1、浅析人口较少民族地区新型农村养老保障制度建设探索“肃南计划生育家庭优先模式”的调查论文关键词:农村养老保障;计划生育;家庭优先 论文摘要:本文是在调研基础上对肃南裕固族自治县新型农村养老保障制度的理论思考，认为肃南计划生育家庭优先的农枚村养老保障制度建设理念现代，设计科学，标准较高，人口和计划生育利益导向突出。在突破城乡界限，体现对计划生育家庭的优先优惠方面具有很高的“标本价值” ，可资“新农保”试点地区借鉴。 一、农村社会养老保障制度建设的理论和实践 (一)主要理论研究成果 近年来，伴随育龄妇女生育率下降，人口老龄化社会带来的养老保障压力增大已经成为需要高度重视的基本国情之一。中国正处于经济
2、社会快速发展的阶段，自“十六大”以来的一系列党和国家重要会议精神中， “关注民生” ， “构建社会主义和谐社会”是非常重要的命题。在 2009年正式试点新型农村养老保险制度之前，实践操作层面的农村社会保障制度建设就已形形色色，兼容并包。学界关于中国农村社会保障制度各个层面的研究也比较丰富，从多个层面展开。相对于农村的其他社会保障制度而言，养老保障制度的建设较为完善一些，但是地区间的差距也十分显著，保障水平很低，制度不稳定，共济性差(韩玉堂、管谊、刘志诚);也有人认为应“根据区域差异和农村劳动力分布状况，分层分类解决农村劳动力的养老问题”(曹信邦、裴育)。 在浩繁的研究成果中，认为农村社会养老保
3、障应从计划生育家庭起步的不乏其人，并认为应探讨适宜的计划生育与养老保障结合的路径(何律琴);应以保障农民的利益为目标(车晓端、王嘉彦);也有研究认为应完善计划生育家庭养老模式(李新京、李忠、邓行舟);并就完善农村计划生育家庭经济供养体系进行对策建议(郑韩雪、胡继亮);有人认为应结合人口和计划生育工作进展情况，进行国民经济和社会发展第十个五年计划纲要中即已提到的“开展农村独生子女户和双女户社会保险试点 ，工作(张夜湘、周美林)。更进一步的工作则有对江苏省傈阳市农村计划生育社会保障机制建设的探讨(张国平、蒋海清、宋君);对贵州省庆余县建立农村计划生育家庭养老保障制度的调查及对实施方案的测算(武家华
4、、吴士勇)等。这些研究极大地拓展了农村养老保障制度建设研究的范畴，提出了鉴于我国经济社会尚不够发达，农村人口数量庞大的国情，在不可能“齐步走”地进行农村社会养老保障制度建设的条件下，相对更容易被社会各界接受的渐进的农村社会养老保障制度建设路线图。笔者也认为，农村计划生育家庭优先的社会养老保障制度建设有助于体现社会公平，彰显基本国策对经济社会各项事业的影响，进一步稳定我国来之不易的低生育水平。 (二)农村社会养老保障制度建设的实践探索 对城乡二元格局下农村在国家层面建设的社会养老保障制度空白的突破，在 2009 年 9 月完成，国务院发布的关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见(下称意见)，
5、提出将在 2020 年实现新型农村社会养老保险制度(以下简称“新农保”)全覆盖。2009 年底，全国 27 个省、自治区的 320 个县(市、区、旗)正式启动试点，覆盖农村居民约 1. 3 亿人，当年试点面达 11.8%。2010 年财政部将再投人 25 亿元，覆盖面将扩大到 23% o意见的出台对占中国人口半数以上的农民构筑防范养老风险的“安全网” ，对改善民生，建设社会主义和谐社会具有重要的历史和现实意义。 理论研究进展的同时，农村计划生育家庭优先的社会保障建设实践业已在各地普遍开展，各类以“奖励、优惠、免除、补偿”为内容的政策的出台都蕴含一定程度的社会保障内涵。而真正突破的则在于国家人口
