1、民办非企业单位发展状况与对策研究调研以江苏省为例陈杭 公管 10级 2303100118摘要在加强和创新社会管理的新形势下，国家“十二五”规划和中办 （2011）11号文件把民办非企业单位列为一个重点发展的类型。江苏省作为全国先进大省，积极转变经济发展方式，大力发展民营经济。为了进一步加快民办非企业单位的发展进程，必须在既有的工作基础上，加强制度创新和机制创新力度，推动民办非企业单位健康有序发展。 关键词 民办非企业；发展； 对策伴随我国的改革开放进程，各类民间组织在不断发展，并逐渐显现出在促进经济发展、建设和谐社会中的独特作用。胡锦涛总书记在十六届四中全会上明确指出,“要发挥社团、行业组织和
2、社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。 ”民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。民办非企业单位,在国际上通称为非政府组织。在当今世界，非政府组织的发展情况是衡量一个国家或地区社会事业发展水平的重要指标之一。民办非企业单位因为拥有字号、组织形式开放以及多领域、多层级等特点，与社会团体、基金会相比，是最容易设立、最便于公众参与、最有发展前景的社会组织，民办非企业单位的大力发展对于提供社会就业、整合公益资源、扩大公共服务、激发创新活力、促进社会转型将起到深远的积极作用。在加
3、强和创新社会管理的新形势下，国家十二五规划把民办非企业单位列为一个重点发展的类型。目前民办非企业单位发展尚处于起步阶段，其成熟度还不高，与经济社会发展要求和人民群众的需求相比落差较大，必须在既有的工作基础上，加强制度创新和机制创新力度，加快民办非企业单位的发展进程。以下探讨三个问题：一、 江苏省民办非企业单位发展情况及作用(一) 基本情况截至 2011年上半年，江苏现有民办非企业单位 16182家，其中法人制 11878个，合伙制 663个，个体制 3641个。以门类划分，教育类 7023个，卫生类 1780个，劳动类 1780个，文化类 647个，科技类 453个，体育类 809个，民政类
4、1748个，中介服务类 777个，法律服务类 32个，其他类 1133个。全省注册登记民办高校 50所，总资产260亿元，在校学生近 40万人。全省城镇共有民办养老机构 528所，床位 5.04万张，民办养老机构及床位数分别占全省城镇养老机构及其床位数的 84.5%、61.2%。 1随着江苏省改革开放的不断深入和经济社会的持续发展，民办非企业单位在推动经济发展、科技进步、文化繁荣、扩大就业和再就业、繁荣公益事业、缓解社会矛盾、促进人际和谐等方面发挥着越来越突出的重要作用，已经成为党委和政府联系人民群众重要的桥梁和纽带，是江苏省经济社会发展中一支不可缺少的重要力量。（二）发展政策在现行法规和国家
5、政策的基础上，江苏注重民办非企业单位发展管理宏观政策的制定和配套政策的完善。2007 年，省政府办公厅下发了关于加强民间组织培育发展和管理监督工作的意见 ，今年省委省政府下发了关于实施社会管理创新工程、加强群众工作的意见 。近年来，还积极推进配套制度建设，一是逐步修订双边文件。二是制定基层社会组织的发展管理意见，实行简化登记和备案双轨制，推进经济服务类、公益志愿类、文体娱乐类、协调管理类等四类组织的发展，激发基层公共服务活力。三是拓展公益慈善类民办非企业单位的制度空间，在慈善事业、志愿服务两个地方法规中准入民办非企业单位的组织形式。1 江苏省统计局. 2011 年民间组织统计年鉴（三）发展作用
