1、含义与意义：公共利益的宪法解释【摘要】对于公共利益的解释而言，宪法解释是主要的和根本的方法。而解释的目的在于，让公共利益的宪法解释与合宪性解释能够互相通融、协调一致。作为这两种解释方法的链接点，公共利益的含义和规范意义是公共利益之宪法解释的核心。公共利益的核心含义是公共目的。虽然通过法律可以了解公共利益的大致含义，但只有透过宪法上的“公共利益条款”或者“宪法原则或精神”来解释确定一个公共利益的规范意义，才能根据宪法具体化下来的意义对法律进行合宪性控制。而公共利益的规范意义在于，基于公共利益的行政征收和征用应符合比例原则，以保持公共利益与私人利益之间的平衡。【关键词】含义；意义；公共利益；宪法解
2、释；公私利益平衡原则一、问题的提出“公共利益”是我国宪法上的不确定性法律概念，首次出现在2004 年宪法修正案增修条文第 20 条（宪法第 10 条第 3 款）和增修条文第 22 条（宪法第 13 条第 3 款） 。1这两个条款通常被看作“行政征收”和“行政征用”的宪法规范依据，即宪法上的“征收和征用条款” （以下简称“征收（用）条款” ） 。随着征地拆迁和补偿问题的日益突出， “公共利益”的宪法解释愈来愈受到学术界的关注。要解释宪法上的公共利益，首先应当通过文义解释来确定其精确含义。2不过，虽然可以透过公共利益的本质要素公共目的来了解其核心含义，但由于公共利益的主张者的缺位以及主张者的不保险
3、性，由法律来确认或者形成客观的公共利益已然成为法治社会的普遍做法。 1作为一项理由，由法律来确认或者形成客观的公共利益，意味着应透过法律尤其是判例法来界定公共利益的客观含义。然而，按照一般的公法原理，由法律来确认或者形成客观的公共利益的法治诉求与依法行政的原理是一致的。这一原理在意识形态上的基础，正如权力分立那样，是自由主义而非立宪主义的政治思想。因为，通过法律来防止对公民财产的行政侵害，并不能为公民财产权提供真正的保护，因为这样的规定没有设置对法律内容本身的防波堤。 2 （p.44）而且，由法律来确认或者形成客观的公共利益并不是一件简单的事。因为，公共利益是一个含义复杂且时效性很强的概念，在
4、没有判例法制度支撑的情况下，单纯通过成文法的“描述性定义”3根本无法形成客观的公共利益。既然无法通过法律来界定或形成客观的公共利益，那又应当如何解决因公共利益的需要而引发的行政征收和行政征用之现实问题呢？张千帆教授的观点非常中肯且较具代表性：“要保证政府的征收行为符合公共利益 ，我们应该在征收的程序控制上多下功夫。如果中国的全国和地方人大或其常委会能够对土地征收和补偿方案的决定发挥实质性的作用，那么目前困扰中国社会的征收问题将有望得到根本的解决，由此引发的社会矛盾和利益冲突将得到根本的缓解。 ”4也就是说， “完善程序控制”特别是那种正当法律程序的控制，是确保公共利益的界定达成“社会共识”的主
5、要手段。但是，完全求助于法律程序的控制，就会抛弃“合宪性判断”的路径，甚至有“抛弃”宪法之嫌疑。况且， “完善征收程序的控制”涉及到宪法解释问题，在权力链接程序严重欠缺和司法程序控制无法发挥效能的情形下，如何对行政征收的法律程序进行宪法上的“控制”也会成为一个问题。所以，如果承认宪法具有最高效力的话，那么不管是对公共利益的“法律确认”还是“法律程序的控制” ，都涉及到一个“合宪性控制”问题。对法律进行合宪性控制会产生两种结果，即违宪性判断与合宪性判断。一般而言，为维护一国宪政秩序，在解释法律时应尽可能以宪法具体化下来的意义做合宪性判断，以确保解释是“符合宪法的解释”即合宪性解释。5不过，毕竟作
6、为根本法的宪法具有高于一般法律的效力，6合宪性判断也只能以宪法而非法律为前提。如果不能明了宪法上的公共利益，如何进行合宪性判断？可见，要解释“公共利益” ，宪法解释是主要的、根本的方法。而解释的目的在于，让公共利益的宪法解释与合宪性解释能够互相通融、协调一致。而问题是，如何对公共利益进行宪法解释，才能够让这两种解释方法互相通融、协调一致呢？二、含义与意义：公共利益之宪法解释的核心要保持这两种解释方法互相通融与协调一致，需要找到它们共同的链接点。就公共利益的解释而言，由于宪法解释与法律的合宪性解释属于不同的解释方法，前者是对宪法上的公共利益进行宪法解释，后者是对法律上的公共利益做合宪性解释，所以
