1、中国电信业发展中政府规制和竞争机制的实证分析与思考论文关键词:政府规制 竞争机制 电信产业 论文摘要:政府规制和竞争机制作为实现垄断企业的生产效率和分配效率的两种方式广泛应用于西方国家的自然垄断产业的改革和发展中,中国电信产业的发展先后经历了完全排斥竞争机制的政府规制的单一制度安排时期,以及与竞争机制并存,并积极培育竞争机制的政府规制的双重制度安排时期。现阶段,中国电信业的发展,既需要“不对称规制”和“互联互通”的政府规制的有效实施,也需要加快基础网络开放、产权改革和普遍服务基金的建立,以促进有效竞争机制的早日形成。 一、弥补垄断低效的两种制度安排:政府规制和竞争机制 垄断往往意味着低效,包括
2、生产低效和分配低效。首先,就市场结构而言,垄断的存在使得企业免受竞争压力,如果可接受的利润水平不必达到成本最小化就能实现,那么成本最小化就不是垄断企业的典型行为,这意味着,垄断企业在高于它的理论成本曲线上经营,特别是由于缺乏竞争而导致的技术进步缓慢进一步拉大了现实成本与潜在最小成本的差距,从而产生的低效就是生产低效;其次,垄断企业是市场价格的制定者,拥有较强的市场势力,从而可以制定各式各样的垄断价格,谋取垄断利润。由于价格的提高,使生产者剩余的增加不能弥补消费者剩余的减少而造成的无谓损失,就称为垄断的分配低效,其实质是价格垄断行为在分配过程中产生的福利损失。 为了弥补垄断低效,市场经济的理论和
3、现实为我们提供了两种切实可行的制度安排:政府规制和竞争机制。正统的政府规制理论源于对市场失灵的回应,垄断作为市场失灵的一种,自然应当纳入政府规制的范围之中。为了防止垄断企业的低效产生,可通过政府规制对企业的价格、投资、收益直接进行干预,并在不让企业得到过多租金(即提高分配效率)的同时,提供激励机制以尽可能地促进生产效率的提高。政府规制理论是伴随着西方自然垄断产业的发展而产生并发展的,但由于现实中的规制机构客观上存在信息劣势和主观上容易被“俘虏”,使得受其规制的企业的绩效并不另人满意,在西方自然垄断产业的改革中,人们纷纷将改革的利器投向了另一种带有“复兴”意味的制度安排竞争机制。市场经济的发展历
4、史使人们形成了一个共识:竞争作为一种激励约束机制能使企业自动地实现生产效率和分配效率,即成本最小化和边际成本定价法是竞争企业的典型行为。所以为了防止垄断低效的产生,可在兼顾规模经济和技术进步的情况下,通过适度培育竞争对手或分割原有企业等方式积极引进竞争机制,形成有效竞争的市场格局,通过市场结构的变化达到改变企业市场行为的目的。 由此可见,政府规制和竞争机制共同致力于实现垄断企业的效率,二者的关系实质是资源配置的两种方式在垄断产业(尤其是自然垄断产业)中的反映。近几十年来,西方自然垄断产业的改革历程,既伴随着竞争机制优于政府规制的观念发展,也伴随着竞争机制替代政府规制的实践变革。回顾我国的电信产
5、业,从建立到改革到未来的发展也已走过并正在走着一条类似的道路。 二、对我国电信产业中的政府规制和竞争机制的实证分析 第一阶段(建国之初1993 年):政府规制作为电信业唯一的制度安排时期。 电信业过去一直被认为具有巨大的规模经济性和沉淀成本性而天然就具有垄断性。建国之初,在计划经济的大背景下,对电信业的建立和经营,政府采取的方式是直接拥有这个企业,限制其他企业进入并实施严格的价格管制,以实现社会福利最大化。电信网的运营和基本网上服务合二为一,由邮电部独家垄断经营。由于严格的进入规制,完全排除了竞争机制存在的可能性,所以这种“一家独大”的局面,实际是“国家强制力彻底否定市场和铲除竞争的结果”(肖
6、立武,2000),其制度安排的典型特点是:全方位的政府规制和完全垄断的市场结构,再加上国有的产权特征和政企合一的治理结构,其实质上更带有行政垄断的色彩,而与西方的经济垄断有所不同。这一时期,电信业服务的宗旨是“为中央和地方政府服务,为国防建设、经济建设、文化建设、社会治安和人民大众的通信服务” 。由于电信业处于经济发展链条中基础产业的地位,为了防止垄断的分配低效, 效,国家对电话资费实行严格的价格管制,特别是考虑到电信业普遍服务的义务,政府制定了甚至低于成本的价格,并对差额部分给予财政补贴,价格基本上不受供求关系和成本变动的影响,这使得电信业在当时是个不赢利甚至亏损的行业。一方面,严格的价格规