6、计生委推出的部分农村计划生育家庭奖励扶助制度试点，奖励扶助制度也因此成为国家人口和计划生育委员会利益导向机制建设“三项制度”的重要内容。奖励扶助制度自 2004 年开始实施，规定农村计划生育家庭中的独生子女领证户和两女节育户家庭，夫妇年龄达到 60 岁之后每人每年发放 600 元奖励金，2009 年这一标准提高到了每人每年 720 元。这一制度的实施具有显著的计划生育家庭优先的社会养老保障制度色彩，通过微观制度建设改变了生育子女对家庭的经济影响，少生者得利，具有比较明显的对基本国策倡导的示范效应。在笔者的调查中，广大群众、党政领导干部和人口计生工作者均对奖励扶助制度给予很高评价，认为这是政府让
7、利于模范执行计生政策家庭，减少计生家庭后顾之忧的制度创举，增加了计生“两户”的福利，并极大地降低了计划生育工作的难度。 在“新农保”开始实施之后， “新农保”与奖励扶助制度的双重享受无疑将使计划生育家庭获得相对较为明显的社会福利和民生改善，但是在“新农保”建设中对计划生育家庭利益的考量也成为在国家人口和计划生育利益导向机制建设中的重要制度安排和导向。在近年中央对农村和农民“多予少取放活”思想指导下推出的多项惠农政策中， “新农保”无疑是最具长远社会效益的社会“安全网”和“稳定器” ，解决占人口半数以上的农牧民“老有所养”的问题，在中国具有极强的现实意义，在“新农保”建设中是否体现对基本国策的倡
8、导和响应具有显著的导向作用。在计划生育家庭优先的农村社会养老保障制度建设实践中，甘肃省肃南裕固族自治县的实践具有很强的标本意义。 二、肃南农村养老保险制度的实践探索 肃南县隶属甘肃省张掖市，位于河西走廊中部、祁连山北麓一线，东西长 650 公里，南北宽 120 公里，总面积 2. 4 万平方公里。全县辖 6乡 2 镇、9 个国有林牧场、101 个村和 3 个城镇社区。全县人口 3. 58 万人，其中农牧民占 70%。 肃南县地广人稀，县域经济社会事业较为发达，是全国“百强”民族县之一，教育、卫生、城市规划、社区建设等工作都与经济发展同步规划，同步实施，切实注重经济社会各项事业协调发展。 200
9、8 年 1 月 16 日肃南裕固族自治县农牧村养老保险办法(试行)开始实施，2008 年底全县应参保的农牧村民为 16227 人，实际参保12768 人，普及率 78.6%。该项制度的出台早于全国的“新农保”试点 2年时间，且待遇水平高于“新农保”的每人每月 50 元，分年龄类别享受不同的待遇给付水平，最低达到了每月 80 元以上。 (一)肃南农枚村社会养老保险制度的特点 肃南模式的农牧村社会养老保险办法坚持现代社会保障制度建设理念，体现出几个明显特点。 第一，在制度模式上，坚持社会统筹与个人账户相结合。按照现代社会保险制度最普遍通行的制度设计，从而确定了这一办法的长期性和社会性、现代性。规定
10、 2008 年缴费标准按照 2007 年度全县农牧民人均纯收人 5000 元的 10%缴纳，每人每年缴纳 500 元，其中个人缴纳 70%即350 元，财政补贴 30%即 150 元。个人缴费部分全额计人个人账户，财政补贴的 30%中，1/3(10 元)计人个人账户，2/3 计人社会统筹账户。 第二，在资金筹集上，明确了政府的保障责任。规定在制度建设初期，社会统筹基金用于支付参保人员养老补贴和个人账户余额不足时所需支付的养老金，社会统筹基金由县级财政兜底。 第三，在缴费形式上，实行差别费率制，坚持缴费与待遇相衔接，多缴多领的原则。缴费金额和年限按照年龄分布，规定 45 周岁以下的农牧民参保，按
11、年缴费;年满 45 周岁未满 60 周岁的参保人员，达到规定养老年龄时，缴费年限不足巧年的，按照到龄当年的缴费基数，一次性补足后，享受养老保险待遇;年满 60 周岁不满 65 周岁的参保人员一次性缴费 3000 元、满 65 周岁不满 70 周岁的参保人员一次性缴费 2500 元、满70 周岁不满 75 周岁的参保人员一次性缴费 1500 元后，享受养老保险待遇;75 周岁及以上农牧民可不缴费直接享受养老保险待遇。 享受的养老保险待遇则规定，满 60 周岁未满 75 周岁的参保人员月领取养老金 100 元，75 周岁及以上的参保人员月领取养老金 80 元。不满60 周岁的参保人员到领取年龄时，