6、1整合社会资源，促进经济社会的发展各类民办非企业单位整合社会资源，举办非营利性的学校、医院、科研院所、文体场所、社会福利院等等，填补社会服务空位，较大满足社会生活的迫切需求，对于全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会具有十分重要的意义。如一些民办养老机构收养老人，既满足了部分群众的需求，缓解了政府养老机构不足的矛盾，也减少了政府的财政负担。 22参与政府体制改革，促进了政府职能转变全省的乡镇事业单位通过转制改变性质，成为民办非企业单位(以下称乡镇转制单位)。政府通过以钱养事、购卖服务的方式，将各乡镇的“七站八所”事业单位转变为以提供服务为主的民办服务中心。劳动就业服务中心组织农民工培训就业、人
7、口计划生育服务中心开展计生服务、文化服务中心送电影下乡、实施有线电视村村通工程、农技服务中心送科技上门，不同程度地促进了新农村的建设和发展。3创造就业机会，缓解社会就业压力民办非企业单位的充分利用自身资源，扩大服务领域，为城镇待业人员、下岗职工、分流人员和农村剩余劳动力创造了许多就业机会，在一定程度上可以缓解就业难的社会问题。二、民办非企业单位发展的主要问题(一)登记管理的法律法规不健全制度的顶层设计比较缺乏国务院专项法规尚未出台，民办非企业单位的活动规则、登记管理和行政执法缺乏必要的依据。由于顶层制度不完善，配套规章难以制订，现行政策法规体系滞后于实际工作需要。民办非企业单位的非营利性管理缺
8、乏具体制度，民2 孙燕; 现阶段民办非企业单位发展困境和对策研究 ; 江苏省民政厅社会组织管理局办非企业单位的自我约束和外部监督难以操作，无法形成预期的管理效果。（二）参与领域冷热不均 由于利益驱动，本市的民办非企业单位大多在教育培训领域，民办学校竞相开办。而社会公益性领域则参与者较少。据抽样调查，教育培训类民办非企业单位占 64%，而公众急需的社会福利类民办非企业单位只占 15%，文化、卫生、科技类民办非企业单位更是廖廖无几。 3（三）业务主管单位缺乏监管民办非企业单位登记管理暂行条例中规定了业务主管单位的职责是：负责民办非企业单位成立、变更、注销登记前的审查；监督、指导民办非企业单位遵守宪
9、法、法律、法规和国家政策，按照章程开展活动；负责民办非企业单位年度检查的初审；协助登记管理机关和其他有关部门查处民办非企业单位的违法行为；会同有关机关指导民办非企业单位的清算事宜。但除教育和劳动类的外，其他业务主管单位没有科室和人员负责民办非企业单位的管理工作，难以履行业务主管单位职责；还有些政府部门怕承担责任，有多一事不如少一事的想法，不愿作为业务主管单位，对民办非企业单位的服务和管理工作尽量往外推，使一些民办非企业单位感到无所适从；有的业务主管单位与民办非企业单位有利益联系，对登记管理部门的监管工作不配合、不支持、不协助，甚至隐瞒民办非企业单位的违法违规行为。（四）民办非企业单位自身建设问
10、题较多一是逐利倾向严重，缺乏诚信和自律机制。有的民办非企业单位过多追逐利益，缺乏诚信；有的民办非企业单位成立的目的是为了争取国家的项目和资金，没有为社会提供服务的意识；有的人举办民办非企业单位的目的是为了获利，他们把民办非企业单位当作企业来办，违背了设立民办非企业单位的目的和意义。二是内部管理不规范。 4民办非企业单位普遍存在管理制度不健全的问题，特别是财务管理，很多没有专业财务人员，帐目混乱，有的甚至没有建帐。三是规模小、资金少，抗风险能力差。市县一级的民办3 张仕瑜; 浅析民办非企业单位发展的现状、问题及对策 J; 社团管理和研究; 2011（09）4 赵泳;关于民办非企业单位名称管理问题
11、的思考 J;中国民政;2003（11）非企业单位大多数规模较小，一般注册资金在 10万元以下，业务单一，一旦条件发生变化，就难以生存。如孝感市华兴电子商务学校，原是一个不错的劳动类培训学校，曾受到过省级表彰。但由于实力不够，只能租借场地办学。去年租期到后，业主单位要改变场地的用途，不愿出租。他们找不到合适的场地，加上其他一些原因，学校办不下去。四是违反规定设立分支机构。有的举办者在同一地区设立多个性质相同的民办非企业单位时，往往不是登记多个独立的民办非企业单位，而是只登记一个，其余作为分支机构，与民办非企业单位登记管理暂行条例中“民办非企业单位不得设立分支机构”的规定相背。五是管理人员和工作人
