1、大学二级学院分权制改革的学理分析及实施路径摘 要：二级学院分权制改革是大学有效应对因按照科层制管理模式建立的大学权力分配方式和管理运行模式中对过于集权、控制、秩序、服从、效率的追求而导致的组织僵化和管理缺陷的现代大学管理体制改革的重要举措，是更好地适应现代大学规模扩大、教育功能多元、内外部环境激烈冲击的现实需要。明确大学职权性质，清晰权责界限；加强校级集权，扩大院级分权；重整学院资源，分级推进改革；突破组织壁垒，重构学术细胞是二级学院分权制改革实现其学术创新保障、优化组织资源、提升组织活力的有效途径。 关键词：二级学院；分权制改革；学理分析；实施路径 随着大学教育规模的扩大和教育功能的不断延伸
2、与扩展，越来越多的大学管理者及社会人士都非常清晰地意识到，在维护大学精神理想的同时，有效提高组织效能成为当前大学管理改革中的重要挑战。如何激活大学这一特殊的学术组织的活力，如何使大学管理体制和权力分配更适合大学教育功能的实现和未来的发展，成为大学管理体制改革中需要认真思索的话题。 一、我国大学权力分配方式和管理运行模式现状分析 我国大学是依据马克斯韦伯所构想的科层制方式组建并运行的， “学校和学院，尤其当规模很大时，在很大程度上遵循了韦伯的官僚规范，如工作分工、等级制结构、规章制度、非个人的程序和以专业技术标准为依据对工作实际进行评价等。 ”1这种基于管理效率为目标的组织运行模式，在确保组织秩
3、序完整、结构健全、效率保证等方面产生着重要的影响。按照罗伯特莫顿的意见， “科层制度的主要功绩是它的技术性效率，这种效率是通过重视精确、快速、专家控制、连续性、处理权限和对输入的最适宜的回报来体现的。科层组织的结构完全排除了各种人格化的关系和非理性的需要（敌意、焦虑和情感的卷入等） ”。2 按照高等教育法的规定，我国大学实行党委领导下的校长负责制，各级大学的校长和书记依其学校地位而享有不同的行政级别，他们不只是高校的领导者，还是国家的政府官员；他们位居学校组织的权力顶端，掌握着整个学校的决策权、管理权、目标制定权和监控权。如罗泰指出， “在学校，权威的正规而合法的分配是等级的和集中的，管理的权
4、力集中在结构的顶端，这种类型的组织意味着位于结构顶端的人既要确定组织的目标，又要监控这些目标的实现，还要对组织行为的结果负责。 ”3在这种严格按照等级制的权力分配方式构建起来的组织结构中，权力和责任与组织成员的职务角色相联系，位于权力结构底端的教学辅助人员和教师，是整个组织的技术核心和运作核心，但不参与组织重大决策和目标制定。至于居于权力金字塔最底端的学生，则是整个组织管理和控制的对象，更不可能参与组织的管理和运作，他们仅仅是规章制度、组织目标和权力运行的被动接受者，虽然在实质上他们应该是教育机构的服务对象和利益核心。 建立在严格科层制组织结构上的各级高等院校，尽管其具体的管理行为和方法会有差
5、异，但其基本的模式都是相似的，它们都采用了官僚化或等级化的管理模式一种自上而下的管理与控制。这种管理模式的主要特征表现为： 1、强调组织的权力结构及等级责任制 由于组织中的成员是按照行政权力的大小进行角色配置，学校组织中的正式权力就具有了强大的威慑力。它是组织任务划分的依据和标准，学校虽然是一种专业化组织，但专业技术在科层制组织结构中并不占有权力分配的优势。在科层制组织里，权威规定高级职务向低级职务下达工作任务，低级职务的人要对高级职务的人就其承担的工作任务负有效能责任。即：各职能部门的管理者和各院系的负责人向学校的校长、书记负责，教学辅助人员和教师向各部门的领导者和各院系的主管人员承担效能责