7、两者的链接点首先体现在宪法上的公共利益与法律上的公共利益的含义是否相同的问题上。因为，如果法律是宪法的具体化，那么宪法上的公共利益的含义与法律上的公共利益的含义就应当保持一致。7但问题是，宪法和法律中的公共利益是否具有相同的含义呢？如果宪法或法律中的公共利益具有各自不同的含义，那么，宪法上的公共利益与法律上的公共利益的含义可能就会不同。所以,必须对宪法和法律中的公共利益的不同含义进行分析,以便在对宪法上的公共利益进行解释时能够明晰其确切的含义。此外，要保持法律上的公共利益与宪法上的公共利益的一致性，即便宪法和法律中的公共利益的不同含义得到合理解释，也需要探求宪法上的公共利益的规范意义。因为，如
8、果无法探求公共利益的规范意义，“宪法上的公共利益作为法律上的公共利益的依据”可能就会成为一句空话。把法律对公共利益界定的“混乱”以及土地征收和房屋拆迁中出现的问题都推到宪法上的不确定法律概念公共利益的头上，这跟明希豪森拽着自己的头发将身子从沼泽地里拽出来不是一样的吗？一般而言，一个概念的意义具有两个层面的意蕴，一是指该概念的核心内涵（即内容） ，与含义具有大致相同的意蕴；二是指该概念的价值或作用。本文中使用的“意义” 、 “规范意义”或“意义范畴” ，指涉的就是一个概念所涉规范的价值或作用。由此，法律概念的规范意义体现为一种“规范性” 。也就是说，它是一个在规范意义上存在的概念，而不仅仅是一个
9、纯粹的“含义”或“事实描述” 。比如，宪法中的“行政征收”是一个法律概念，有其核心的含义，但宪法如果没有对其意义范畴进行规定的话，那么它的含义就是模糊不清的。我国宪法透过第 10 条第 3 款和第 13 条第 3 款为“行政征收（用） ”的概念划定了一个规范意义，或者说，宪法为“行政征收（用） ”设定了一个边界“为了公共利益的需要” 、 “依照法律规定”和“补偿” 。当我们谈到“行政征收”这个概念的时候，我们是说，行政征收必须“依照法律规定”做出，而且如果不是“为了公共利益的需要”以及经过“合理补偿” ，就是无效的。所以，法律概念如果不具有规范性的意义，就不会发生规范效力，其价值和作用就体现不
10、出来。由此，一个法律概念的真正意义在于，它能够为法律事实提供一个解释的空间。对于宪法上的“公共利益”而言，只有当宪法上的公共利益作为法律上的公共利益的规范依据时，其意义才能体现出来。但是，如果只是将宪法第 10 条第 3 款和第 13 条第 3 款看作宪法上的“征收（用）条款”的话，那么就意味着在解释“公共利益”时必须在“征收（用）条款”的规范意旨内进行。也就是说， “公共利益”只是一个不确定法律概念、一个行政征收（用）的依据或限制条件。如果仅仅把“公共利益”看作行政征收（用）的依据或限制条件，那么在解释其规范意义时就会遇到困难，因为， “征收（用）条款”的规范意旨（或意义）是为征收（用）设定
11、不得逾越的界限，而不是为“公共利益”设定一个意义范畴。8一直以来，国内学者虽然重视“公共利益”的含义解释，但忽视了该概念背后的“规范精灵” 。这一方面源自于上述宪法条款的模糊性，而另一方面则与学者们试图开启宪法解释的历史命题有关。如上官丕亮副教授曾著文指出：“立法机关在制定普通法律规定公共利益时应当依据宪法上的公共利益规定，不得与宪法上的规定相抵触，这是宪法的最高法的地位所决定的。宪法上有关公共利益规定的价值就显现出来了：它是宪法监督机构审查判断普通法律有关公共利益的规定是否违反宪法的依据和标准。可以说，这是宪法必须规定公共利益的根本意义所在。当然，目前根据现行宪法的规定，在我国这一监督审查工
