1、非营利组织在提升社会管理水平中的职责分析摘要：今年两会指出今后要更重视履行社会管理和公共服务的职能，从而达到“最好行政”的目标，实现科学、合法、合理、有效的管理，关键是加大市场竞争机制自行调节以及社会组织自我管理的能力，最大限度激发社会创造活力,最大限度减少不和谐因素。因为传统政府管理职能，社会多元治理模式没有形成，使社会管理水平低下亟待提升，非营利组织既是加强和完善社会管理的重要内容，又是公众参与社会管理、提供公益服务的重要组织载体，不仅是形成社会多元治理的关键，也是当前和今后一个时期社会管理的一个重点。 关键词：社会管理；非营利组织；职责 胡锦涛指出：“要适应社会主义市场经济发展和社会结构
2、深刻变化的新情况，深入研究社会管理规律”2。社会事务日益复杂和繁重，政府管理改革出现权力真空，群众需要的公共物品政府提供不足，但却又难以转化为市场提供的私人物品，社会管理出现了盲区，面对这些新情况，社会管理必须由过去强调行政管理的单一治理模式向强调社会有效管理和人本化服务的多元治理模式转变，这既是遵循社会管理规律的表现，又是提升社会管理水平的内在要求。 一、多元化治理：社会管理水平提升的关键 （一）社会管理与社会管理水平 社会管理也叫社会公共管理，是指政府及其他社会公共组织为了适应经济与社会的发展和满足社会公众的需要，对涉及公众利益的各种公共事务，通过制定必要的制度和公共政策来实施的有效管理3
3、。 社会管理是包括社会、政治、经济、文化等多方面的系统工作，社会管理水平是指进行管理所取得的目标绩效程度表现在三个方面：首先，是社会管理的主体，政府没有确定导向地位，而是对社会进行控制和政治统治，忽视其他社会管理主体的权力制衡、忽视公民参与和监督、忽视公共利益和责任，社会管理水平自然低下，相反转变政府职能让更多的社会组织参与进来、完善公共服务职能，社会管理水平才会提升；其次，表现在社会管理体制上，关键是非营利组织的参与，非营利组织具有灵活性、利于基层参与、管理成本低的特点，政府与非营利组织协作，彼此制约、相互协调完善社会管理的体系，创新社会管理机制，提升社会管理水平；最后，表现在社会管理的基层
4、管理基础，社会管理还是一个层次上的管理既有政府的指导又有基层的群众基础，社会组织可以通过服务群众、集合民意等方法协调利益、缓解矛盾、保护环境等为完善社会管理体系，提升社会管理水平奠定群众基础。 （二）社会管理水平提升面临的任务 提到社会管理我们会马上想到政府，但是由于管理幅度没有按照合理有序的原则，什么事情都是“让我来，看我的” ，结果该管的没管好、不该管的管多了、管不好的说管不了，社会管理中出现了很多问题，解决这些问题就是社会管理所面临的任务。 1.社会管理的范围亟待完善。政府一直以来干着“划船”的工作，随着改革开放和公民社会的兴起，政府开始“掌舵”更多的放手于市场，民营化、私有化成为新名词
5、，但我国还存在多种所有制和多种分配方式，改革的深入带来了组织多元化、利益结构多元化、社会阶层多元化等变化，伴随而来的还有一系列新的社会问题，但这时政府与市场在一起并不是强强联手，弱势群体的利益、城乡差距、环境污染等成为管理不力的空白地带，社会管理范围看似全面化实则笼统化。 2.社会管理的力量亟待平衡。首先，管理主体的失衡，政府的社会管理是自上而下、权力控制的方式，没有其他社会组织参与的空间，造成管理僵化、负担加重、效率低下，市场的逐利规律损害了公共利益，违背和谐社会的理念，这都是主体失衡的表现；其次，社会管理主体之间的力量失衡，政府、市场和社会组织对社会管理并不是“三分天下、各自为政” ，但目
