障法律援助事业与经济、社会协调发展。 ”但是，在实践中法律援助工作主要都是由律师、公证员、基层法律服务工作者承担，其中最主要的承担者是一般执业律师。目前，一般执业律师的身份已由以往的“国家的法律工作者”转变为“为社会提供法律服务的执业人员” ，成为参与市场竞争的主体。但由执业律师主要承担法律援助这一“政府责任” ，并不合理。既然国家设立法律援助制度，那么
8、，按照国际惯例，对弱势群体提供法律援助的义务应当由国家承担，履行该义务应当是政府的责任。而公职律师作为政府机关的工作人员，履行政府所承担的法律援助义务也是应有之义。 第三，目前提供法律援助的主要都是律师事务所的执业律师。由于法律援助并非其本职工作。其所提供的援助质量总体上低于有偿法律服务质量。虽然相关法规将国家财政拨款作为法律援助资金的主要来源，但没有规定列人年度财政预算，因而不能建立起国家对法律援助的最低经费保障机制，且国家和许多地方财政还没有充足的经费投人到法律援助工作中，以致影响了法律援助工作的发展。如公职律师参与社会法律援助，其援助活动的完全无偿性正好能够缓解法律援助资金的困境，从而可
9、以快速提升整个社会法律援助工作的质量。 三、公职律师参与法律援助的可行性 第一，制度可行。根据律师法第十三条规定：“国家机关的现职工作人员不得兼任执业律师。 ”公职律师不能向社会实施包括提供无偿法律援助在内的执业活动，严重阻碍了法律援助工作的开展。最近，在正由全国人大常委会审议的律师法修订草案(国务院已原则性通过)中该条文已被删除，并且明确规定了兼职从事律师的任职资格和国家建立公职律师制度，以及授权国务院制定公职律师的管理办法。在该草案通过后，国务院将修改或重新制定公职律师管理办法，届时必定为公职律师实施法律援助的执业活动奠定坚实的法律基础。 第二，服务可行。根据现行司法部关于开展公职律师试点
10、工作的意见规定，公职律师主要职责是：为本级政府或本部门行政决策提供法律咨询意见和法律建议；按照政府或本部门的要求，参与本级政府或本部门规范性文件的起草、审议和修改工作；受本级政府或本部门委托，调查和处理与本级政府或本部门相关的法律事务；代理本级政府或本部门参加诉讼、仲裁活动。此外，政府律师在执业活动中享有依法调查取证、查阅案件材料等执业权利，但不得从事有偿法律服务，不得在律师事务所或法律服务所兼职，不得以律师身份办理本级政府或本部门以外的诉讼与非诉讼案件。因此，对于社会上的民事、刑事案件，公职律师并不办理，其服务对象主要是政府以及需要政府援助的社会弱势群体。相对于社会执业律师，因不受其他业务影
11、响，公职律师开展社会法律援助活动更具专业性，针对性更强，更能适合政府现代化管理的需要。此外，公职律师在政府机关工作，没有任期限制，可为社会弱势群体提供长期、连续、稳定、无偿的法律服务，这比司法机关聘请或指定执业律师为社会提供法律援助更有保障。 第三，素质可行。公职律师作为具有律师身份的公务员，特别是近几年，既要通过国家人事部统一命题的招录考试，还要通过国家司法统一考试，进入单位后还要参与一系列的岗前培训，具有较高的文化涵养和法律素质。由于受国家公务员编制的限制，人数较为稳定，组织形式较为严密，同时，公职律师的工作往往带有很强的政治色彩，其职业道德修养和执业纪律水平直接关系到政府的形象与威信，任