12、养老金计发办法为:月领取养老金标准二养老补贴(100 元)+个人账户累计额/139。 第四，充分体现了农牧村养老保险待遇水平与经济发展的高度相关性。在根据现有发展水平确定待遇水平的基础上，规定养老补贴标准可根据经济发展水平适时调整。 (二)肃南农枚村社会养老保险制度与城镇居民社会养老保险制度的比较彻底改变城乡二元的制度安排，缩小了城乡差异 肃南裕固族自治县城镇居民养老保险办法(试行)的出台，在甘肃省同样具有标本意义，因为迄今甘肃省具有城镇户籍且无固定收人的城镇居民尚无统一的社会养老保险制度安排，而肃南县已于 2008 年 12月启动该项制度的建设。就肃南裕固族自治县城镇居民养老保险办法(试行)
13、与肃南裕固族自治县农牧村养老保险办法(试行)的文本来讲，表现出很强的共性，如同样坚持现代社会保障制度建设的理念，同样经过对缴费和待遇给付水平的科学测算，可以充分保证社会保障待遇水平的“刚性”特征。同样坚持了以保障基本生活为目标、个人缴费与财政补贴相结合、缴费与待遇相衔接，多缴多领、保障水平与经济发展水平相适应等原则。同样试图通过制度建设建立“低水平、广覆盖、保基本、可持续”的保障模式。同样体现了对于民生事业的关注，充分体现了政府建设社会主义和谐社会的努力。 但是，比较这两项试行的制度，仍然可以发现其中体现的重要差别及由此折射下的肃南县社会事业发展时间表或路线图对我国长期以来延续的“城乡二元”经
14、济社会模式的突破，从而使其具有更加重要的标木价值。 农牧村社会养老保险制度建设优先于城镇居民社会养老保险制度是其显著特点。肃南农牧村社会养老保险制度出台和实施时间均早于城镇居民社会养老保险制度，农牧村社会养老保险制度于 2007 年进行前期工作准备，以 2008 年 1 月 1 日为截止日期开始计算参保对象的年龄和相应的待遇水平。而城镇居民社会养老保险制度于 2008 年进行前期工作准备，以 2008 年 12 月 31 日为截止日期开始计算参保对象的年龄和相应的待遇水平。其间有一年的时滞，肃南县全体人口的社会养老保险制度建设由此由城镇职工基本养老保险制度农牧村社会养老保险制度城镇居民社会养老
15、保险制度的三步走实现了全覆盖，而农牧民的社会养老保险制度建设优先于城镇居民，突破了长期以来形成的各项制度建设都是城市优先的格局，城乡差异及其利益分配格局被完全打破。 三、肃南县计划生育家庭优先的社会养老保障制度建设对“新农保”制度的启示 在农牧村社会养老保险制度出台之后，为了体现社会公平，体现国策影响，进一步体现人口和计划生育利益导向，具体在农牧民的社会养老保险办理办法中则充分体现了对农村计划生育“两户”家庭的倾斜，使其社会养老保险制度体现为鲜明的“计划生育家庭优先”的特征。 (一)在农村社会养老保险制度建设中对计划生育家庭的制度优先 近年来，在人口计生工作中与基本国策形成冲突的一个很具负面影
16、响的现象就是“生育获利” 。由于各项惠农政策与计划生育基本国策在有些方面的衔接不够，新农村建设中以“普惠”为特征的多项民生政策设计中往往表现为按人头平均，人群全覆盖，这对于推进农村各项经济社会事业发展自然十分必要，但是也造成了模范执行计划生育政策的“两户家庭”由于人口少，在以人数为标准的资源分配中处于劣势，而一些违反计划生育政策超生的群众反而由于家庭人口较多而受益，对计划生育基本国策的贯彻实施十分不利。在这一背景下，如何实现在新农村建设中推进各项事业，且不对计划生育基本国策造成冲击成为新农村建设中必须面对的重要课题，对其破解需要在科学发展观指引下的以人为本的全新制度设计。 肃南于 2008 年