7、制“抹平”甚至“透支”了电信厂商的利润空间,极大地打消了生产者的积极性,造成了生产效率的低下,成本居高不下;另一方面,由于缺乏融资渠道(直到 1980 年,邮电部的固定资产总额仅为 64 亿元人民币),电信业难以享受到规模经济带来的效益和成本的降低,二者共同带来了电信服务的短缺,供给严重滞后于需求,巨大的供需缺口加快了电信业以供给为导向的改革。 1980 年,国家开始放松价格规制,并实施激励机制,实现“以话养话” 。在放松价格规制上的措施主要有:(1)1980 年 6 月,国务院特别批准市话企业收取电话初装费,从而使之成为电话资费的重要组成部分之一。(2)1986 年,国务院批准各地政府在长话
8、、电报和邮政等业务中收取附加费,作为通信建设资金的重要组成部分(何霞,1996)。此外,邮电部又实施了“收支挂钩、差额包干、超额分成”的激励机制,电信业获得了较大的发展。1992 年电信营业额突破了 300 亿元。价格规制的放松给予了企业较大利润分配空间,极大地提高了生产者的积极性,生产效率得到了提高,但由于价格失去了政府规制的约束,产生了邮电部门的垄断定价行为。如北京电话初装费由 80 年代的 200 元上升到 1996 年的 5000 元,移动电话的价格曾高达 2.8 万元(黄海波,2000)。过高的价格使许多的潜在需求难以转化为有效需求,有效需求的不足抑制了市场规模的扩在,而追求规模经济
9、势必意味着生产规模的扩大,投资扩张的资金缺口面对不足的市场需求,只能迫使现有的客户承担,这无疑又导致了价格的上升。这一时期,垄断定价行为不仅使消费者承担了过高的价格,也造成了极大的福利损失。 回顾建国以来的这一段电信业的发展历程,在完全垄断的市场结构下,政府先后陷入了这样一种两难:基于实现分配效率而实行严格价格规制导致生产低效和供给不足;基于实现生产效率而实行放松价格规制,又导致了分配低效和有效需求的不足,在分配效率和生产效率的权衡,也即减少租金和提供激励的权衡问题上,政府规制遇到了严峻的考验。 第二阶段(1993 年以后)以竞争机制为主导,竞争机制和政府规制并存的双重制度安排时期。 按照 V
10、ogel(1996)的观点,垄断企业的低效率造成了政府目标和政府能力的差距,并且这种目标和能力的差距形成了政府进行规制改革的动力。中国电信业几十年的发展表明,单纯依靠政府规制来实现企业的生产效率和分配效率,效果并不理想,特别是在经济整体迅速发展的上升时期,电信业日益成为经济发展的“瓶颈”,要解决这个难题需要另一种新的方式竞争机制的引导。实践证明,在当时中国的电信业引入竞争机制是具备了充分的客观条件的:一方面,微电子技术使信息的传送可通过光缆完成,也可通过电磁频率传播,大大降低了电话网络中存在的规模经济,更重要的是降低了电话服务的平均成本,进而减少了规模经济相对于管理效率、技术能力及服务质量的重
11、要性,这就大大弱化了电信产业的自然垄断性,为竞争机制的引入客观上扫清了障碍;另一方面,当时源于放松价格规制带来的巨额垄断利润,吸引了大量的潜在进入者,客观上构成了竞争机制的潜在供给。有鉴于此,中国政府在这一段时期,逐步放松了进入规制,具体如下:(1)1993 年,国务院发布了有关规定,允许邮电部向其他国内公司颁发经营许可证,使之得以向公众提供无线寻呼以及国内 VAST 通信等某些基本电信业务。(2)1993 年 12 月,国务院最终同意,由邮电部、电子部和铁道部共同组建中国联合通信有限公司,标志着中国电信产业完全垄断的市场格局被打破了。尽管有资料显示“中国联通”与“中国电信”在市场支配力方面存