6、任，而校长和书记则向上级主管部门承担一定责任。 2、组织目标的制定是自上而下的 在金字塔型的组织机构里，整个组织是为领导所制定的目标服务的。位于权力顶端的领导者或领导集体行使他们拥有的正式职权，为组织制定他们所认可的组织目标，并经中间管理层逐级下达。教师运用专业能力为组织目标服务，以其专业水平的发挥完成并在一定程度上影响组织的总体目标。处于整个组织最末端的学生，则在教师专业权威的带动下接受权力等级中的各级目标。 3、正式的规章制度是调节和约束组织成员的重要手段 在科层制组织里，管理者往往会借助正式权力带来的领导权威制定各种规章制度，以此来约束和调节组织成员的行为和矛盾。这些规章制度是以惩罚为中
7、心的，各级管理人员按照岗位职责履行组织职能，教师以行政命令和规章制度、职业道德规范作为行动的指南，而学生则只能成为学校各种规章制度的接受者和遵守者，他们没有讨价还价的余地，尽管某些规章制度也许并不符合他们的利益和实际需求。 我国大学当前普遍实行的这种权力分配方式和管理运行模式有其合理的一面，但也表现出局限性的一面。学生个性发展的多元化需求，大学所应承担的社会责任，大学需要应对的内外部环境的激烈变化，使得这种过于强调服从、理性、等级、目标明确性的组织架构难以在短时间内作出调整，因而在很大程度上制约和阻碍了大学作为学术机构和社会文明促进者的应有之需。 二、我国大学实行二级学院分权制改革的必然性分析
8、 伯顿克拉克曾说：“我们不能无视学校的结构，已经存在的东西是即将出现的东西的重要条件。在已经形成的结构和信仰中，我们能够感觉到沉重的历史压力。 ”4大学在面临内外部环境变化和冲击时，必然要采取相应的行动进行调整，包括组织重构、运行方式改革、权力重新分配等。实行二级学院分权制改革，就是基于对大学自身功能、规模变化的适度反映，也是源于适应外部社会环境变化的及时性调整。 1、二级学院分权制改革是确保大学学术创新的重要措施 “大学本质上是一个围绕科学和行政单位组织的矩阵型组织。知识是学术系统中人们赖以开展工作的基本材料；教学和研究是制作和操作这种材料的基本活动；这些任务分成许多相互紧密联系但却独立自主
9、的专业；这种任务的划分促使形成一种坡度平坦、联系松散的工作单位机构；这种机构促使控制权分散。 ”5大学不同于其他社会组织的特征在于，它是一个组织目标不明确、管理手段和程序不清楚、机构和成员拥有一定程度自主权和独立性、组织结构不确定、决策以无计划决策为主、强调分权优势6的“松散联合系统” 。 在这样一个系统里，需要一种足以确保正常的教学、科研秩序，整合和统一分配资源，防止教学成员任意流动带来的工作不完整、不连贯的行政权力运行方式，因为过于松散的组织形式会导致资源分配的冲突、低效率，彼此间的不合作、不交流，正常秩序的难以保证等问题。但是，大学毕竟不是一个以清晰的目标完成为核心的社会组织，它需要承担
10、起知识创新的重要使命，这种使命的完成依靠的不是行政命令，而是学术自主或学术权力的必然保障。学术权力群体需要依据自己的专业需求独立自主地行使自己的学术权威，需要拥有一定的财务支配、教学运行、人事评聘、学生管理等行政权力和学术权力来确保教学质量、学生能力拓展、科研水平发挥与提升等基本职权。如果大学过于强调等级、强调清晰的目标、强调秩序的井然、强调控制等科层式管理，则必然会损害大学所必须的学术权力发挥和学术创新的形成。毕竟，大学的思想和创造不能依靠行政命令的方式强制性地推行，而需要依靠一种源于自觉和自由宽松氛围下的由下而上的渗透。在大学中推行二级学院分权制改革，正是为了确保学术权力和学术自由，并最终