17、即开始进行探索。县政府出台政策，规定“凡参加了农牧村养老保险的农牧村计划生育两户家庭，且年龄在 45 - 60 周岁的妇女，其养老保险金财政补贴每人每年 200 元” 。2009 年又进一步提高标准， “将每人每年补助 200 元提高到每人每年补助 260 元，且财政补贴新增加的 60 元全部划入个人账户” 。这一政策的显著特点体现对社会养老保险制度建设中“公平与效率”问题的全新思考，传统的社会保险理论一般都认为在社会保险制度建设中对公平的考虑毋庸置疑，而对效率的考量则主要体现在“自愿参加” ，个人缴费是获得财政补贴的前提，以及个人缴费的费率和缴纳标准与到达享受年限后的享受标准的对应，即“多缴
18、多得，少缴少得” 。 在公平与效率兼顾前提下，肃南县对计划生育“两户”家庭的优先集中体现在 2009 年 7 月 7 日由县政府下发的文件肃南裕固族自治县人民政府关于提高全县农牧村计划生育“两户”家庭养老保险金财政补贴标准的通知(肃政发仁 2009 29 号)中。 通知规定，为“解决农牧村计划生育家庭养老保障问题” ，决定在全面实行农牧村养老保险制度基础上，提高全县“两户”家庭养老保险金财政补贴标准。 “从 2009 年 1月 1 日起，凡参加了农牧村养老保险的农牧村计划生育两户家庭，且年龄在 45 60 周岁的妇女，其养老保险金财政补贴部分由原来每人每年补助 200 元提高到每人每年补助 2
19、60 元，且财政补贴新增加的 60 元全部划人个人账户。 ”这就决定了与其他妇女相比，农牧村计划生育“两户”家庭的妇女在社会养老保险缴费中承担较低的义务，而在进人享受养老金的年龄段之后，享受标准则远高于其他妇女。在与农村部分计划生育家庭奖励扶助制度衔接之后，两项制度累加， “两户”家庭享受的补助和奖励金将会远高于普通家庭，体现出极为鲜明的人口和计划生育利益导向，通过微观的家庭制度建设，模范执行计生政策的家庭优先享受到了改革发展成果，计划生育家庭成为政府支持下享受较高社会福利和经济扶助的令其他群众羡慕的“特殊人群” 。 (二)肃南县计划生育家庭优先的社会养老保障制度建设对“新农保”制度实施的启示
20、 2009 年和 2010 年是我国试点“新农保”制度的关键年份，各地的试点将对民生改善和“新农保”的制度完善起到关键作用。社会保险制度最显著的特点是其“刚性”特征，享受待遇的给付标准只能上升不能下降，这就决定了在我国由于人口众多，农民占一半以上的条件下只能以“低标准、广覆盖”为基本原则。 “广覆盖”之下的“新农保”制度如果没有充分的基本国策考量，将有可能因“生育获利”现象带来前文提及的对人口和计划生育利益导向的负面冲击，因为在目前养老保险制度原本空白的中国农村， “养儿防老”仍是很多人在考虑自身养老问题时的首选，汉族占绝大多数的农民男婚女嫁的风俗习惯也决定了老人的养老需求更多由儿子来满足，生
21、儿子长期以来一直是大部分农民为自己“购买”的养老保险和医疗保险，计划生育在我国推行的 30 多年中最大的制度制约也在于农村养老社会保障制度缺位。 “肃南模式”提供的制度标本极其可贵，对稳定低生育水平，统筹解决人口问题极为关键。对与此相关的人口问题，如出生人口性别比偏高问题的解决也具有不可忽视的重要意义，将逐步引导育龄群众的生育观念发生重大转变，生育将首先带来的是感情满足和精神需要，而非现在的满足养老的经济和物质需求。 四、 “新农保”建设中对计划生育家庭的制度优先在少数民族地区急需的政策完善 “肃南模式”在实践中不可避免将面对一个问题，即不同民族享受政策的覆盖面。肃南是人口较少民族自治县，其中 9000 多裕固族人口，另外有藏族、蒙古族、回族、汉族等。在国家、省级，包括肃南出台的对农牧村计划生育家庭的优先优惠政策都集中体现对计生“两户”的扶持。由于我国是统一的多民族国家，各民族人口多寡不一，因此对不同的民族实行有差别的生育政策，根据甘肃省人口和计划生育条例规定，农牧村汉族、回藏蒙等民族、裕固族的生育政策分别是 1.5 孩、2 孩和 3 孩。而目前享受各项国家、省级及地方人口和计划生育利益导向政策的“两户”家庭在少数民族家庭产生的机会低于汉族家庭，由此带来了少数民族人口在享受利益导向政策方面的机会低于汉族。因此在对现
