1、科学基金监管的信托法思考关键词: 科学基金/信托/公益信托 内容提要: 我国存在着很多像自然科学基金一样的基金，这类基金的来源一是国家划拨、二是社会捐赠。国家财政每年都要为自然科学基金拨出巨额款项。该款项长期、大量地放置于一处，不能只在受托人内部设立监管机构，因为受托人作为基金的管理人，是不可能自我监管的，就要求受托人机构除了应在机构内部设置自律监管体制外，还应设立外部独立的监管机制。同时，还必须实施外部监管机制，即在人民代表大会下设立科学基金监督管理委员会，行使监察人的职能；并在国家自然科学基金条例中增设受托人的处罚建议权。 在科技对人类社会的发展起着空前作用的今天，我国对科学基金的关注和重
2、视程度集中反映在了科学基金的注入上。1正是随着这种重视程度的加强，国家负责科学基金的机构一方面肩上的担子越来越重，另一方面机构的自身建设也日显重要。换句话说，作为肩负巨额的科学基金的管理机构，怎样圆满履行自己的管理义务和善尽其职责，已成为其第一要务2。所以，针对我国科学基金法律制度中存在的问题，研究科学基金的法律制度的完善就显得更具划时代的意义。3目前，随着利用学术造假等骗取国家科学基金资助的事例不断被揭露，如何健全科学基金的有效监管和使用制度日益为人们所关注。笔者认为，利用我国信托法的规定，按照信托制度建立科学基金机构不失为一条科学之路。一、科学基金的信托法概念国家自然科学基金条例 （以下简
3、称条例 ）是由国务院发布的行政法规，也是迄今规范国家自然科学基金运行的最高位阶的法律。国家自然科学基金委员会主任陈宜瑜在全面贯彻落实条例依法管理科学基金一文中指出， 条例确立了科学基金的法律地位，以法律形式再次明确了科学基金的设立主体为国家，即国家代表人民的利益以法律形式对基础研究的支持所给予的确认。 条例以专门行政法规的形式将中华人民共和国科学技术进步法 （以下简称科学技术进步法 ）中对于自然科学基金的规定具体化，使我国科学技术法律体系内部法律和行政法规两种渊源保持了很好的协调性和一致性；也扩大了法律对于科学技术问题的调整范围，促进了我国科技法律体系建设。4国家成立自然科学基金管理委员会，
4、“鼓励自然人、法人或者其他组织向国家自然科学基金捐资” ，5从制度层面上确保了科学基金的来源。这些基金无论是国家出资或是机构、个人出捐，都是以资助科学技术进步法规定的基础研究（参见条例第 2 条）为目的而设立的。也就是说，作为最大出资人的国家在科学基金的设立上集中体现了国家，即人民的意志，体现了人民的利益，事关国民经济和社会发展各项战略目标的实现。而机构或个人的这种捐出行为，是出于为全社会的公益事业而支持科学基金设立的活动，体现的也是该机构或捐出者个人为促进国家的科技进步发展愿意作出贡献的意思表示。换言之，国家、机构和个人把设立自然科学基金的财产交给国家自然科学基金管理委员会（以下简称基金委）
5、 ，其凝聚了国家和人民的信任。于此意义而言，基金委对科学基金的管理呈现的是信托财产管理人的身份。也就是说，科学基金，是指基金委必须依照科学基金条例的规定，接受由委托人转移而来的财产权，并按照委托人的意愿或一定目的，以自己的名义，为受益人的利益最大化而管理该项基金。这种交于基金管理机构管理的、国家和其他捐出人为发展科学和社会的繁荣创设和捐出的资金，以及由基金管理机构依法管理该项基金的活动，构成了典型的信托法律关系。在自然科学基金的法律关系上，设立信托的三主体十分明确，即委托人（国家、机构或个人出捐者） 、受托人（国家自然科学基金管理委员会） 、受益人（接受基金赞助的科研工作者） 。二、科学基金的