11、实现学术创新的重要举措。 2、二级学院分权制改革是对大学功能变迁、规模变化、环境冲击的有效反应 科层制组织结构之所以如此盛行，是因为基于如此的假设：领导者完全有能力掌握组织中的全部信息而进行正确的决策，并通过制度化的安排，可以实现组织的高效率。这样的假设是建立在大学功能单一、内部环境稳定、外部冲击小的基础之上。 如今，大学已经随着社会政治、经济的发展走入社会的中心，大学所承担的功能不再是仅仅为了“满足闲逸好奇”的个人需要，而是肩负起了传承知识、创造知识、社会问责等多方面功能。随着高等教育的发展，每所大学都在短短几年的时间内实现了大规模发展，学生人数、专业设置、校舍面积等都发生了巨大的变化，多校
12、区办学、多形式办学成为很多大学的暨存现实。 此外，作为开放系统，大学再不可能以“一堵围墙”将自己与外界隔离起来，教育的国际化、区域化、地方化，使得大学不断地受着外部环境的巨大冲击。这些变化，彻底打破了科层制原有的假设，功能的多样化使得信息更复杂，决策更随机；规模的扩大则导致管理层级和跨度的增加，信息传递过程中的失真、缺失、扭曲现象成为必然；而外部环境的冲击带来了信息数量的海量增长，信息传递的多途径，信息内容的多元化等，学校领导者越来越艰难地感觉到无力也不可能将整个组织的全部信息掌握在手中，因而难以确保决策完全正确和最优化，更不可能说，通过简单的制度化来约束个性多样、追求各异的每个组织成员以实现
13、高效率。 因此， “要使数万人的大学有机地协调运转，学校必须拥有依法、按章集中管理校内各部门的权力。但要使学校充满朝气和活力，学校必须分权管理，使管理重心下移，让学院享有充分的人事权、财权和照章组织教学、科研以及对外合作的权力。 ”7推行二级学院分权制改革，扩大二级学院的行政管理权，重置学术权力的地位，就是适应大学教育功能拓展、规模扩大、内外部环境剧烈变动的有效性反应。 3、二级学院分权制改革是大学优化资源质量、提升组织功能活性的重要选择 借助科层制管理模式而构建起来的大学组织运行机制，基于对组织的控制、效率的追求，很容易演变成一种被明茨伯格所称的机械化组织结构，在这类结构里， “一切沟通屏障
14、（横向的、纵向的、地位的、生产线的、辅助性的） ，全都阻碍着管理者之间的非正式沟通，也阻碍了管理者与辅助性职员的沟通。 每个单位都死守着自己的特权，为了保住特权，他们想方设法地抵制压力，侵犯别人。 这样一来，狭隘的职能主义不仅有碍于协调，还助长了内部势力集团的诞生，促使组织越发热衷于政治游戏。 ”8学校、学院、系常常会不自觉地陷入资源争夺、权限竞争的内耗之中，使得整个组织出现资源低效、浪费，各自为政的局面。此外，在信息链中，位于高层的管理者掌握着学校的决策、战略发展、权力运行的权威信息，位于低层的教师和学生则掌握着专业、权力运行效果方面的最真实而准确的信息，在信息采用自上而下方式传递，行政决策
15、采用自上而下运行的组织结构中，就必然形成信息不对等、不真实、不全面的现象，当组织遭受外界环境冲击和内部变化影响时，组织就可能难以采取适时、有效的措施予以应对，尤其是在需要新战略的时候，“意外事件的数量激增，高层管理者不堪重负，于是形成了高层瓶颈。而高层瓶颈，要么阻碍战略转变，要么催生出考虑欠妥的战略。 ”9二级学院分权制改革目的是为了增加大学管理层次，缩小控制幅度，提高组织在应对变化时的灵活性。将管理权限下移至掌握着专业权威的二级学院，可以增加学术权力在学校战略决策中的发挥，避免信息传递中的失真、缺失现象，也可以更好地促进学校各管理层级间的横向、纵向沟通和协调，以减少信息不对等带来的内耗。同时
16、，在二级学院分权制改革中，我们还需要对整个学校教育资源进行重组，从经济学的成本_效益角度出发，调整、合并或减少规模小、效益低的部分院系，以提高资源质量和组织效益。 三、二级学院分权制改革的实施路径 大学推行二级学院分权制改革是为了将现有大学权力配置和管理运行模式中不合理的、阻碍大学这一独特的学术机构教育功能和社会功能发挥的部分进行调整、变革，充分发挥各二级学院的积极性和主动性，更好地体现人才培养模式创新、知识创新、学术创新的大学理念和精神本质。因此，我们需要从权力配置、资源优化、管理质量等方面进行统筹规划。 1、明确职权性质，清晰权责界限 大学是一个由“学术与事业单位相结合的矩阵”组织，其内部