12、作是由全国人大及其常委会负责。 ”92 但是，如果没有抓住宪法上的“公共利益”的规范精灵，而只是求助于这样一个宪法上“无法实证”的概念，全国人大及其常委会如何对法律上的公共利益进行监督审查？司法机关又如何依据宪法对法律进行合宪性控制呢？可见，造成目前公共利益之宪法解释困境的主要原因有三：（1）试图用一个“公共利益”的概念涵盖其可能存在的不同含义；进而（2） ，忽视了宪法上的“公共利益”的规范意义；以至于（3） ，没有按照宪法的原则与精神来解释确定一个公共利益的规范意义。因此，在宪法解释学上，不仅要探求公共利益的含义，而且要抓住它的“规范意义” ，才能真正解决公共利益之宪法解释的难题。具体说来，
13、应当透过宪法并依托法律来找寻公共利益的大致含义(由法律来界定或形成客观的公共利益所决定的)，并通过宪法上的“公共利益条款”或者“宪法原则或精神”来确定公共利益的规范意义。然后，根据这个宪法具体化下来的规范意义来进行合宪性控制，以确保法律不脱离宪法所设定的轨道。也只有这样，才能在解释方法上保持宪法解释与合宪性解释的协调一致。由此，含义与意义就成为公共利益之宪法解释的核心。三、公共利益的含义及其解释虽然透过“公共目的”可以了解公共利益的核心含义，但宪法上的公共利益与法律上的公共利益具有各自不同的含义、运行领域和规范目的，并非完全一一对应。这些不同的含义在以往阐释公共利益的文献里面，要么被混为一谈，
14、要么被忽视，而这恰是造成公共利益之宪法解释困境的一个主要原因。当然,基于本文写作目的之考虑，在这里并不对宪法和法律上的公共利益进行精确的含义解释（事实上也不可能） ，而是指出宪法和法律中的公共利益的不同含义表述、运用领域、规范目的，并做符合本文写作目的之解释。（一）法律上“公共利益”的含义及其解释通过法律来解释宪法上的公共利益，既有助于关照公共利益的社会现实性，也有助于明晰公共利益的含义。这是由于，宪法体现的是过去人民的意志，而今天人民的意志更多地体现为法律。而且，就目前中国的情形来看， “由于宪法解释和违宪审查制度运行的缺失，我们认识宪法概念，可能更多地就要借助于立法者所制定的法律以及社会的
15、一般认知了。在我国的宪法体制之下，毕竟全国人大及其常委会的立法最具有权威性，也最有可能与宪法解释相匹配。 ”3 4“公共利益”这个概念在我国法律中大量出现，无论是在公法还是私法中，都可以见到“公共利益”的字眼。从法律中出现的“公共利益”的表述方式和规范目的来看，法律上的“公共利益”主要有三种不同的含义表述。第一种含义表述，主要运用于私法领域，被视为基本社会道德规范的准则。如民法通则第 3 条规定：“民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序” ，第 55条规定：“民事法律行为应当具备下列条件：(三)不违反法律或者社会公共利益” ；合同法第 52 条规定：
16、“有下列情形之一的，合同无效:（四）损害社会公共利益” ；物权法第 7 条规定：“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益” 。这个层面所涉公共利益的法律条款，是一种对私权利行使的法律限制性条款。这些条款通常采用“社会公共利益”而非“公共利益”的表述方式，凸显了在社会层面发挥公共利益的限制性功能，以保持社会自身的团结与协作、稳固社会发展的道德前提。值得注意的是，物权法第 7 条采用的是“公共利益”而非“社会公共利益”的表述方式。较之民法通则和合同法，这种表述明显扩大了对私权利的限制范围。而且，该规定在宪法上的规范依据应该是宪法第 51 条（该条规定，中华人民
17、共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利） ，从条款结构和表述方式上来看，物权法第 7 条中的“公共利益”与宪法第 51 条中的“国家的、社会的、集体的利益”相对应，物权法第 7 条中的“他人合法权益”与宪法第 51条中的“其他公民的合法的自由和权利”相对应。如果对法律进行合宪性判断的话就会发现，物权法的上述规定虽然没有超越宪法第 51 条的意义范畴，但将物权进行公共利益的限制而非“国家的、社会的和集体的利益”的限制，是否有违宪之嫌疑，颇值得认真斟酌对待。第二种含义表述，主要运用于公法领域，被视为公权力行使的向度和准据。如物权法第 42
