1、浅析日本社会养老保降制度变革对我国的启示论文关键词：日本 劳动力市场 社会养老保障 论文摘要：劳动力市场就业模式与年龄结构的变化是日本上世纪 80年代以来养老金制度改革的基本动因，改革思路走顺应劳动力市场变革状况与趋势。有鉴于此，中国应基于劳动力市场多重分割，劳动者收入多重差距的现实，顺应劳劝力市场一体化趋势，构建公平分配代际劳动产品的多层次多元社会养老保障制度。 如何在人口规模极其庞大且老龄化加速，经济发展水平仍然较低，城乡及地区间收入差距明显的中国，构建社会养老保障制度，是一个前所未有的大挑战。放眼国际，除文化、传统习俗比较接近之外，日本构建社会养老保障制度过程中的一些客观条件与中国也颇为
2、相似:在经济高速发展的上世纪五六十年代，日本农业人口比重保持着相当高的水平，城镇化水平明显低于欧美工业化国家，人口出生率急剧下降和预期寿命延长导致老龄化程度迅速提高，成为世界上老龄化速度最快的国家之一。研究日本社会养老保障制度的发展过程，对构建我国社会保障制度具有特殊借鉴意义。本文在研究日本劳动力市场特征及其变革与社会养老保障制度改革多阶段互动关系的基础上，明确提出基于劳动力市场结构与雇佣模式等特征来设计中国社会养老保障制度，构建基于劳动力市场多重分割，劳动者收入多重差距的现实，顺应劳动力市场一体化趋势的多层次社会养老保障制度。 一、日本养老金制度改革与劳动力市场变动密切相关 二战之前日本就存
3、在针对军人、官僚的“恩给”制度(即抚恤养老金制度)，和针对在职公务员的“官业共济组合制度” ，还有少数大企业为了奖励连续工龄长的员工，建立的一次性退职金制度。但这些福利覆盖面小、社会化程度低，无法顺应经济社会发展的需要。现代日本社会保障制度的创立是在工业化和城镇化过程中，经济结构、就业结构和雇佣形态变动等多种因素协同作用的结果。 日本于 1985. 1994. 2000 和 2004 年对养老金制度进行了较大程度的改革与调整，主要涉及到制度设计、缴费标准、待遇水平以及养老金国家责任等几个方面。在制度调整方面，1985 年把全体国民各种养老金(厚生年金、共济组合、农民年金等)的基础部分统一起来，
4、取代国民年金成为第一层次基础公共年金，将职域年金(与收人关联养老金)改造成第二层次公共年金，同时确立专职家庭主妇年金权;1989 年建立以自营业者为对象的国民年金制度，2000 年实行学生国民年金保险费缴纳特别制度。在缴费方面，1985 年调整各职域年金负担比例，1989 年强制要求 20岁以上学生加入国民年金，1994 年提高保险费率，征收特别保险费(奖金的 1%)，2000 年引人总报酬(奖金等收人也纳人缴费基础)制度，2004 年提出从当年开始厚生年金保险率每年提高 0.345%，2017 年达到 18.3%后保持固定不变，国民年金缴费从 2005 起每年增加 280 日元，2011 年
5、达到16900 日元。在资格条件和待遇方面，1985 年规定加人保险时间满 25 年才能领取养老金，采用国民年金定额制和值域年金定率制，实行与物价相关联的浮动制度;1994 年分阶段将值域年金支付开始年龄提高到 65 岁，把 6065 岁退休年金分为定额部分和报酬比例部分，同时提高物价联动指数，根据生活水平调整基础年金、厚生年金;2000 年把厚生年金支付水平降低 5%。2004 年实行 65 岁以后在职老龄年金制度，并计划将厚生年金支付水准从 59.4%逐渐向 50.8%靠拢。在国家责任方面，1985 年由国家财政集中负担基础年金， 1994 国会做出国家财政负担国民年金的比例从1/3 向
6、1/2 努力，2004 年则明确规定基础年金的国库负担比例由 1/3 提高到 1/2。 本文认为，日本社会养老保障制度不仅明显存在基于劳动力市场特征的设计思路，且其养老金制度改革原因、目标及效果也在极大程度上取决于劳动力市场因素。 (一)适应劳动力市场变革是日本养老金改革的重要原因和目标 20 世纪 70 年代开始，日本劳动力市场出现了快速变革。劳动力市场变革过程中，日本就业结构发生变化，进人夕阳产业的劳动者数量明显下降，但这些部门退休人员的数量非常大，养老金严重人不敷出，出现了大量赤字，唯有依靠政府大量财政补贴。同时，日本工业化过程中，二元经济结构迅速变化，大量农村青年劳动力到城镇非农部门工