6、前这三者之间缺乏明确的责任分工和协调，社会组织要么挂靠政府越来越像政府机构，要么是一个没有指导没有制度的自发组织，导致社会管理主体难以形成合力。 3.社会管理的体制亟待创新。旧的社会管理体制不能适应市场经济发展和解决社会改革的各种问题，我国现在的管理体制还是以政府为主导、本着行政目的的管理理念、社会组织尚未成为社会多元治理中的一员，对解决社会管理中的弱势群体保障、国有企业改革和私有产业的发展、城乡二元格局下的分配格局和利益冲突显得力不从心，由于体制的创新没有跟上社会化的速度，社会组织自身发展和社会作用都处在起步阶段，使社会管理水平的提升阻力重重。 （三）社会管理水平提升依赖多元治理 加德说过：
7、“要防止整体性掩盖多样性，就必须有一种多元论的哲学，有一种容许异议的开放氛围” ，从社会管理水平体现的方面和社会管理水平提升的任务中分析，我们可以看出提升社会管理水平就是要符合社会多元化的趋势，符合公民社会兴起的大背景。下面从社会主体和手段两个方面说明这个问题： 第一，社会治理的主体需要多元化，既需要社会管理中主导地位的政府，也需要现在作为政府重要补充力量的非营利组织、市场化的组织、公民社会，等等。社会多元化趋势已成定局，社会管理的任务也必须是多元主体治理才能胜任，政府强制性的管理方式和形式化的组织结构适合宏观管理，处理公共事务微观方面却资金不足和效率低下，出现“政府失灵” ；市场通过委托代理
8、和合同制等方式在公共基础设施、社会保障等方面发挥了作用，但在管理公共事务和分配资源时追求效率和经济利益，损害公共利益引发社会矛盾，出现“市场失灵” ；公民社会的兴起出现了非营利组织等社会组织，它们分布广泛具有非营利性和公益性，担任着扶危济困和实践公民参与的任务，在环保、救助和行业发展方面发挥巨大作用，成为不可缺少的管理主体，弥补着社会管理的空白，与政府、市场组织形成社会管理的多元主体。 第二，社会治理的手段需要多元化，既需要政府通过行政或者市场手段提供公共产品和公共服务，也需要市场化组织通过市场化手段和非营利组织通过市场化手段或者社会动员手段提供公共产品和公共服务4。社会管理是涵盖社会各个方面
9、的复杂工作，以公共物品的供应为例，纯公共物品比如国防、外交这些只能由政府提供，准公共物品的供给方式是多样化的，但是由于政府一直忽视其他组织的参与导致准公共产品的供给严重不足，比如，公共基础设施短缺、公共卫生保障不足、教育和科研地区性匮乏、所以根本无法满足群众的需求，引起群众对政府的不满引发社会矛盾，社会组织却可以通过行业协会、公益组织以社会动员方式获取社会资源，提高公共物品的供给能力，扩展提供公共服务的渠道，所以政府必需给社会组织更大参与的空间，发挥它们的优势延伸政府的能力范围，形成多元化的社会管理手段。 二、非营利组织在提升社会管理水平中的职责 非营利组织是指独立于企业与政府之外的组织，又称
10、非政府组织、慈善组织等。一般具有民间性、非营利性、自治性、志愿性、非政治性等特征5。既然在市场经济条件下有非营利组织参与的多元治理结构是普遍的趋势，那么非营利组织在其中应该担当什么样的责任呢？萨拉蒙说：“为了填补重塑政府理论和私有化理论的鸿沟，一种新的途径是必须的” ，主要体现在以下几个方面： 1.拾遗补阙的职责。在公共利益的维护上，市场是网络型的体制，人们自愿、平等地在市场中从事经济活动，而市场是有利润取向的，同样虽然政府的活动具有社会公益性，但政府是垂直等级式体制，带有强制性，看来政府与市场发挥作用的领域是有条件的。但是社会管理中有些领域比如教育、福利、环保是不能以盈利为价值取向的，同样政