18、条第 1 款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体土地和单位、个人的不动产” ；土地管理法第 2 条第 4 款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿” ；行政许可法第 1 条规定：“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法” 。值得注意的是，作为社会主义法律体系重要组成部分的私法典范，物权法将征收条款写入其中，使之具备了某种混合法的性质。这种做法虽具有一定的合理性，但几乎完全照搬宪法条文的做法并不利于物权的保护。尤其是，该法第 7
19、 条和第 42 条第 1 款的规范目的并不相同，前者限制私权利的行使，而后者限制公权力的运用。虽然这两个条款采用几乎相同的“公共利益”表述方式，有助于在同一部法律中的保持表述方式的一致性，但在进行法律的合宪性解释和目的解释时就会遇到困难。这个层面涉及公共利益的法律条款，主要是规范公权力的行使和防止公权力的滥用。对于私人财产权的保护而言，其目的在于防止公民的合法财产受到公权力滥用的威胁。在表述方式上，通常采用“公共利益”或“公共利益的需要” 。与前述运用于私法领域的含义表述不同，并不特别强调其社会性。然而，上述法律中出现的公共利益的含义虽然与宪法第 10 条第 3 款和第 13 条第 3 款中出
20、现的“公共利益的需要” 基本保持了一致性，但这种表述方式与“社会公共利益”的表述方式明显处于一种包含关系。问题是，这种公共利益除了社会公共利益的含义以外，还包括哪些含义？如果说国家利益中的部分利益属于公共利益的话，就会产生一定的问题，即国家利益被排除在社会利益之外，并在制度规范层面加剧了国家与社会的分离。第三种含义表述，主要运用于公私法混合领域，与维护社会的公共福祉以及社会济贫、救援、健康、医疗、教育、文化、体育等密切相关，如台湾同胞投资保护法第 4 条规定：“国家对台湾同胞投资者的投资不实行国有化和征收；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，对台湾同胞投资者的投资可以依照法律程序实行征收，并
21、给予相应的补偿” ；注册会计师法第 1 条规定：“为了发挥注册会计师在社会经济活动中的鉴证和服务作用，加强对注册会计师的管理，维护社会公共利益和投资者的合法权益，促进社会主义市场经济的健康发展，制定本法” ；招标投标法第 1 条规定：“为了规范招标投标活动， 保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，提高经济效益，保证项目质量，制定本法” ；信托法第 60 条规定：“为了下列公共利益目的之一而设立的信托，属于公益信托：（一）救济贫困；（二）救助灾民；（三）扶助残疾人；（四）发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；（五）发展医疗卫生事业；（六）发展环境保护事业，维护生态环境” 。这个层面的涉及公共利益的法律条款，既规范公权力的行使，也限制私权利。在表述上通常采用“社会公共利益” （偶尔会采用“公共利益” ）的表述方式。就含义范畴而言， “公共利益”的含义较“社会公共利益”更为广泛。立法目的之不同乃是导致上述表述方式不同的主要原因。以台湾同胞投资保护法第 4 条的规定为例，该规定是针对台湾同胞投资者的投资的政府征收行为的限制性规定，按理说应当与宪法第 10 条第 3 款和第 13 条第 3 款中出现的“公共利益的需要”的表述方式保持一致，但是，由于该法之立法目的是“为了保护和鼓励台湾同