7、作，流人城镇的农村劳动力对社会养老保障的需求日益增加，成为养老金制度改革的动力。 同时，养老金制度改革的重要目标则是使年金制度适应劳动力市场发展与变迁，进而保持养老金制度的可持续性。考虑到人口老龄化越来越严重，日本于 1994 年通过养老金改革方案，以推迟领取退休金的年龄来鼓励 60-65 岁的老年人继续在劳动力市场工作。同样，2000 年改革的目标之一就是改变养老金的调整机制，根据社会整体的工资总额增长率(就业人员人均工资 X 劳动人口)调整。用这种指数调整，即使平均工资增长，但如果在职职工减少，养老金就将下调。 (二)劳动力市场是解决老龄化社会养老保障的钥匙和关健 社会养老金可以实行现收现
8、付制、完全基金制，或者两者的结合，但无论哪种制度，最终取决于社会中劳动者创造的财富(物质和非物质财富)，即在职劳动者的劳动生产率。基金制计划虽然可能拥有足够的财力来支付对其所有的货币索偿，但现在的基金制计划参与者(未来的退休者)能否获得足够的商品和服务，最终取决于他退休时整个社会的商品和服务的数量，即养老金领取者总要依赖于其随后的两三代人生产出老人所要消费的物品，除非基金制能够增加未来的产出水平，否则现收现付制与基金制具有完全相同的结果:现收现付制和基金制仅仅是两种在劳动者和养老金领取者之间分配产品的方法。也就是说，虽然基金积累制一定程度上可以为将来的社会生产提供比较充足的资金，并使得未来的老
9、人有能力通过货币换商品或者货币换服务的方式养老，从而有利于未来社会产品的生产量和缓解代际矛盾，但商品和服务的生产最终还是取决于劳动者，因而在职劳动者的数量和质量、工作积极性及其对社会保险的缴费态度决定了社会保障的未来。 日本养老金改革便主要试图通过推迟退休年龄、提高劳动者社会保险缴费率，以及根据劳动者报酬调整养老金水平等措施来解决养老金财政问题。就国民年金而言，1994 年改革规定缴费每年增加 500 日元，到1998 年共增加 160。日元，达到 13300 日元;关于厚生年金，1985 年改革规定保险费的增加率为每 5 年提高 2.2%，1994 年改为每 5 年提高2.5%，2000 年
10、则规定在 5 年内维持保险费不变，之后每 5 年提高2.5%，2004 年又计划到 2025 年将保险费率提高到 27.8%。同时，考虑到人口老龄化使得未来领取养老金数量将急剧增长，日本政府将养老金给付年龄提高到 65 岁，以便将社会保险费率控制在 30%以内，减轻被保险者的负担。 (三)社会养老保障与劳动市场是多阶段互动关系 社会养老金制度构建与改革对劳动力市场也产生巨大影响。1954 年厚生年金保险制度规定将支付开始年龄由 55 岁提高到 60 岁，但由于当时很多民营企业实行 55 岁退休制度，从而导致 5559 岁退休者生活困难，大量工人要求工作到 60 岁才退休。顺应这一要求，许多企业
11、的退休年龄便逐渐推迟到60 岁。1985 年政府将养老金领取年龄提高到 65 岁的改革也使得企业界将退休年龄逐渐提高到 65 岁。 劳动力市场与社会养老保障并非简单的单向关系，而是复杂、双重、多阶段的互动。从日本经验来看，劳动力市场变革、就业模式转变等因素导致了现代日本社会养老保障制度的诞生，这是劳动力市场与社会养老保障互动的第一阶段;成型的社会养老保障制度和其他经济社会制度协同起来，又会推动劳动力市场演变，如失业率上升与大规模提前退休，这是劳动力市场与社会保障制度互动的第二个阶段;社会养老保障制度导致的劳动力市场演变会进一步引起社会养老保障制度的变化，而劳动力市场制度与结构特征则是一国社会保
