1、网 络 教 育 本 科 毕 业 论 文我国农村社会保障问题研究作 者: 学 号: 专 业: 学习中心: 指导教师: 二零一五年三月十日摘 要随着我国经济的快速增长，农民生活水平的日益提高，加快建立覆盖农村居民的社会保障体系是保障农村居民的基本需求，也是促进社会公平，推动社会经济发展和维护社会稳定的需要。由于我国目前正在建立的社会保障制度主要限于城镇地区，农村地区相对薄弱，农村社会保障长期滞后，还存在着制度不完善，保障意识落后，投入资金不够，职能管理不善等问题，如何建设和完善农村社会保障体系，已成为十分紧迫且不可回避的重大课题。我们必须树立正确的发展理念，加快对农民保障的立法建设和提高管理水平，
2、多渠道筹集社会保障基金，逐步提高农村社会保障水平，全面推进农村合作医疗建设，提高农村低保标准，完善农村养老保险制度。本文主要论述了农村社会保障体系的现状、存在问题及对策。【关键词】农村社会保障体系；现状 ；存在问题 ；解决对策目 录引言 .4一、农村社会保障的概念和内容 .4(一)农村社会保障的概念 .4(二)农村社会保障的内容 .5二、我国农村社会保障的历史及现状 .6(一) 我国农村社会保障的历史演变 .6(二) 我国农村社会保障的现状 .7三、我国农村社会保障存在的问题与原因分析 .8(一)我国农村社会保障存在的主要问题 .8(二)我国农村社会保障存在问题的原因分析 .10四、完善我国农
3、村社会保障的对策 .11(一)加强宣传力度，提高农民的自我保护意识 .11（二）提高农民收入水平 .11（三）加强农村社会保障立法 .11（四）统筹城乡社会保障一体化 .11结论 .12参考文献 .12致谢 .13引言改革开放 30 多年来，我国农村所发生了翻天覆地的变化，随着农村经济水平的提高，农村居民的生活质量也得到了很大的改善，农村的各项事业也都得到了长足发展。但唯有我国的农村社会保障制度的发展长期滞后，使广大农民群众无法享受平等社会保障的权利，他们的生老病死基本上只能由个人或家庭来承担。但是随着我国工业化、城镇化进程的不断推进，农民的传统生活方式也发生了很大的变化，农民现在面对着比以前
4、更多的生产生活风险，传统家庭保障能力已退化。在这种情况下，如何进一步发展并完善我国的农村社会保障体系，成为政府和社会迫切需要解决的重点问题。在新中国成立初期，我国全面实行了计划经济体制，农民享受到了以生产队为基础单位的集体所提供的社会保障，其特点是覆盖面广、保障水平低。随着 20 世纪 80 年代初进行的农村经济体制改革，家庭联产承包责任制使得集体经济几乎瓦解，这种微薄的集体经济保障也逐渐消失。从社会保障费的支出看，占人口绝大多数的农民的社会保障费支出只占总数的 11%，而占人口以少部分城镇居民的社会保障费用支出却占到了总数的 89%。同样作为中华人民共和国的公民，农村居民与城镇居民所享受的社
5、会保障待遇可谓天差地别。随着我国综合国力的不断增强，经济水平的不断发展，虽然我国居民的收入呈稳定增长态势，但城乡收入差距进一步拉大现象也更严重，农村社会保障的不全面和缺失就是造成收入差距持续拉大的原因之一，很多农民，尤其是贫困地区的农民因病致贫、因老返贫问题越来越突出。为解决这一问题，我国在部分地区已经建立了农村社会保障制度（主要包括农村社会养老保险和医疗保险）的试点。由于这种制度的实施正处于探索阶段，因此目前状况并不十分乐观。本文就是根据这种状况，提出问题和解决办法，希望能够对实践有所帮助。 一、农村社会保障的概念和内容(一)农村社会保障的概念我国农村社会保障是国家为了保证农村社会成员个人及
6、家庭的经济安全而提供必要的福利，通过立法实施的一项公共计划，其实质是实现部分社会财力的转移，帮助农村社会成员转移并规避各种风险。目前，在我国的农村家庭保障和土地保障还在很大程度上代替着社会保障。家庭保障是指家庭成员之间、“亲戚”之间的相互帮助，是一种最原始的社会保障。土地保障是指农民把土地不仅作为生产资料，还作为生存保障资料，通过土地耕种的收益来维持生存。随着我国计划生育政策的功效初显，家庭规模缩小，人均可耕地减少，家庭保障和土地保障的功用在逐渐减弱，迫切需要建立和完善农村社会保障。在我国，农村社会保障的概念并不完全统一，在学术界，主要有以下两种观点，一是农村社会保障是我国政府根据二元社会结构