6、信托特征信托法根据信托目的的私益性和公益性，将信托行为划分为私益信托和公益信托。公益信托亦称慈善信托，是指出于公益目的（charitable purpose） ，为实现社会公众之利益而设立信托的行为。6科学基金的设立目的具体表现在促进科学技术进步与发展的特性，据此，科学基金属于公益信托。 中华人民共和国信托法 （以下简称信托法 ）将公益目的具体列为了七大种类，具体内容为：救济贫困；救助灾民；扶助残疾人；发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；发展医疗卫生事业；发展环境保护事业，维护生态环境和发展其他社会公益事业。也就是说，公益信托的成立必须具备明确的公益目的和明确的公共利益和明确的公益性三大要件
7、。7当然，在确定公益信托之前，科学基金首先还必须符合一般信托的特征委托人向受托人的财产权的转移，受托人按照委托人设立信托的目的、意愿，以自己的名义，为受益人的利益管理信托事务。科学基金除符合信托“三主体” 、 “三确定”的要求以外，在受益人方面还突出地体现了公益信托“不特定多数”的特点。科学基金具备了公益信托的所有要素。如果依据信托目的所指定的、对信托财产的管理方法进行分类，科学基金则属于管理信托。此意义在于受托人必须按照信托行为所规定的信托目的来管理信托财产，而这种管理是指不改变目的或者权利的性质而进行的保存、利用的行为。这就为科学基金的管理行为定了性质。这一定性也成了衡量管理机构是否圆满履
8、行职责的基本标准。1.三大确定性（1）确定的信托目的为了提高科学基金使用上的效益，促进基础研究，培养科学技术人才，增强自主创新能力，国家建立自然科学基金，资助基础研究和应用基础研究（参见科技进步法第 29 条） 。 科学技术进步法作为科技方面的基本法，对自然科学基金条例等科学基金作出了纲领性的规定。在该宗旨下，国家财政拨款和来自社会上的捐赠，其用途只能限定于上述范围。这种用途的目的十分清晰与确定。因此，按照信托法的要求，作为该基金受托人的科学基金管理机构就必须忠实履行自己的义务，也就是说，基金管理机构在管理该信托财产的过程中，必须忠实履行信托文件或相关法律法规所规定的义务。（2）确定的信托财产
9、科学基金管理机构拥有的基金来源主要是国家的中央财政拨款，另有一部分是自然人、法人或者其他组织向国家自然科学基金的捐资，因此该基金资产是积极性财产，符合信托财产必须是合法的、积极性财产的规定。由此可见，科学基金管理机构拥有确定的信托财产。信托财产是构成信托的核心因素，没有信托财产就无法设立信托，而信托制度就是围绕财产的一种管理制度。科学基金信托一旦设立，该财产的所有权即转移到受托人的名下，由受托人按照信托目的去管理运用。也就是说，设立为信托的该财产的所有权从形式上信托性转移到了受托人名下，但它是独立存在的，和受托人的固有财产相区别。在信托存续期间，信托财产固然会发生物理性的变化（如从资助资金转化
10、成科研成果的形态上的变化） ，本着信托财产的收益归信托财产的原则，发生形态变化的财产，仍归信托。换言之，除了法律另有规定或信托协议另有约定之外，科研成果归基金管理委员会所有。（3）受益人范围的确定和不特定多数条例第 10 条规定：“依托单位的科学技术人员具备下列条件的，可以申请国家自然科学基金资助：具有承担基础研究课题或者其他从事基础研究的经历；具有高级专业技术职务（职称）或者具有博士学位，或者有 2 名与其研究领域相同、具有高级专业技术职务（职称）的科学技术人员推荐。 ”只要符合上述规定的人员都可以成为接受资助的对象，而这种对受益人不具体指定，只是锁定某个范围，其本身体现出来的正是公益信托不
