1、论西部水电开发中库区利益的协调【摘 要】本文认为从中国经济社会发展的实际出发，加快西部水电开发是必然的；现实西部水电开发过程引起的某些疑虑，根源在于水电开发利益关系的不协调；存在库区居民利益悖论，库区居民在水电开发中的优先权益被疏离了；和谐地开发西部水电，需要调整利益关系和导向，确立规范的水电开发权责利结构，纠正产权关系的约束倒置现象，保障产权关系中所有权的主导地位和对经营权的监督，以库区居民生存发展的长期利益约束资源开发的短期行为。本文的重要成果是进一步理清了水电开发产权关系中补偿与分享的权利区别。 【关键词】西部；水电开发；库区利益；产权 Abstract：This article con
2、siders that proceeding from the developing reality of Chinese economy and socity ，it is inevitable to accelerate to exploit water and electricity in west part.Some doubts coming from the exploiting process of water and electricity in west part，are out of harmomy in the benefit relationship of exploi
3、ting water and electricity，and there are some paradoxes which lie in the inhabitant benefit in reservoir area. The priority of the inhabitant in reservoir area is seperated and far off. Exploiting water and electricity in west part in harmomy，requires adjusting the benefit relationship and orientati
4、on，establishing the standard construction of right privilege、responsibility、benefit，correcting the phenomenon of inverting property rights relationship，ensuring the ownership in property rights relationship to be a dominant leading position and superising the right of management.Accoding to the long
5、-term benefit of exsisting and developing of the inhabitant in reservoir area，restrains the short-term behavior of exploiting natural resources.The important achievement of this article is further distinguishing between compensate right and shareing right in property rights relationship in exploitin
6、g water and electricity. Key words：west part；exploiting water and electricity；benefit of the reservoir area；property rights 西部水电开发中库区利益的协调问题并不是一个新问题，而是一直存在、有待妥善协调的问题。而且这一问题也不仅仅存在于西部地区的水电开发中，其他地区也存在同样的问题，但就中国的区域发展及未来的能源发展而言，西部水电开发及开发中的库区利益关系显然有其特殊意义。 本文对西部水电开发中库区利益协调的探讨以近年有关西部水电开发的争论为讨论背景，以自己新近的调查为感性