12、员素质低。由于民办非企业单位待遇不高、社会地位低，难以招聘到高素质人才。民办非企业单位工作人员很多没有接受专业培训，专业水平低。(五) “双重管理”体制受到挑战业务主管单位的职责条例中作了明确的规定，但对不履行职责、如何承担责任和处罚却没有约束性规定。一是不少作为业务主管单无部门、无处室、无人员负责民办非企业单位的管理工作难以切实履行业务主管单位职责。二是政府有关部门因怕承担责任，有畏难情绪，不愿作为业务主管单位，对已作为民办非企业单位业务主管单位的推来推去，使一些民办非企业单位感到无所适从。三是许多拟成立民办非企业单位因找不到业务主管单位而无法注册登记。同时因政府机构改革，部门职能交叉不明，
13、在设立时或相互推诿，或相互争权。由于“双重负责”业务主管单位管理中出现的这些问题 ，不仅影响了业务主管单位作用的发挥，同时也直接影响到民办非企业单位的管理。 5三、民办非企业单位发展问题原因分析我们通过分析我国民办非企业单位的管理现状，发现当前的民办非企业单位管理中存在很多的问题，我们只有寻找隐藏在问题后的深层原因，才能对症下药，提出合理的对策来解决这些问题。其中原因包括三大方面：5 赵立波; 民办非企业单位:现状、问题及发展;中国行政管理J; 2008(09)(一)制度原因主要包括立法上缺乏保障和登记管理制度不完善两方面。首先立法上缺乏保障，表现为三方面一、缺乏对民办非企业单位行为实行法律规
14、范。二、缺乏保护民办非企业单位合法权益的法律法规。三、缺少对民办非企业单位登记机关和业务主管机关进行知道的法律法规。登记管理制度的不完善主要变现为以下几方面：首先，对民办非企业单位的界定比较难；其次，与业务主管单位协调难；再次让民办非企业单位主动登记难；最后，对非法民办企业单位查处难。(二)体制原因良好的管理体制设置，是确保民办非企业单位健康发展的必要条件之一。我国实行的双重管理体制，随着市场经济在我国的发展，这种管理体制也呈现出一些不能适应社会发展的地方。第一是双重领导、部门之间分工不够明确，能力和资源有限，造成管理组织缺位。第二是管理对象不全面，双重管理体制的管理对象是特指经民政部门登记注
15、册后，合法成立的非营利组织。这样一来，经过登记注册单无法人资格的非营利组织和未注册的非营利组织就不在管理体制之内。这些未被纳入管理监督范围之内的非营利组织旺旺又具有较强的活动能力和较大的社会影响力，但政府却无法对其进行监督和管理，结果造成一些不良的影响和成果。 6（三）经济原因我国民办非企业单位的发张规模，发展方向在很大程度上都受到资金问题的限制。在我国，当前的慈善事业并不能像西方一些国家一样主要来自慈善家的捐助，而主要靠政府的扶持。由于，政府成为民办非企业单位的出资者，民办非企业单位就丧失了其本身应该具有的独立性，不能按照自身的发展的意愿来对本单位的发展做出合理的决策。其次由于民办非企业单位
16、的自身发展的主要资金来源于政府和社会各界的捐助。所以，在其资金使用上往往会受到政府和社会慈善方的限制。6 何俊玲;中国民间组织监督管理机制的现状与重塑 J;考试周刊;2010 (03)四、关于大力扶持江苏省民办非企业单位发展的若干建议 （一）围绕非营利本质属性，完善登记管理的法规政策建立贯穿各行业的统一的非营利特质的专项法规，健全活动规则、人员管理、财务管理、项目管理、登记管理、年度检查、日常监督和执法监察等方面的配套规章，完善民办非企业单位的法规规章，使民办非企业单位发展步入更高水平的法制化、规范化轨道。在具体技术层面，对于民办非企业单位的准入、运作至退出，以及从业人员的执业要求都作出严格的