12、障制度基本模式与特征形成的重要基础和演化动力，这是劳动力市场与社会养老保障制度互动的第三个阶段。日本养老保险费率上涨对企业的收益造成严重影响，而企业为了减轻年金负担，必将减少雇用。另外，年金制度改革与保险费上涨很可能对经济复苏造成巨大冲击，这种制度影响了劳动者的劳动就业，从而降低了参与社会养老保险的人数，进一步制约了养老金的资金来源，加剧了国民年金的“空洞化” 。 二、劳动力市场变革成为中国社会养老保障制度改革的动因 很长时间来，中国劳动与社会保障体系是城乡二元的。户籍制度对城乡劳动力的流动做出严格限制，劳动者被固定在各自区域，城镇劳动者由国有企业雇佣，实行充分就业制度，乡村劳动力在集体经济体
13、内劳动，形成典型城乡二元分割劳动力市场。在社会保障方面，国有企业给城镇劳动者提供终生就业岗位，建立城镇职工基本养老保险制度，企业保障是城镇养老保障的主要形式。农村劳动力养老以家庭和土地保障为主，劳动者在年老之后主要依赖具有劳动能力的子女提供生活资料，并由子女提供老年服务，集体提供低水平补充保障，并为那些无子无女的“五保户”提供老年生活资料和服务。 20 世纪 70 年代末期开始，中国就业结构和雇佣模式随经济体制改革而转变，成为中国养老保障制度改革的主要动因。经济体制改革打破了劳动力要素的城乡配置，农村劳动力大量转移到非农部门，并越来越倾向在城镇工作和生活，农村社会养老保险明显不能满足他们的养老
14、需求。同时，城镇非公有制迅速发展，大量年轻劳动者要么以个体工商户形式就业，要么在非公有制企业就业，但由于他们在收入水平和工作稳定性等方面与国有企业职工差异悬殊，难以被当时城镇职工养老保障模式覆盖。更重要的是，经济体制改革迫切要求国有企业降低劳动成本，打破终身雇佣制，建立适应市场经济的劳动雇佣制度，但企业统筹层次的城镇劳动保险制度导致企业社会保险缴费率高，明显阻碍了国有企业劳动用工制度改革。这三种力量结合起来，从不同方面对社会养老保障制度带来冲击。由此，1991 年国务院要求逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度，将养老保险费用完全由国家、企业包办改为国家、
15、企业、个人三方共同负担。随后，农民工、城镇个体工商户以及农村社会养老保障制度改革也逐渐提上日程。三、构建基于劳动力市场特征的中国社会养老保障制度 日本社会养老保障制度对中国具有特殊借鉴意义。不仅因为日本相对成功地度过了 20%的人口老龄化阶段，也因为中日社会养老保障制度改革的一些背景条件类似，中国面临着日本曾经遭遇的状况:中日都是世界上老龄化程度最快的国家(中国老龄化落后日本大约 20 年)，当前中国已经进入老龄化加速发展阶段，当前老龄人口比例已经与日本 1990 年代相当。在社会养老需求上，与日本一样，在快速工业化、城镇化过程中，中国城乡二元经济社会结构被打破，大量农村劳动力流入城镇非农部门
16、，其社会养老保障问题成为突出问题。另外，早期日本与中国都形成了以终身雇佣和年功制度为基础的企业小社会保障制度为主，家庭承担实际养老照料和服务，以及较少国家社会支出的东方型社会养老保障制度模式，在制度路径依赖上讲，中国参照日本进行社会养老保障制度改革的成本相对较低。 (一)构建基于劳动力市场结构与特征的多层次养老保障制度体系 中国目前农业就业与非农就业之间的收入差距明显，又存在劳动力市场分割现象，非正规就业规模大。从我国实际看来，直接将现行正规就业养老保障制度扩展至非正规就业者和自雇者行不通，而应该建立多层次多元的社会养老保障制度。首先分别在城乡建立针对劳动年龄人口的基础养老金制度，作为最基础的