17、主要是由两种权力类型、文化和职能迥异的部门：学术部门和管理部门所构成。学术职权是联系大学教师和学生的重要纽带，专业文化是其重要的组织文化，用专业手段教学，用专业标准组织知识和评价学生及教师成就，追求自由、开放的学术环境，希望在宽松与博纳的学术氛围中获得学术的权威与创造的自由。而管理部门则将专业世界与外部世界联系起来，把握整个组织重大决策权、管理权、目标制定权、资源配置权的行政权力，其组织文化是管理文化，追求效率的优化，权力的服从与尊重，这两种相互冲突的文化的融合就成为高校管理与学术创新的重要挑战。两种性质不同的权力发挥有其不同的组织运行方式， 职权发挥的界限和责任范围。 （1）行政权力：大学作
18、为一个社会组织形式，必然要有一种可以确保组织机构正常运行的体制、重大决策制定的机制和把握大学发展方向的权力保障。因此无论学术权力多么重要，依然需要行政权力维护组织效率、正常秩序，协调统合各院系间的差异、分歧和矛盾，保证资源的充分利用。但应缩小管理跨度，向扁平化、职能制靠拢，以避免组织的僵化和政治化。行政权力主要在学校日常事务管理、发展战略制定、办学方向等方面发挥作用，并承担责任。 （2）学术权力：大学作为一个学术机构，应加强学术权力组织的重构，发挥教授、学术带头人、学科领导者、普通教师、学生在学校决策、课程改革、人才培养、科学研究方面的自主权和独立性。由教授、学术带头人、学科领导者、教师代表和
19、学生代表组成学术委员会，行使学术权力，监控和评价教学质量和科研质量并对其负责。 2、强化校级集权，扩大院级分权 一所大学的发展必须要形成一种能承担整个组织应对变革，实现组织功能的权力核心。推行二级学院分权制改革，不是为了要弱化或削夺学校的权限，恰恰相反，我们更需要加强校级管理层在某些行政权力方面集权的优势。例如，整个学校的财政预算、学科建设、战略规划、教学保障资源建设、科研机构管理和创建、质量保障、公共关系、社会理想等方面充分发挥学校行政权力优势，充当好决策者、公关者、资源统筹者、大学精神维护者等角色。另一方面，我们需要扩大二级学院的行政权力和学术权力，将院系作为相对独立的办学实体，使其拥有一
20、定程度的课程计划与设置、教学安排与监管、教学质量评价与保障、学生社团自主构建与管理、科学研究自由与发展、财务支配与统筹、教师招聘与考核、自主利用资源实现跨组织合作等相应的自主权，这样就可以充分激发二级学院活力，增加组织在应对变化时的灵活性。 3、优化学院资源，分级推进改革 推进二级学院分权制改革，需要依据学校发展实际，逐步分级实行。对于那些近些年才重新组建而成的本科院校来说，首先可以将原有的系直接升格为二级学院，以在一定程度上提升这些二级学院的虚拟效益和影响，激发其活力和积极性。然后根据学校发展的需求，将部分在科研能力、师资结构、招生数量、专业设置等方面办学成本高、适应性差、规模过小的二级学院通过调整、合并、撤销等方式优化学校资源，从学校学科发展、科研质量提升、社会服务和影响等方面重构整个学校二级学院设置。最后将重构后的二级学院当作独立的办学主体，赋予其相应的行政权力，提高学术权力的影响力和作用的发挥。对于已经具备较成熟的二级学院建制的大学而言，则应在加强二级学院学术权力构建与整合方面逐步推进分权制改革。 4、突破组织壁垒，重构学术细胞 大学组织的强大生命力在于维护人类追求真理，探究真理，创