7、的实际，在广大农村实施的社会保障制度安排，尽管在其体系架构、条件机制和具体内容上都与城市社会保障存在很大差异，但是其作为社会政策的内涵限定了它是由国家采取立法并由政府机构组织实施、保护农民群体的基本权益的、维护农村社会稳定的、体现国家福利意志的经济社会制度;二是农村社会保障是国家或政府为了保持经济发展和社会稳定，对农民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会依法给予物质帮助，以保障农民的基本生活的一种社会保障。(二)农村社会保障的内容理论上，国外农村社会保障一般主要包括农业保险、农村社会保险、农村社会福利、农村社会救助四个方面。农业保险也称为农业生产保险，在我国，
8、一般是指保险人为农业生产者在从事种植业和养殖业生产和初加工过程中，遭受自然灾害或意外事故所造成的损失提供的经济补偿的保险保障制度。而在国外，特别是在发达国家，在农业保险项目上，采用的农业保险的概念还包括农业生产的劳动力及其家属的人身保险和农场上的其它物质财产保险。在美国、加拿大等国家举办的农作物保险不仅包括陆地种植物和水中养殖植物的保险，甚至还包括家畜家禽的保险。农业保险是农村社会保障的基础内容，是生产环节的重要风险补救机制。农村社会保险是指国家和社会依照法律，通过国民收入再分配，形成专门的农村社会保险基金，对暂时或永久丧失劳动能力的农村社会成员提供物质上的帮助，以满足其基本的生活需求、医疗需
9、求的社会保障制度。农村社会保险是较高层次的农村社会保障，是农村社会保障的核心内容之一; 农村社会福利是指以国家或社会组织为主体，向农村全体公民或弱势居民提供旨在保证一定生活水平和可能提高其生活质量的资金和服务的社会制度，是为农村特殊对象和社区居民提供除社会救济和社会保险之外的保障措施与公益性事业。农村社会救助主要是指国家或社会通过立法，采取强制手段对国民收入进行再分配，形成一种专门的消费基金，对农村无劳动能力和无生活来源，或因自然灾害等原因造成无法维持最低生活水平的农民给予适当的物质帮助和无偿救助的一种社会保障制度。几农村社会救助是农村社会保障中最低层次的保障，使农村社会保障的重要组成部分。它
10、是最广泛最基本的农村社会保障项目，也是我国最早采用的一种农村社会保障形式，即最后一道“安全阀”。在农村社会保障的内容中，农业保险是对农民生产环节的风险进行转移与规避，由于农业是国民经济的基础产业，农业生产的风险应当由全社会共同承担，因而农业保险应成为农村社会保障的基本内容;农村社会保险是农村社会保障的核心，包括养老保险、医疗保险等等;农村社会救助包括扶贫、五保供养、救灾救济等等;农村社会福利包括福利企业、养老院、农村社区服务等等。就我国农村社会保障的内容而言，除了上述四大主要内容，农村社会保障还包括对军人、军烈属的优待安抚和农村补充保障。二、我国农村社会保障的历史及现状(一) 我国农村社会保障
11、的历史演变新中国成立以后,伴随着国民经济的恢复和土地改革运动的发展,以个体经济为基础、以农民家庭自我保障为主体、辅之以社会救济和优抚安置以及农民之间互助的传统农村社会保障逐步建立了起来。这一时期,政府颁布了有关农村社会保障的法律,建立了管理农村社会保障事业的机构,中国农村社会保障从法律上得以确立。尽管因为我国生产力水平较低,国力有限,农村社会保障是低水准的,在制度建设方面也存在着一些缺撼,但总的来说,这一时期的农村社会保障是比较适合当时的国情和生产力发展水平,而且覆盖范围广、收益面大,又有国家的积极参与,既注重了效率也兼顾了公平,因此,在国民经济与社会保障之间形成了一种比较好的良性互动关系；从
12、 1956 年起,我国农村集体经济制度基本确立,1958 年后农村人民公社时期国家曾多次规定:对生活发生困难的社员 ,经社员群众讨论和同意给予补助。享受补助的贫困户主要是全年收入不能维持基本生活的农户。而对那些集体经济比较薄弱的,集体无力补助的贫困户,则由国家给予适当救济。但是,由于人民公社的剧烈变动、“大跃进”以及“文化大革命”的冲击和影响,这个时期我国农村社会保障曾一度出现波折,甚至出现了停滞和倒退；1978 年,我国农村开始实行家庭联产承包责任制。这一制度在中国农村的推行,从根本上解决了广大农民的温饱问题,极大地解放了农村的生产力,使农村经济得到了迅速发展。土地成为广大农民的生存保障和生