7、和材料支持，通过对个案材料的分析，寻找协调库区利益关系的关键环节和长效机制建设的可能性。 一、西部水电开发，不是问题的问题 1.中国加快水电开发的必然性 加快西部水电开发原本不是什么问题，而是常识性的必然选择。这一点从中国的能源供求结构及能源生产的国际经验可以得到简明而有力的说明。众所周知，中国拥有丰富的水能资源，但开发利用的水平迄今仍比较低，不仅与经济发达国家相比，而且与发展中国家相比，中国的水能资源开发利用水平都较低。中国的水电装机能力与技术可开发的水能资源相比约为 20%，以技术可开发电量计算开发率仅为 13.3%，而世界平均水平为 18.4%，工业发达国家的开发率则达到 50%以上，中
8、国的水电开发率排在世界的 80 位左右。 中国的电力生产一直以火电为主，水电占的比重较小(见表一)，而国际上经济比较发达的国家具有普遍性的成功经验，差不多都是从一开始便大力开发水能资源，比较充分地开发利用了水能资源，早在 1950 年，水电占总发电量的比重，美国为 25.9%，日本为 85.3%，加拿大为96.4%，法国为 48.8%，意大利为 92.7%。到 2002 年，世界上有 24 个国家 90%以上电力依靠水电，55 个国家 50%以上电力靠水电提供，62 个国家 40%以上电力由水电提供。尽管国际社会在 20 世纪末对水电开发中大坝建设的负面影响展开了争论。并在世界银行和世界自然保
9、护联盟的支持下，召开了国际性的大坝研讨会，成立了“世界水坝委员会”的专门机构，面向公众广泛听取意见，结果是达成了国际性的新共识。2000年 11 月，世界水坝委员会完成了题为水坝与发展新的决策框架的全球审议报告。最后得出的结论，充分肯定了水坝为人类的发展做出了重要的贡献。人类对水能资源开发的经验表明，水电是清洁的可再生资源，对水能资源的开发符合人类可持续的生存利益，利大于弊。结合中国当前经济社会快速发展对能源需求的巨大压力，被闲置的水能资源再也不应闲置了。中国的水能资源 81.5%分布在西部地区，而且 66.7%集中在云南、贵州、四川、重庆、广西、西藏 6 个省区。事实上，从国际经验到中国实践
10、都表明，加快西部水能资源开发并没有什么可患得患失的了。 2.对西部水电开发的疑虑为何存在 尽管加快西部水电开发是必然的，但时西部水能资源的开发却一直存在争议。对怒江水能的开发成为这一争议的集中表现。没有开发的怒江每年的水能净流失相当于 5000 万吨原煤。但生态问题、社会问题仍然成为了批判经济主义的重要工具，这种现象不能简单归结于极端生态环境保护主义，其中事实存在亟待解决的一些问题，特别是水电建设的库区原先多属经济不发达的贫困地区，水能资源开发的巨大利益一直是库区振兴经济、摆脱贫困的希望，但诸多库区建设遗留的最突出问题恰恰是库区居民的经济生活问题，库区移民成为水电建设一直没有很好解决的老大难问
11、题。库区居民，一个与库区利益关系最亲近的群体在水电开发的利益形成过程反而被疏远了，这正是心地善良的人们对西部水电开发缺乏信心，对水电开发的利益心存疑虑的症结所在。幸好，水能资源开发中的主要问题是项目内部的利益分配问题，而不是项目效益问题，只要项目效益成立，其他问题的解决便存有空间。迄今，西部地区的居民仍然期待着当地的自然资源潜力转化为经济发展的现实利益。本人2008 年 1 月 18 日至 25 日在云南省大理白族自治州和怒江傈僳族自治州随机作的 58 份关于资源开发的问卷调查，对“您是否希望国家加大民族地区资源开发力度”的回答，54 份选择水电，49 份选择矿产，16 份选择土地，8 份选择
12、森林，6 份列出旅游。这一选择结构恰好反映了当前人们对西部水能资源开发的心态。大理州和怒江州都拥有丰富的水能资源，93%的“希望”选择和认为应重点开发水电，正是表达了西部水电开发的必然性，而 7%的否定则是表达了对西部水电开发的疑虑。 国家“十一五”规划纲要，要求统筹做好移民安置，在保护生态基础上有序开发水电，表明了一种对水电开发的理性态度。事实上，积极开发西部水电也是理性与技术进步的必然选择。 二、西部水电开发利益分配导向的调整 如果西部水电开发存在可观的经济效益，这一份可观的经济效益如何分配才有利于化解人们对西部水电开发的疑虑，构建水电开发的和谐关系呢? 1.库区居民利益悖论 库区淹没补偿