12、何一次工作失误都有可能影响到政府的重大决策，这是关系国家和人民利益的大事，从这一点上来说，对公职律师的素质要求要比司法机关指定或聘请提供法律援助的社会执业律师更高，因此由公职律师参与社会法律援助活动更为可靠。 第四。保障可行。随着经济社会的不断发展，民众之间或民众与单位之间的各种权益之争和利益矛盾也在不断增加，社会执业律师的收费标准也在不断上调，相当一部分民众在法律纷争中，因无钱请律师而使自己合法利益得不到保护。即使在某些特定情况下，少数执业律师虽能主动降低收费标准，对于困难的弱势群体来说，也是无力承担的。而公职律师作为国家机关工作人员，领取的是公务员薪水，其参与社会法律援助的无偿服务方式，基
13、本上可以在“国家救济”层面解决这些弱势群体打官司所需资金困难的问题，从而可以保障其合法权益不受侵犯，充分让其享受到了法律的“阳光” ，实属亲民、便民之举。 第五。条件可行。从 1994 年初司法部首次公开提出建立中国司法法律援助制度的设想，并陆续在北京、上海、广州、青岛等城市开始法律援助试点工作，揭开我国全面系统创建法律援助制度序幕至今已有十三年，而以 2002 年实施的司法部关于开展公职律师试点工作的意见为标志的我国公职律师制度正式确立至今也有五年，已初步具备了建立公职律师参与社会法律援助制度的条件。据不完全统计，目前在全国各级政府部门任职的具有律师资格的工作人员已有上万人，一旦所有具备律师
14、资格的公务员和受聘的法律顾问都能够无偿参与社会法律援助，能为建设和谐社会创造出巨大的社会效益和经济效益。 四、推动公职律师参与法律援助工作的建议 目前，公职律师办理法律援助案件和参与其他社会法律援助活动所欠缺的主要是机制上的保障，只要新的律师法出台，国务院以及司法行政部门就公职律师提供社会法律援助出台可操作的具体规定，公职律师一定能够在法律援助的大舞台上发挥积极的作用。对推动公职律师参与法律援助工作，笔者有以下建议： 第一。界定公职律师参与社会法律援助的职责范围。从律师法和法律援助所牵涉的层面看，为受援人提供法律援助应是公职律师的职责范围，因为开展公职律师参与法律援助，就是想充分发挥这部分法律
15、人才的作用，最大限度地利用社会资源为社会解决更多的问题和矛盾。同时，公职律师的律师身份，也要求公职律师在处理本单位事务外，还应向社会伸出援助之手，这是律师的应有之义，不应被人事管理规定和公务人员管理规定所固守。但是目前在公职律师为受援人提供法律援助是否属于其职责范围，以及提供何种法律援助属于其职责范围，有明显差异。因此将公职律师参与社会援助界定在一个多大的范围，尚需明确界定。范围过窄，会使公职律师无充分的用武之地，作用难以得到充分发挥；范围过宽，又会使公职律师力所难及。失之过宽或过窄的职能定位都会影响公职律师参与法律援助制度的形成和发展。 第二。理顺公职律师服务隶属单位与参与法律援助工作的关系
16、。公职律师作为分布于各机关单位的工作人员，其参与法律援助的范围已突破了本单位的界限，在服务本单位与参与法律援助工作的时间上不可避免地存在着一定的矛盾和冲突。为此，必须设立一种有效的保障制度确保公职律师的集中办案时间以及享有隶属单位的公正待遇。目前，法律援助机制正逐步发育成型并趋向完善，应该使公职律师参与法律援助的工作从这种不断完善的机制中获得相关的制度保障，这样才能从客观上支持公职律师参与社会法律援助工作的开展。 同时，公职律师本人也应当利用从事法律援助的机会，认真钻研法律知识，提高从事本职工作的业务能力，从而体现服务隶属单位与参与法律援助工作之间相互促进的作用，得到隶属单位对其从事法律援助工作的理解、支持和配合。 第三。加强公职律师制度的宣传，为其开展法律服务创造一个良好的社会舆论环境。由于公职律师制度建立的时间不长，公众对此尚缺乏深刻认识，因此，应坚持正确的舆论引导，加大力度宣传公职律师在维护社会公正、司法公正中的重要作用，营造关心、支持公职律师法律服务工作的良好社会环境。