12、在明显的力量不对称,“联通”的市场的影响力仅为2%。但由于联通的进入而产生的初步竞争,不仅使移动电话入网费及移动电话的价格均大幅度下降,而且大大缩短了电话待装时间,服务水平得到了较大的改进。这进一步证实了:竞争是提高电信产业效率,为广大消费者提供更多优质低价、快捷便利的讯息产品和服务的最好途径。 在初步尝试到竞争带来的绩效改善的成果后,中国电信业于 1998 年之后陆续实行了一系列的大规模改革。(1)1998 年 3 月 11 日,全国人大第一次会议通过了决议,在邮电部、电子工业部的基础上组建信息产业部,作为电信业的新的规制机构,彻底改变原邮电部经营者、规制者于一体的规制体制,为创建电信企业公
13、平竞争的市场环境提供了初步的条件;(2)1999 年 2 月,中国电信进行分割,原中国电信的卫星传输、无线寻呼和移动通信业务被整体剥离出来;(3)1999 年 10 月之后网通、吉通先后获得提供 IP 电话业务的正式许可证,名正言顺地成为中国的电信运营商。回首近十年的改革,伴随着政府进入规制的放松而带来的竞争机制的引入,我国电信业获得了前所未有的快速发展时机,一系列改革之后,是有效竞争机制的有望形成。 在电信业的发展上,竞争机制无疑是一付比政府规制更好的良药。然而先进的机制必然要经过引入、建立、稳固之后方可自动运行,否则难逃被旧有机制重新征服的风险。同理,竞争机制的引入并不意味着政府规制的立即
14、退出,相反,在有效竞争机制的格局形成并稳固之前,如何创造和促成这一机制的建立实际上构成了这一时期政府规制的主要内容。所以有理由认为,竞争机制与政府规制之间并非简单的替代关系,尽管完全替代作为一种趋势预见,有其一定的合理性,但是至少在完全替代之前的相当长的一段时期内,二者相互补充、相互配合的关系不容忽视。对于电信业而言,“在位优势”和“网络的外部性”决定了在培育后进者的竞争实力,以形成有效竞争的市场格局之前,政府规制至少应包括“不对称规制”和促进“互联互通”两方面内容。 所谓“在位优势”是指:既有企业由于经过多年经营已建立了庞大的通信网络,拥有相当大的规模经济,特别是在生产经营管理方面,由于“学
15、习曲线效应”,相对于后进者而言,都处于一定的优势地位;此外,顾客惯性(即习惯于在原有网络消费)以及转换成本(即消费者从原电信运营商向新的运营商转换时所发生的诸如需通知有关人士新的号码以及改号所带来的麻烦等成本)作为特有的进入壁垒为原有企业提供了竞争优势。因此,为了使后进企业迅速壮大,足以对在位者形成威胁,不能完全依靠市场力量,而需要政府实施“不对称规制”,对后进者实施“进入帮助” 。为此,信息产业部对联通公司先后实施了一系列的优惠政策,具体如下:(1)实行非对称的资费政策,对中国电信和中国移动采取严格的价格规制,而对联通公司则允许同类业务比前者降低 10%,以期利用优惠的价格为联通公司吸引一定
16、的客户,扩大市场份额;(2)通过无偿的资产兼并,壮大联通公司的资金实力,1999 年之后,先后将从中国电信分割出来的寻呼业务实体国信公司,以及实力雄厚的铁路通信资产无偿划拨给联通公司,迅速改变了联通、电信、移动之间的资金差距;(3)获准联通公司拥有第三代手机 CDMA 移动网络的经营权。上述一系列“不对称规制”的实施,使联通公司一跃成为现阶段中国电信市场中唯一能够提供全套电信业务的重量级公司,至此,中国电信、中国移动、中国联通的竞争步入正轨。 除了对后进者实施“不对称规制”外,由于网络的外部性,政府也应强制各网络运营商实行网络的“互联互通”并对“网间结算资费”实行规制。网络外部性源于以下事实:
17、用户评估一个网络的优势很大程度上依赖于网络上用户数目的多少(Roberta Capello,1995),即一个网络上的用户越多就越吸引新的用户加入这个网络,而新用户的进入又使原来的用户在不用增加付费的情况下,增加了可连接性。 这种基于网络的技术特征会带来正的经济效益,原网络企业出于“企业理性”必然会通过拒绝与后进入者联网而排斥竞争,或者通过制定尽可能高的联网价格而使竞争者望而却步,因此,联网条件应纳入政府规制的范围内。为尽量扩大网络的正的外部性,以及构建公平的竞争格局,政府应在强制所有网络“互联互通”的同时,制定以成本为依据的“网间结算资费” 。其实,“互联互通”及伴随的网间结算问题是各国政府