11、府的强制性虽然有权威性但是非强制手段的灵活多样性则有更大的实施空间，因此就需要非营利组织在这个空间里发挥作用，非营利组织社会管理的领域正是政府想干没法干、市场能干干不好的领域，拾起有限政府遗下的公共事务，弥补市场管理带来的社会不公平、资源浪费等缺陷，例如，中国环保基金会创立了中华环境奖、地球卫士奖，还有中国光彩事业促进会，对服务社会、报效祖国的人给予奖励等都是由非营利组织承担而政府与市场无法有效管理的事务，而且由于非营利组织的纽带作用可以联系政府与社会，成为各个管理主体管理空间的“粘合剂” ，协调多元治理结构中各个主体的关系，有助于在社会管理中彼此合作和互补，防止管理中的“缺位和漏位” 。 2
12、.降低成本的职责。市场经济条件下，只有多个主体服务于市场时才是有效率的，交叠的服务领域对于维护竞争是必要的，这主要是通过它们的互补形成的。充足的资金是社会管理顺利进行的必备条件，非营利组织吸收社会资金、依靠政府借力使力的优势为社会管理的资本投入提供了保证，比如中国青少年基金会，资金既有工薪阶层的奉献，也有像可口可乐、摩托罗拉、宝洁大客户的捐助，还有个人的捐赠和国家的资金拨付，还可以联系国外的资金组织在社会危机发生时迅速集结大量资金，比如，这次四川地震各地的红十字会组织成了社会捐助的主要途径，为抗震救灾活动提供了资金和物质的巨大帮助，这些无疑大大减轻了社会管理的成本负担，因为政府在这方面不但缺乏
13、筹资的渠道而且由于自身的官僚作风容易使资金流失，非营利组织不以营利为目的可以专款专用提高资金使用率，另外非营利组织本身就是社会资本的流通场域和载体，在使用过程中会产生社会资本增值，而受益者就是社会资本的使用者6。特别是提供公路、卫生系统等准公共物品的公共机构与非营利组织的互补更是成本最低的选择。 3.维护公共利益的职责。爱德华韦伯的草根生态系统管理模型突出了在一个由分权化治理、共享权力、合作性决策、结果导向的管理系统模型中政治回应性、行政绩效和评价责任的重要性。在这方面非营利组织为基层民主提供平台，为社会管理创造群众基础，可以时刻与群众保持密切联系，加强了政府的公信力和与公民的互动机会，既调动
14、了群众响应国家政策的积极性，又增加了集中民意、表达民情的渠道，还可以监督上层组织的行为，减少政府寻租腐败机会，防止公共利益被权力滥用所侵害。另外，各种基金会、公益组织、志愿部门扶贫帮困对社会保障起到了有利的补充，比如弱势群体收入低下没有工作保障，而社会低保财力有限，公益组织的参与保障可以对其进行补充，有助于完善社会管理的利益整合机制，防止弱势群体被排除在公共政策实施范围之外，维护广大群众的利益。社会管理的目标最终就是实现好、维护好公民的公共利益，非营利组织既没有政府维护权力控制权威的刚性特点也没有市场追求利润最大化的本性，可以说非营利组织就是一个通过服务公共利益获得认同和发展的组织。 4.实现
15、和谐管理的职责。提高社会管理水平必须有和谐的环境，但社会管理中不可避免会出现就业问题、卫生教育资源分配不合理、地区差别大等不和谐现象，这些问题解决不好很容易造成社会不稳定。和谐管理的基础是关怀、信任和协作，这与非营利组织的理念是一致的：首先，非营利组织机构管理方式间接化、监督自律双重性使它具有合作性和公信力，可以成为预示社会风险的屏障，避免政府机构中的监督不独立的尴尬，公益性和慈善性是非营利组织的文化标榜，可以通过活动体现赢得公众的信任和教化思想的作用。其次，非营利组织给群众一个诉求的空间，使人们可以发泄不满，找到维护权益的正确渠道，避免矛盾激发被非法分子利用扩大矛盾的破坏力，同时，可以增强彼