11、特定多数的特点。这也决定了科学基金是公益信托，该资助的接受者就是科学基金受益人。2.科学基金的信托关系人（1）委托人在科学基金信托中，其关系人是指因设立科学基金信托，与信托利益发生信托法上的直接或间接关系的人，并根据信托关系取得权利、义务者的总称。信托法律关系的主体，是指依据信托法律规范参与信托法律关系，享受权利并承担义务的当事人，包括委托人、受托人（包括依托人）和受益人。委托人是指将信托财产委托他人进行管理或处分的人，其通过设立信托，把自己的财产作为信托财产转移给受托人，指示受托人按自己设立的信托目的去管理和处分信托财产。委托人不但是信托的设立者，也是信托目的的制定者和信托财产的捐出者。可以
12、说，没有委托人就没有信托的成立，委托人在信托设立中的地位和作用非常重要。在科学基金信托中，委托人一为代表人民利益出捐的国家机构（财政部） ，二为来自社会上为促进和振兴科学发展的资金捐出人。8就委托人的资格而言，他们当然符合信托法第 19 条的规定，即具有完全民事行为能力的自然人，法人或依法成立的其他组织，都有权成为委托人。（2）受托人受托人是指由委托人那里取得财产权，以该财产权名义上的所有人的身份，按照信托文件规定的目的，为受益人的利益管理和处分信托财产的人。受托人负有按照委托人设立信托的目的管理或处分信托财产的义务，在信托关系人中发挥着核心作用。按照信托的一般原理，信托一旦成立，委托人的权限
13、便受到约束，尤其是在公益信托中，委托人在信托设立后基本上就退出了信托的舞台。相反，受托人在信托成立后，其角色便因其占有信托财产而变得十分重要。在信托宗旨的约束下，其在信托事务的处理上发挥着其他人无以替代的作用。换言之，在以信任关系为基础的信托中，受托人首先必须是受委托人的信任和受益人的信赖之人，同时又必须是具备处理信托事务一定能力之人。 信托法第 24 条明文规定“受托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人或者依法成立的其他组织” 。这是因为受托人应当具有承担按照信托行为所规定的一定的目的管理或处分信托财产的义务能力。这种能力亦称为受托能力。也就是说，是否具有受托能力便成了能否成为受托人的
14、前提条件。在法律上对受托人资格的要求主要是对其受托能力的要求。就科学基金信托而言，它要求受托人必须具备管理信托财产（科学基金）和处理科学基金的课题申报、资金的使用监管、结题等专业化的管理能力。我国政府专门成立基金委，专司科学基金的管理之职，配备有相关各方面的专业人员和专家，从专业化管理能力上来讲应该是理想的构成。国家自然科学基金委员会是直属于国务院的事业单位，具有中国特色的社会公益类的法人社会组织，系社会公益类的事业单位。9从其组织性质来看，它区别于政府职能部门，不具备行政执法的权力，它的主要职责是在市场经济体制下向全社会提供公共服务。它是我国公共部门中向公民和社会提供公益化服务的主体，是国家
15、机关的延伸和支撑。正是因为国家自然科学基金委员会具有服务性、公益性、实体性、知识密集性和公有性的特点，其才能成为信托关系中科学基金受托人。基于科学基金公益信托操作和管理上的特殊性， 条例引入了依托人制度，较其他国家的类似制度相比，可谓创新。10然而，就受托人和依托人之间的关系应认定为委托代理关系，还是共同受托人关系，尚待进一步商考。（3）受益人如前所述，在科学基金信托中， 条例第 10 条明确规定了受益人的范围，即只能在符合科学基金资助的合格人中选评。在择优录取的原则下，被选评上的人成为该科学基金的受益人。也就是说，科学基金划定的只是接受资助者的范围，并未指定特定对象，因条例中对受益人所作的规
