1、简论我国流域水污染治理困境分析及政策选择论文摘要 流域水污染治理是典型的准公共物品，本质上是利益平衡的结果，但我国现行的 GDP 至上的政绩观、地方行政分割体制的结构性矛盾以及单一治理机制的种种弊端等成为我国流域水污染治理的现实困境，如何解决我国流域水污染治理的困境，本文给出了一些政策选择。论文关键词 流域水污染治理 困境分析 政策选择一、问题的提出流域是指以河流为中心，被分水岭所包围的河流地面及地下集水区。从社会经济发展的角度来看，流域又是组织和管理社会经济，进行以水资源开发为中心的综合开发的重要形式。 因此，流域是自然属性和社会属性的统一体，流域在本质上是一种利益流，作为一种准公共物品，无
2、论是地方政府还是企业组织或者是公民个人，都可能存在着对流域水资源的利益竞取。流域水资源中的利益竞取行为，本质上也是一种利益的博弈。在缺乏统一权威的流域管理机构的情况下，这种利益分配会使其治理无可挽回地走向霍布斯式的自然状态之中。这样，流域水污染便自然而然地成了现实版的“公地悲剧” 。根据2006 年中国环境状况公报的显示，2006 年我国七大水系的 745 个水质监测断面中，32%的断面属于类水质、28%的断面属于劣类水质、40%的断面满足类水质要求。而2007 年中国环境状况公报显示，在全国监测的 197 条河流的 407 个断面中，类水质的断面比例为 49.9%、类水质的断面比例为 26.
3、5%、劣类水质的断面比例为 23.6%。因此，我国流域水污染形势依然严峻，流域水污染治理仍然任重道远。所谓流域水污染治理，是指以重要流域为单元，从整个流域的角度，统一规划与协调流域水资源的经济功能和生态功能，综合运用多种措施协调流域经济社会发展与产业布局的关系，实现流域水资源、水环境容量与排污量统一管理与合理配置。 流域水污染治理是典型的准公共物品，其治理成果具有消费的非竞争性，治理成本巨大则要求其本身具有受益的排他性，因此，可以采取多种提供方式，然而现实中，政府、企业与公民各自为政，对流域进行碎片化管理，无法形成合作治理的局面，导致出现政府失灵、市场失灵和志愿失灵的困境，致使流域水污染问题更
4、趋恶化。二、我国流域水污染治理困境分析虽然政府、企业和公民三方进行合作实现合作收益最大化是进行流域水污染治理的最佳选择，但我国流域水污染治理的制度设计和制度安排却极大地阻碍了这一目标的达成，反而造成我国流域水污染呈现日益恶化的趋势。首先，GDP 至上的政绩观。经济发展与环境保护是一个社会可持续发展不可或缺的两方面，二者相辅相成，相互补充。但在现实中，自 1980年以来，地方官员的选拔和提升的标准由过去的纯政治指标变成经济绩效指标，尤其是地方 GDP 增长的绩效。不同地区的地方官员不仅在经济上为 GDP 和利税进行竞争，而且同时也在官场上为晋升而竞争。在政治晋升博弈中，给定只有优先数目的人可以得
5、到提升，一个人获得提升将直接降低另一个人提升的机会，一人所得构成一人所失，因此参与人面临的是一个零和博弈。但行政首长在压力型政治、行政体制下，在任期制、以 GDP 增长为核心的考核制等因素作用下，不得不片面追求数字 GDP的增长，采取粗放型的经济增长方式，视环境保护为经济增长的阻碍因素，视流域水污染为发展经济所必须付出的代价，往往对污染企业听之任之，加之污染企业常常是本地区的纳税大户，是行政首长在任期间增加自己数字政绩的有力砝码，从而取悦上级部门实现政治晋升，所以地方政府往往不会对污染企业施以很重的处罚，致使企业违法成本很低，宁愿购买排污权而不愿建设、运行相对昂贵的污水处理设施。更为重要的是，
6、环境监管存在着“租金” ，环境监管方可能被被监管方“俘获” 。由于企业的“寻租” ，某些政府官员基于个体利益至上原则，也不去监管甚至组织他人监管，甚至在环境监测中存在包庇、瞒报、捏造数据等现象，再加上信息不对称，环境保护制度形同虚设，在污染主导地区，地方政府在环境污染上的监管政策往往起不到有效作用。其次，地方行政分割体制的结构性矛盾。这种行政分割体制表现在两方面：行政区行政和部门分割。就行政区行政而言，流域内上下游、左右岸地方政府政府间缺乏相互制约关系，各个行政区成为流域水污染治理的并列板块，各自为政。在分税制下，各行政区实际上成为相对独立的经济利益主体，各区域政府存在着自利化倾向，从而形成所
7、谓的“行政区经济” 。 再加上水资源使用权转让机制不完善，致使各地方政府为追求 GDP 的增长，未经规划、协商和批准就擅自动手先干或多干损害下游或毗邻地区利益的“檫边球”工程，引发了各种争水利、让水害的行政区际矛盾，例如，在 2005 年的清水江水污染事件中， “贵州说是湖南污染的，湖南说是贵州污染的，到头来，谁都不管，谁都认为光自己治理污染，反正也是解决不了问题” ；有的地方政府对辖区内污染企业未采取有效管制措施，甚至放任排污。 对行政区域外发生的污染则以行政区界线为由置之不理，结果是导致下游地区污染严重，生产生活用水受到严重污染，经济损失重大，社会影响恶劣。而下游地区由于未对上游地区建立水