13、和移民安置一直是水电开发中最棘手的问题，也是迄今遗留未能很好解决的问题，尽管从中央政府到各级地方政府也已尽其智慧形成一系列的征地补偿和移民安置条例，1991 年 2 月国务院颁布的大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例规定了移民安置的“原标准、原规模、原功能”的“三原”原则，2006 年 9 月实施的条例又进一步规定“国家实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法，使移民生活达到或者超过原有水平” 。而从实践看，移民安置与政策目标还存在较大的距离，水电开发，苦在移民一直是和谐库区建设面临的不和谐声音。 从理论上讲，水电开发的可观经济效益，是和谐库区建设的坚实的利益基础。水电
14、开发投入产出的显著效益，是协调库区利益关系的从容空间。库区建设中存在的不和谐声音，表明水电开发的利益安排存在调整的要求，而其中的关键环节就是库区居民的权益保障。水电开发涉及多方面的利益，库区居民的生存利益与库区环境存在最自然、最直接、最紧密的关系，水电开发导致的库区环境变化对库区居民生存利益的影响也是最直接的。但库区居民在水电开发中的权益表达反而最不充分，是一个被安拷的利益主体。补偿标准较低，安置条件较差是水电开发中库区居民的普遍反映。以澜沧江小湾电站招标设计阶段补偿单价为例，旱地补偿单价每亩 16704 元，茶园每亩 12600 元，除紫胶外的经济林每亩 3840 元，集体灌木林每亩 110
15、0 元，草地每亩 550 元；住房补偿单价，平均每 m21392 元，其中框架结构每 m2583 元，砖混结构每 m2455 元，砖木结构每 m2399 元，土木结构每 m2309 元，木结构每 m2214 元，杂房平均每 m2241 元，田房平均每 m2154 元；生活水池每立方米 140 元，粪池每个 60 元，沼气池每个 1800 元，水磨每个 1000 元。据当地干部群众反映，住房的补偿单价大约只有实际建筑费用的一半。如果这一反映属实，那么为什么不能按照最低标准的“三原”原则进行补偿呢?而且，从社会发展进程中人民群众生活的日趋改善看，一个具有可观经济效益的资源开发项目的利益实现过程为什
16、么反而使与之关系最紧密、最直接、最自然的利益主体利益受损呢?如果水电开发的可观经济效益与库区居民的利益受损存在必然的内在关系，即可观的经济效益是以库区居民的利益受损为前提，充分补偿了库区居民的发展利益“达到或者超过原有水平”之后，可观的经济效益便不存在的话，则这类项目便已经不具备立项的要求!因为从社会发展的进程看，库区居民的生活状况随着社会大趋势而变化是必然的，如果人民群众的生活质量趋于改善的话，帮助生产生活较差的地区的居民改善生活质量也是政府的责任和社会的道义，不应该存在逆发展趋势以牺牲库区居民利益以保障业主和政府利益的现象。事实上这样的假设前提也是不存在的。以漫湾电站为例，电站装机容量 1
17、25万千瓦，年发电量 62 亿度，总投资 33.87 亿元人民币，按水电上网价每度电 0.25 元计算，年收入 15.5 亿元，总投资二年便可回收成本。漫湾电站每万千瓦装机容量平均移民 23.42 人，淹没耕地 41.5 亩，淹没林地56.7 亩，淹没补偿投资 26.67 万元；淹没补偿投资共 3333.75 万元，占总投资的 1.51%。水电开发的可观经济效益是抵扣成本费用之后的利益，其中对库区淹没和移民安置的补偿也应当是充分保障“达到或者超过原有水平” 。具体到西部水电开发的实践过程，开发建设涉及的地区普遍是经济不发达的贫困山区，是国家扶贫开发政策框架内重点扶持的地区。这类地区生产生活环境
18、的变化要“达到或者超过原有水平”其标准实际上低于经济比较发达的地区，这种低起点已经降低了西部水电开发的库区补偿费用。如“十五”期间我国水电工程建设征地和移民安置每千瓦全国平均为 1332 元，西北地区为 405 元。另外，从国家的扶贫开发政策实践看，被列入国家重点扶持的贫困地区在国家实施的重大资源开发项目中其利益实现与扶持政策的实施也应是一致的。国家实施的重大资源开发项目是扶贫开发政策实践的具体行动，所以西部水电开发没有理由导致库区居民利益的受损。 2.库区居民的优先权益 在西部水电开发的利益实现过程中，开发商获得了巨大利益，中央政府和地方政府也分享了可观的利益，库区居民显然也应该分享到相当利