16、定，体现的是公益信托下的不特定多数。受益人作为接受资助的科研人员，除必须符合该基金规定的条件外，还要受该规定的约束。这里的约束可理解为信托合同中受益人的义务。11（4）依托人所谓依托人，是指中华人民共和国境内的高等学校、科学研究机构和其他具有独立法人资格、开展基础研究的公益性机构，在科学基金管理机构注册并经公布注册为依托单位的机构。12国家科学基金管理机构面对的是国内众多个教学科研机构，不可能也无法事必躬亲地自己处理，而依托单位因对其接受课题人员的劳动人事、科研管理上的便利条件，成了国家科学基金管理机构再委托其管理、监督具体某项科学基金使用的首选者。这样就为基金的合理使用、监管提供了有效的管理
17、平台。这一创新之举带来的是积极的效果。然而，在此首先有必要厘清依托单位的权利性质。根据条例第 9 条和第 24 条对依托单位法定职责的规定，笔者认为依托人的权利表现为限制性授权。只能在授权范围内行使职权和履行善良管理人的注意义务。信托法规定受托人应当自己亲自处理信托事务，但信托文件另有规定或者有不得已事由的，可以委托他人代为处理。信托法中虽有此规定，但是科学基金受托机构和依托人之间的关系是否完全是代理关系值得研究。换言之，在考量科学基金受托机构和依托人之间的关系时，是将其视为民法中的代理关系，还是将依托人在科学基金信托关系中视为共同受托人的关系，涉及其各自如何承担法律责任的问题，必须予以厘清。
18、详言之，属委托代理的，信托法规定受托人依法将信托事务委托他人代为处理的，应当对他人处理信托事务的行为承担责任；属信托中的共同受托人的，则要求共同受托人共同承担责任。根据条例来看，在法律责任的最终承担上，基本上都是在依托人一方。如从一般民法规范上将国家科学基金管理机构与依托人之间的关系认定为委托代理关系，对设立信托的委托人来说，其最终法律责任应由科学基金受托机构承担。而现行规定的法律责任几乎都是由依托人承担的，这与民法上的委托代理的概念相悖。但是，若从信托的视角下将依托人视为共同受托人，再来解释依托人的这种法律责任就合理了。因为依照信托法的规定，共同受托人在管理信托事务过程中，应共同承担责任；有
19、特殊约定时，从其约定。而就其特殊约定而言，可在共同受托人中根据各受托人的具体情况，在信托合同中明确约定不同的职责。这样在受托人处理信托事务过程中存在过错需要确定责任时，就可对条例中规定的依托人所负责任进行积极解释。（5）监察人公益信托的监察人，是指代理委托人或受益人专门对受托人的信托行为进行监督检查的公益信托关系人。在私益信托中，受益人是确定的，其权益的保护是通过自己的行为或者其代理人的行为来加以保护的，用不着对受益人的受益权实施特殊保护。然而，公益信托却与之不同，其特点在于它的受益人是不确定的社会公众，并且让这些不特定的社会公众去维护自己的权益也是件不容易的事，加上公益信托中委托人出于各种不
20、同的原因，对受托人管理或处分信托财产无法有效地实行监管，因此从保护受益人的角度出发，确立信托监察人制度，由信托监察人对受托人进行监察是非常必要的。正因为信托监察人制度是基于公益信托的性质而必不可少的，所以其才成为公益信托设定的法定要件。信托法第 64 条第 2 款规定，信托监察人由信托文件即委托人规定，信托文件未规定的，由公益事业管理机构根据职权代行指定。就科学基金信托关系而言，其委托人是代表公民意志的政府，设立科学基金的目的是为整个社会的进步，即为实现全体国民的利益服务。于此意义而言，其最终受益人应该是全体公民。那么对科学基金拥有最终权利的代表公民意志的委托人出于对科学基金的有效监管，就有权按照信托法的规定指定监察人。监察人的职责主要体现为保证科学基金的正当使用、维护受益人的利益。信托监察人可以以自己的名义提起诉讼或者实施其他法律行为。如上所述，因为公益信托的受益人的分散性、不确定