13、活保障。这一时期农村社会保障的一个显著特征就是将农民的养老纳入社会保障的范畴。虽然受经济条件的限制,农村养老保障的水平还很低,覆盖面也很小,但是,将农民的养老纳入社会保障本身就是农村社会保障的一个重大突破,农村社会保障开始朝着更加健全完善的轨道发展；中共十六届五中全会建议指出,建立和完善农村社会保障是建设社会主义新农村的重要内容。党的十六届六中全会也明确提出要“适应人口老龄化、城镇化、就业方式多样化,逐步建立社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”。(二) 我国农村社会保障的现状（1）农村养老保险制度有待完善2002 年 11 月，党的十六大提出要在有条件的地
14、方探索建立农村养老保险制度，使这一工作又逐步得到发展。之后党的十七大以及十七届三中全会贯彻完善农村社会保障制度的精神，要求探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新型农村养老保险制度，并在 2009 年全面启动覆盖面为全国 10%的县(市、区、旗) 的新型农村养老保险制度试点，以后逐步扩大试点，在全国普遍实施，以期在 2020 年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。迄今为止，我国的新型农村养老保险试点已全部启动。全国除 4 个直辖市外，全国新农保试点县（市、区、旗）总数为 320 个。（2）农村新型合作医疗制度初步建立2003 年 1 月国务院出台了 关于建立新型农村合作医疗制度的意见（以
15、下简称意见），以彻底解决农民看病难的问题。该意见明确了我国新型农村合作医疗制度的性质是农民医疗互助共济制度，是在政府的组织、引导和支持下，由农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。党的十七大以及十七届三中全会提出巩固和发展新型农村合作医疗制度，提高筹资标准和财政补助水平，坚持大病住院保障为主、兼顾门诊医疗保障。（3）农村最低生活保障制度较为完善2007 年，国务院印发了关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知，从而大大的推动了农村最低生活保障制度的发展，自此，越来越多的贫困家庭被纳入最低生活保障范畴，农村最低生活保障制度的覆盖面越来越大。2009 年全年，
16、4759.3 万农村居民得到政府最低生活保障，比去年同期增加 453.8 万人，全年累计农村低保资金为 345.1 亿元，增长率达 50.89。同时，最低保障的水平也在不断提高，平均保障水平由 2007 年的 70 元/月增长到 100.8 元/月，这对贫困农民的生活水平是一个很大的改善。（资料来源：中国统计年鉴 2008)（4）农村社会救助取得显著成绩目前我国农村的社会救助的重点主要放在五保供养以及济灾济贫的工作上。我国的五保供养制度始建于 20 世纪 50 年代，对于无劳动能力且无生活来源的老年、残疾或未满 16 周围的村民，可享受“保吃、保穿、保医、保住、保葬”五保供养待遇。经过近 60
17、 年的发展，我国的五保供养制度在受保人数以及资金支出方面都有了很大的提高，目前，全国已有 554.3 万农村居民得到政府五保救济，比去年同期增加 5.7 万人。几年来，随着中央对于农村贫困问题的重视，扶持力度逐渐加强，农村居民的生活进一步得到改善，临时救助制度正在建立健全，全年有 61.3 万农村人口享受了农村传统救济，503.1 万人次得到了农村临时救济。2000-2009 年，农村贫困标准由 625 元提高到 1196 元，贫困率由 3.5%降低到 2.7%。临时救助制度正在建立健全，全年有 61.3 万农村人口享受了农村传统救济，503.1 万人次得到了农村临时救济。为城乡低保家庭、五保
18、对象、享受国家抚恤补助的优抚对象和城乡老党员发放了一次性节日生活补贴，惠及 7400 多万人。（资料来源：中国统计年鉴 2009)三、我国农村社会保障存在的问题与原因分析(一)我国农村社会保障存在的主要问题(1) 农村社会保障制度建设不完整农村社会保障制度应是有许多制度组成的完整体系，因此其规划和设计必须全盘考虑，统一进行。它的各项制度之间应该是互相联系、互相制约以及互相促进的关系，以此才能全面的更好的推进农村社会保障工作。目前，我国的农村社会保障制度缺乏一个统揽全局的部门来领导，导致体系建设缺乏整体规划与设计，各项农村社保的组成因素在单纯的执行和发展，缺乏必要的联系与分工，使得各部分的相互制