16、此的交流理解，回归人性化的相处和人与人之间的互助生活方式，减少社会冲突维护社会稳定。最后，非营利组织公益性特点有利于形成和谐的文化氛围，因为它不仅是社会矛盾的调节工具，更具有文化和伦理的价值，可以提供关心理解鼓励尊重的价值观和“同理心”7，认识到这一点很重要，因为社会管理并不一定是一种控制性的管理，形成和谐性的管理理念也是提升社会管理水平的手段。 三、非营利组织提升社会管理水平的措施 1.实现角色的转换和归属。若斯和奥斯本考察英国志愿者组织，形成了政府与非营利组织间关系的服务机构模式，其中非营利组织被看成是市场在竞争或协商的基础上占据主导地位的服务提供者8。我国大部分非营利组织是挂靠政府的，要
17、在管理中与政府划清职责范围，其中政府依然要在社会管理中发挥主导作用，非营利组织要参与政府管不好和没有管的领域，促进社会资源整合，搭建政府与公民的交流平台，形成社会管理的合力，并在其中监督政府的行为，实现以社会制约权力的目的，还要加强自我管理能力，走社会化发展之路，提高自身的素质，促进社会管理多元治理局面的出现。 2.发挥桥梁和纽带的作用。完善的社会管理不在于所管事务的多少、大小，而在于是否形成一个相互联系的服务网络，非营利组织就是形成这个网络的重要因素。非营利组织可以利用自己深入社会基层，贴近群众的优势，提高整个社会的沟通能力，架起政府与公众之间的桥梁，协调民众与政府、组织与组织的关系，促进公
18、民社会的形成。现在非营利组织又成为就业机会的“存储库” ，慈善事业的扶危济困已经是社会保障的重要补充，以此调动群众积极性，有利于社会管理成果的共享，减少社会管理的风险，提高社会管理机制的回应性，缓解社会管理水平提升的阻力9。 3.提高自身的管理水平。非营利组织既是社会管理主体又是社会管理客体，社会管理主体多元化难以实现除了政府的问题还有非营利组织本身发展不成熟、自我组织能力不强，难以承担政府职能转变后交付出来的职能。所以在实践中要强化内部管理，本着合理布局、优化结构、壮大队伍、突出质量的原则，提高自律的专业化水平，形成完整自我管理体制和专业化的队伍，以人本化理念指导群众参与，赢得更多的社会资源
19、和公民加入促进自身成长，扩大社会中间层次形成中间大两头小的科学管理体系，在提升自身管理水平的同时不断创新，采用新的管理技术和方法，提高社会管理的效率，提升社会管理水平。 结语 当前社会管理正面临新的问题，比如人口老龄化、教育体系危机、社会服务业成为主体、保健系统的需要等等是对社会管理提出的新任务、新要求，也表现了提升社会管理水平的迫切性。非营利组织不但具有社会组织上的优势，更具有其他公共组织没有的伦理道德优势，提高社会管理水平就必须发挥非营利组织承担多样化责任和使命的优势，形成社会管理的控制力和稳定力，这也决定了非营利组织在提升社会管理水平过程中不仅仅是有益的补充，更是不可或缺的主角。 参考文献： 1Http: /www. .2007， （10）. 2刘联.加强社会管理 提高服务水平J.珠海特区报，2007， （6）. 3风笑天，张小山，周清平.社会管理学概论M.北京：华中理工大学出版社，2000. 4冯云廷，陈静.中国公共事业管理体制改革研究M.北京：东北大学出版社，2003. 5张志刚，姚远.非政府组织在创新社会管理体制中的作用研究J.公共行政，2007， （10）. 6Janet.Denhardt,RobertB.Denhardt.The new public service-service,not steeringJ.2004， （1）.