17、制度安排，将非营利的本质属性融入民办非企业单位的内部制度和法规规章。在准入方面，明确财产投入与举办人的分离规则，应规定用私人财产设立的民办非企业单位，相互之间有近亲属关系的理事不得超过理事会总数的 13；在运行方面，不得设立或变相设立股份制，应允许设立监事或监事会。对服务事项实施项目管理，对项目运作成本及单位的办公经费、人员经费应有严格限制。对于有偿服务所得，应提留一定比例的发展基金，保证事业的长远发展。对于允许合理回报的，应设定回报的上限比例和监管措施；在退出方面，实行政府清算制度，将剩余资产转赠同类非营利单位。在人员执业要求方面，制定执业准则，建立培训执业上岗制度，强化负责人、工作人员及财
18、务管理人员、会计人员的执业纪律和执业操守。 7（二）围绕健全保障措施，加大政策扶持力度一是借鉴国际通行规则，结合我国现阶段社会建设的实际需要，建立一套完整的税收优惠、财政扶持政策。实行分类发展、分类管理，将民办非企业单位从非营利程度上进行细分，可分为纯公益性、一般公益性和举办人合理回报性三个层次，配之以不同的优惠政策，确保优惠政策与非营利属性紧密挂钩。二是建立政府购买服务制度。可将纯公益性的民办非企业单位纳入政府基本公共服务范围，通过政府“以钱养事” ，降低行政成本、提高行政效率。对于向一般公益性和举办人合理回报性民办非企业单位购买服务，实行竞争性选择购买对象、严格的契约化管理。三是完善相关就
19、业创业政策。按照转变经济发展方式的要求，将民办非企业单位纳入服务业发展、中小企业发展等政策进行规划安排，采取政府购买公益服务岗位、财政补贴下岗再就业、财政补贴复退军人就7王昊;中国非营利组织发展问题的研究 D;江西财经大学;2010 年业、财政补贴岗前培训等措施，使民办非企业单位成为提高就业率、创新社会服务的重要渠道和载体。 8（三）改革双重管理体制根据民办非企业单位登记管理暂行条例的规定，民办非企业单位实施登记管理机关与业务主管单位双重负责的管理体制，民办非企业单位必须要找到业务主管单位，经审查同意后才能注册登记。大量社会需要的组织因为找不到业务主管单位而“注册无门”沦落为“非法组织” ，加
20、大了政府的监管压力，阻碍了民办事业(非企业)单位的发展，影响了社会需求的满足。在立法时，对设立民办事业(非企业)单位，除了法律、行政法规规定或者国务院决定设立民办事业(非企业)单位须经前置批准的，或者民办事业(非企业 )单位的业务范围有属于法律、行政法规或者国务院规定在登记前须经批准的项目，须经政府有关部门批准；此外，举办者申请公益慈善类、社会福利类、社会服务类的民办事业(非企业)单位可直接到相应的登记管理机关注册登记。所以，要稳妥、有序地完善和改革现行民办非企业单位双重管理体制，合理设置部门职责，进一步理顺、界定业务主管单位和登记管理机关的职能，还业务主官单位业务资质认定业务指导的本来面目，
21、解决双重平行监管造成的空当，降低民办非企业单位准入门槛，强力推促民办非企业单位加快自治化进程 。（四）积极引导民办非企业单位均衡发展和合理布局 要根据本省经济社会发展的需要，制定民办非企业单位发展的导向政策，引导民间力量举办政府有需要、公众有需求的公益性、服务性民办非企业单位，促使民办非企业单位合理布局、均衡发展。目前，对基本饱和的教育培训类民办非企业单位要适当控制，重点是提高质量，做大规模。而对文化类、体育类、科技类、社区服务类、慈善类、社会福利类等社会急需的民办非企业单位，要重点扶持，大力发展。 8 郭可敬;民办非企业单位登记管理中应注意的几个问题 J;中国民政;2007(06)参考文献：
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