19、益。如果按照产权分配利益，产权多、责任大、利益多的分配原则，库区居民更是拥有优先获益权，因为库区居民与库区资源环境已经形成了自然依赖的关系。库区居民世居于此，依靠当地资源环境生存，即使从终极产权看这些资源环境归国家所有，而不是产权属地化，但属地居民作为国民共享国有资源产权的同时，又内含着对当地资源环境的直接依赖，所以当地居民在共享归国家所有的当地资源时便多了优先权益。即当地资源环境的变化导致的损益当地居民必然首先承受。这一逻辑关系实际上也是国有资源权益实现的基本空间秩序，在宪法规定自然资源归国家所有的前提下，各地区在共享国有自然资源权益的实践中首先也是“靠山吃山，靠水吃水”的。中央财政的转移支
20、付只是再分配的协调形式，所以库区居民在库区水电开发的利益实现中拥有利益实现的优先受惠权。国务院颁布的大中型水利水电工程建设征地和移民安置条例规定的使移民生活质量“达到或者超过原有水平”也正是以这种优先受惠权为依据的。当然，水电开发商开发水电的动机不是携带资金前来改善库区居民生活质量，获得水电开发利益是水电开发商的目的。但水电开发商在获取国有资源经营权，计算水电开发的成本效益时，必须明了库区居民对当地资源环境的权益以及开发导致的资源环境变化对库区居民生活质量的影响，必须“达到或者超过原有水平”的基本要求。库区居民生活质量“达到或者超过原有水平”的安置补偿是水电开发必须支付的成本费用，如果水电开发
21、在支付库区居民生活质量“达到或者超过原有水平”的补偿费用之后，投资利益不能实现，则说明项目不可行，不应该投资。这实际上在项目开发投资的论证阶段就已经充分考虑到的，并不是附加的外部成本，不是增加水电开发商的额外负担。而对于具有公益性的水电开发项目，库区居民生活质量”达到或者超过原有水平”的安置补偿则需要政府也承担起责任。根据项目的效益结构，确定政府与开发商支付要补偿费用的结构，而保障库区居民生活质量“达到或者超过原有水平”的标准是不变的。 把保障库区居民生活质量“达到或者超过原有水平”作为西部水电开发利益实现的前提条件，是把库区居民生活质量“达到或者超过原有水平”的安置补偿视为项目成本，而不是将
22、其视为利益分享形式。因为，作为成本的安置补偿是必须预先扣除的，而作为利益分享则是扣除成本后的分配，是一种收益。显然，水电开发导致的库区资源环境变化对库区居民生活质量的影响所需要的补偿是一种成本费用而不是收益分配，成本费用必须在利益分配之前扣除，收益分配则是纯粹利润的分配，分配比例依投资贡献程度而定。以往对水电开发中库区居民的安置补偿尽管在形式上是列入项目造价的费用之中，但在观念上则将其理解为收益分配。特别是由于“达到或者超过原有水平”的标准过于模糊，富有弹性，而库区居民原有的生活质量则多因生产生活条件简陋， “达到或者超过原有水平”从一开始便被界定为一种低标准的状态，即使是低估的标准，在开发商
23、看来也是“达到或者超过原有水平” ，把库区居民的安置补偿视为收益分享。 3.如果我是库区移民 对于库区居民的安置补偿“达到或者超过原有水平”的标准的认识，应该说也是在库区居民的呐喊声中逐渐深化的，20 世纪 80 年代，库区淹没土地补偿额是按被淹耕地年产值的 5 倍计算。11到了 21 世纪的今天淹没耕地的补偿标准已提高为耕地年收益的 16 倍，但这是否便意味着“达到或者超过原有水平”呢?16 倍的补偿标准，实际上是给出 16 年的产业转型期，即若按现有的收益标准，可有 16 年的时间进行就业调整。一个大中型水电建设项目，建设期约 10 年左右，16 年的就业调整期很重要的方面是寄希望于水电建设项目建成产生社会效益之后所能发挥的就业带动作用。但这一目标是否能实现，水电站建设能否带动库区的产业转型。实际上这远远超出库区居民所能把握的能力。16 年的转型限定同样充满风险，如果未能获得新的就业，原初的“达到或者超出原有水平”的希望便会落空并转化为库区遗留问题。