18、电信规制政策的核心热点问题,即使在当今世界范围内,也仍然没能得到很好的解决。值得指出的是,随着技术的进步,国际上出现了电话网、计算机网和有线电视网相互渗透、相互融合的大变革,未来中国电信市场“数网并存”的竞争态势必将加剧,特别是中国已成功加入了 WTO,电信竞争将更加激烈,这些无疑使“互联互通”问题成为摆在中国政府规制机构面前的艰巨任务,其重要性正如杨培芳所言“互联问题解决不好就会从根本上影响改革开放,可谓成也互联,败也互联”(杨培芳,2001)。 三、加速形成电信市场有效竞争的几点思考 近几年来,中国政府对电信业的大规模改革,取得了一系列可喜的成绩,但改革仍处于初步阶段,笔者认为,电信市场有
19、效竞争格局形成的速度和程度,除了需要政府规制的有效实施,还依赖于以下几个问题的及时而科学地解决:(一)建立普遍服务基金 目前发达国家都在各自的电信法中规定,电信企业都有必要承担以下“普遍服务”义务:一是无论何地都能提供业务;二是任何人都能承担得起的服务价格;三是服务质量要一视同仁;四是统一的资费标准(王红梅,1996)。所以,电信企业法律上,有责任向农村和边远地区提供通讯服务,但其投资和经营成本比向城市提供相应的服务大得多,又不能相应地提高服务价格,这必然造成该部分投资的亏损。中国电信业的“普遍服务”义务一直是由“中国电信”来承担,并通过企业内部不同业务间的交叉补贴来实现,即长话对市话的补贴和
20、城市电话对农村电话的补贴,由于属于一个企业内部的经济行为,所以财务核算上是一体的。在电信业开放之后,这种资费结构或交叉补贴显然不能再维持下去,因为新进入者必然首先进入最有利可图的市场,从而产生普遍服务出现短缺和仍由原有企业承担的不公平现象。而中国是在电话主线普及率不到 10%的情况下引入竞争机制并面临对外开放的,电话业务和增值业务普遍服务的任务很重。在这种情况下,可考虑通过建立普遍服务基金,既可由专门公司负责经营,也可仍从属于原有企业,但要将普遍服务业务与一般服务业务分离,财务分别核算,并建立相应的审计、补贴和信息公开制度,防止资金的瞒报、挪用等违规现象的发生,普遍服务基金应由所有电信运营商共
21、同分担。 (二)进一步开放基础网络的运营 有线电视目前在全国已有一个规模相当大的网络,其线路的运输能力比目前的电话线大得多,且可同时实现数据、图像和语言的同步传输,这是传统的电话双绞线所不能比拟的,此外,近几年互联网正以另人瞩目的速度急剧增长,其带宽每 9 个月增长一倍,主干网的业务量每半年左右翻一番,这种发展速度被称为“光纤定律”或“新摩尔定律” 。 由于互联网既具有电话的交互功能,又具有电视媒体的信息传达功能,此外,还由于其智能性和互动性而处于明显的优势地位。目前,国际上出现了电话网、有线电视网和互联网的相互融合的大变革,这种变革必然导向互联网对电信和有线电视整合的发展趋势。允许有线电视网
22、和互联网的运营商进入中国的电信市场,不仅可以增加现有电信运营商的市场压力,进一步促进市场有效竞争机制的形成,更为重要的是,后者带来的技术优势代表着电信未来发展的更加个性化、多样化和人性化的美好前景。 (三)深化电信企业的产权改革 中国电信业的竞争机制的建立离不开产权的改革,因为只有建立明晰、规范的产权关系,企业才可能成为电信市场上真正的市场主体。产权既包括排他性的享有权,也包括与他方交易的权利,排他权提供秩序,交易权奠定增长。 目前在我国,公有制的产权缺陷主要表现在其无法实现交易的权利,导致了国有产权为主体的国有企业经济效率普遍较低。此外,由于产权的单一还导致了以负债为主的融资方式,目前,中国电信企业普遍存在着高负债的资本结构。到 1999 年,中国电信负债率已达 45%左右,深化中国电信业的产权改革刻不容缓。可行的改造方式为:(1)向现存企业更多地引入民营因素,政府可考虑向民间进一步开放电信股权,用收回的部分资金减少企业的债务负担,并实现加强对国有电信企业的行为约束;(2)积极引进外资,通过外资的引入同时达到提高国内电信业的管理水平的目的;(3)