19、约、相互促进的内部连带效应没有发挥出来，不利于我国农村社会保障制度的快速的有效建设。（2）农村社会保障平均水平低且地域差距较大社会保障制度是国家依法对国民收入进行分配和再分配，以保障其社会成员的基本生活权利的一种安全保障制度，因而应是惠及全体公民的，但长期以来，我国社会保障制度的保障对象一直都将农民排除在外，直到近年来构建社会主义新农村进程的不断发展，农村社会保障体系的构建才逐渐提上日程。并且农村社会保障的平均水平也很低，难以满足广大农民的实际生活需要。2009 年农村最低生活保障月人均标准仅为 100.8 元，新农合的住院报销比例为 55%，也仅限于大病住院治疗，门诊医疗保障水平则远远低于这
20、个比例。在生活水平和消费水平的日益高涨的今天，这样的保障水平显然过低，根本无法满足农民的基本生活需求。（3）农村社会保障资金投入不均衡相比较于城镇社会保障事业，农村社会保障事业的发展是长期滞后的。多年以来，社会保障资金长期向城市倾斜，原本不多的社会保障资金大多被用于城镇社会保障事业的发展，造成农村社会保障资金的不足，而这些农村社会保障资金使用方面也是缺乏均衡性的。据统计，社会保险基金的收入和支出一直呈稳步上涨趋势。截止到 2008 年底，城镇居民所享受的基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险五项社会保险基金支出分别为 7390 亿元、2084 亿元、245 亿元、127 亿元、71 亿元，占
21、社会保险基金支出总数的 99%以上，农村居民所占的社会保险支出微乎其微。而在民政事业费用中，2008 年的民政事业费用支出为 1712.3 亿元，所示，其中农村最低生活保障支出 222.3 亿元，比上年同期增长 113.5%，农村传统救济支出 7.2 亿元，农村五保供养支出 76.7 亿元，比上年同期增长 28.7%；用于农村社会保障事业的资金占到民政事业资金的 22.03，并且这一比例还有上涨趋势。由以上分析可知，农村社会保障资金的使用是以社会救济制度为主的，对农村最低生活保障、新型农村合作医疗以及五保供养等支出比例很大，而对社会保险即农村养老保险的支出比例则很小，这种支出结构的不平衡不仅不
22、利于新型农村养老保险的建立与推广，并且对建立健全的农村社会保障制度造成了很大障碍。（资料来源：中国统计年鉴 2009)（4）农村社会保障管理缺乏科学性农村社会保障管理缺乏科学性还体现在社保管理透明度差，保值增值程度低等问题。现行的农村社会保障项目管理混乱，透明度差，再加上多头管理格局造成无人管理或多人管理的局面，出现了农村社会保障资金管理成本高和基金运营不合理、保值增值程度低等问题。国际上的通行做法是将社会保障基金的征缴、管理和使用应三权分立、互相制衡，一词来保证基金的安全性、流动性与收益性。而且我国目前的农村社会保障基金在大多数地区是征缴、管理和使用三权集于一身，再加上监督和责任机制薄弱，造
23、成基金的使用以及保值增值方面面临着诸多的风险。(二)我国农村社会保障存在问题的原因分析（1）农民缺乏参与的积极性作为农村社会保障的主体，农民的态度对于社会保障事业的发展至关重要。他们对社会保障制度的看法，以及他们参与社会保障积极性的高低直接影响到农村社会保障制度的推广及运行，农民缺乏参与社会保障的积极性已成为农村社会保障事业发展的瓶颈。（2）农村社会保障法制不健全农村社会保障的实施缺乏有效的监管机制。首先体现在管理体制不顺。从 1998 年政府机构改革至今，全国多数省区直辖市将农村社保的管理由民政部门归入劳动保障部门，但多数地县和乡镇还未划转，形成劳动保障部门没有接，民政部门不好管的状况，不少地区的农村社保工作形成断档。其次是资金掌控不公。按照国际通行的做法，社会保障基金的征缴、管理和使用应三权分立，互相制衡，从而才能保证基金的安全性、流动性和收益性。但是我国农村社会保障基金在大多数地方是由民政部统一负责农村社会保障基金的征缴、管理与使用，再加上专业人才的缺失、又没有严格的制度和健全的监管机构进行监管，