8、污染生态补偿机制，结果使上游地区没有动力为下游地区需求慎重考虑。更为严重的是，在这种块块分割体制下，流域管理机构没有明确的法律地位，权威难以建立。在处理省区之间的流域跨界污染问题上，只能调查研究和协调而不能仲裁。由于流域管理机构缺乏类似政府职能的严格规定性，也没有经济的手段作保证，因此甚至对边界地区上的一条小河沟或一个小引水口发生污染的处理，都不能作最后决策。 在流域水污染治理方面，部门分割主要表现为水利、环保、交通、水电等部门按照不同的功能和用途，对流域地表水、地下水、水质、水量等进行分割管理，且各自都有一套水环境监测体系，缺乏统一的标准，引发“多龙治水”的局面， “形成管水量的不管排水、管
9、水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污等尴尬局面” 。 这种部门分割体制使各个部门受制于各级地方政府，进一步加剧了流域水污染治理的难度，造成流域水污染治理的碎片化问题，并强化了部门利益，模糊了政府部门间的责任和义务，从而降低了地方官员因此受到行政或刑事处罚的可能性。再次，单一治理机制的弊端。长期以来，我国在流域水污染治理方面都是科层治理机制在发挥主导作用，而且由于流域水污染治理的准公共物品属性，这种主导作用是必要的，它凭借命令控制型的环境管制方式能有效地克服企业和公民个人行为缺乏规范性和自律性的弊端，强制性地约束经济主体行为，实现短期内有效遏制流域点源污染的目的，但这种治理机制也存
10、在诸多弊端，比如这种管制方式“往往针对的是那些具体的、可以用指标量化的环境问题以及点源污染，但对点多面广的农村面源污染治理并不具有明显的效果” 以及它要“建立在统一的排放标准基础上，需要通过政府的全面监管和严厉惩罚来实现环境管理的目标。如果严厉的罚款能发挥效益的话，那么违法的成本大于其收益。由于违法的收益在不同的企业之间是不同的，导致罚款存在着不公平” 。 此外，这种治理机制还会导致官员的寻租腐败、较高的政策执行成本、执行随意性等。三、我国流域水污染治理政策选择（一）践行科学发展观，重构科学的政绩考核体系党的十六届三中全会首次明确提出科学发展观的理念。党的十七大进一步将其写进党章，标志着科学发
11、展观正式成为我国执政党的基本纲领，并进一步提出建设节约型社会、环境友好型社会的目标，实现政治、经济、文化和生态环境和谐发展。由于各级党组织在我国的中枢地位，科学发展观必将进一步转变为对各级政府的基本要求，从而将转化为可操作的指标融入各级政府官员的考核和升降标准之中，实现经济发展与环境保护协调发展。（二）打破或超越行政分割体制打破行政分割体制即设立流域管理机构并强化其权威，从而实施流域一体化管理。在西方国家，流域管理机构往往具有管理和开发的双重职能，具有实际的权力，统一领导，自主经营，可以制定规划、颁布管理条例或法令、制定优惠政策等等。而我国七大流域虽有流域管理机构，但其是水利部的派出机构，并且
12、在人事、财政上受制于各级地方政府，缺乏独立性和相应的权威，只具有参谋咨询作用。因此，可以借鉴西方的做法，通过立法确立我国流域管理机构的法律地位、功能、角色、权限等，赋予其实施流域综合管理的职能。这是一种较为激进改革方式，另外还有一种渐进的改革路线超越行政分割体制，即实现流域各地方政府的合作以及跨部门合作。比如长三角各省、直辖市设立的联席会议制度以及长江三角洲城市经济协调会等，这些制度安排都一定程度上加速了长三角地区合作的步伐。而跨部门合作机制解决的是直接或间接涉及到流域综合管理的公共组织多部门之间的目标一致、合作决策、信息共享、联合行动等问题。它包括中央政府部、委之间的关系，中央部、委与省级政
13、府之间的关系，地方政府各部门之间的关系。（三）完善各种治理机制，丰富治理工具箱在发挥科层治理机制在我国流域水污染治理中的主导作用的同时，引入市场机制和公众参与机制。在流域水污染治理中，不仅要重视行政、法律手段的运用，还要运用价格、税收等经济手段。政府在发挥主导作用的同时，积极实施民营化，实现污水处理设施的民营化或者采取BOT、TOT 等公私伙伴治理方式，鼓励民间资本进入环保项目，实行市场化运作和企业化管理。另外，要进一步完善公众参与机制，提高公众的环境意识，健全公众举报制度和听证制度以及公众环境公益诉讼制度。在流域水污染治理的工具箱中，既有环境管制工具，又有各种经济手段以及包括硬法和软法在内的法律手段，最终实现流域水污染的有效治理，达到人与自然的和谐。