17、养老金层次;在城镇基础养老金制度之上，还需要针对城镇劳动者的就业类型与特征建立多元的社会保险，如公共部门就业者(公务员与事业单位就业者)养老金制度、企业职工养老金制度以及自雇者、个体工商户养老金制度，分别将不同类型的从业人员纳入养老保险制度。 需要注意的是，我们不能继续以往多元分割的养老金制度，而要形成多元而有效衔接的城乡社会养老保障制度体系。2009 年城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法的颁布，意味着流动就业人员的养老关系将实现转接接续，这为实现城镇居民统一的基础年金奠定了基础。下一步要考虑农村居民基础年金和城镇居民基础年金的互动问题。目前城乡平均养老金的差距远远大于城乡就业者的收
18、入差距，加剧了社会分配不公。虽然我国城乡就业的收入差距使得农村居民的基础年金要低于城镇居民，但是城乡基础养老金的差距不应该大于城乡就业者劳动收入的差距，且应该随着城乡就业者收人差距的缩小而缩小，并最终实现城乡统一的基础年金。 (二)加快基金制账户的建设 虽然基金制养老保障计划不能直接增加未来社会商品和服务的供给，但它可以从两方面降低未来的养老压力。首先，基金制可以为将来储备资金。如蔡防(2007)所言，基金制可以创造“第二次人口红利”的机会，即在人口结构趋于老龄化的情况下，个人和家庭的未雨绸缪产生一个新的储蓄动机，形成新的储蓄来源，并成为新的经济增长源泉。另外，基金制能够在一定程度上改变代际劳
19、动者之间分配养老资源的关系。在现收现付制下，退休老年人的养老资源来自代际之间相互抚养的承诺，今天的在职劳动者通过抚养退休老年人换取下一代劳动者在其年老退休后提供养老资源的承诺，是一种通过国家法律和政府力量保证实施的合同关系;基金制养老金能在一定程度上将退休老年人和在职劳动者的承诺转变成一种商品关系，退休老年人利用预先积累的养老金购买在职劳动者生产的商品和服务。现收现付制在人口年龄结构和经济发展平稳的经济体中比较有效，但对于中国这样迅速老龄化、经济持续快速发展的国家，完全的现收现付制很有可能导致未来劳动者之间的代际矛盾，基金制则可以有效缓解这种矛盾，加快基金制建设便成为题中之义。 除覆盖率较低外
20、，我国养老金账户还面临着两个主要问题，一是养老金账户的做实率仍然不高，虽然我国 1998 年开始在东北地区做实个人账户的试点，目前也已经推广到全国，但是由于政府财政补贴等问题，一些地区的个人账户仍然名存实亡;二是社会保险逃费率相当高，据我们初步计算，我国当前城镇职工社会保险的逃费率在 20%以上。因此，需要加快社会养老保险基金建设，加大社会保险费的征缴力度和基金统筹部分的政府补贴力度;同时，努力完善信用体系，加强政府监管，促进养老金基金管理机构之间的竞争，以降低养老金私营化带来的各种交易成本，努力寻求在养老金管理机构的管理与投资成本、政府的监管成本以及养老金的收益率之间建立一种平衡。 (三)提
21、高中央财政社会养老保障制度比例，确保养老金有效衔接 社会保险面临的很多难题都是统筹层次低所引起的，实施省级统筹会在很大程度上减轻其严重程度，但并不能从根本上解决问题。社会保险的省际转移接续是社会保险权益与责任在各省之间的博弈，涉及到各省固有利益，对流入地和流出地利益都产生冲击，仅靠行政命令方式难以完全奏效。因此，从长期来看，建立全国统筹的社会保险制度才是解决问题的根本途径。 目前，中国社会保障制度的责任主要由地方政府负责，中央政府承担的责任较小，反映在财政上就是中央政府社会保障支出占社会保障总支出的比重小。从国际比较来看，虽然中国社会保障总支出占 GDP 的比重与发展中国家相当，但由于中央政府社会保障支出占国家总社会保障支出比重过小中央政府社会保障支出占 SDP 的比重远低于其他国家。随着中央政府财政状况越来越好，提高中央政府在社会保障支出中的比例，加强中央政府对国家社会保障水平的调节能力，实施基本社会保险制度的全国统筹完全是可能的基本设想是城镇居民基础年金由政府提供 1/3左右的缴费补贴，农村居民基础年金由政府提供 1/22/3 的缴费补贴。同时，加快统账结合的养老金模式建设，确实做实个人账户，并在完善基础养老金(大部分资金来源于统筹账户)，逐步提高个人账户资金比例，积极为应对人口老龄化的冲击做准备。
