1、 时代呼唤 “顶层设计 ”和总体规划 温家宝总理在今年的政府工作报告中提出， “我们要全面深化改革开放，要更加重视改革顶层设计和总体规划 ”。 顶层设计是一个工程学概念，本义是统筹考虑项目各层次和各要素，在最高层次上寻求问题的解决之道。用在改革上，意在对待政治经济 生活 中的一切改革要探究本因、追根溯源，在高层次上发现解决问题的办法；各个方面要统筹兼顾、突出重点，抓住主要工作，解决根本的民生问题；善于从全局出发且始终贯穿全 局，在所有经济的、政治的、文化的、社会的问题上一以贯之。 30 年快速发展举世瞩目，但 “福兮祸之所倚 ”，问题也不少。快速发展在很大程度上超前透支了人口红利，靠廉价的劳动
2、力，靠对资源的大量损耗，靠廉价的出口，这种发展方式难以为继。人口红利在减少，人口在老龄化，各种生产要素的价格急剧提高，环境的硬约束已出现，国际社会要求我们承担有约束力的减排责任。危机一旦如海啸突如其来，成千上万家缺少自主创新能力的企业就会很快沉没，大批工人会失去工作，经济发展难以持续，还危及社会稳定。爬上一座山可能需要 30 年，从山上掉下来也 许只需 30 秒。 能够最早觉察需要转变经济发展方式的，正是 “顶层 ”。因为 “顶层 ”不仅可以看到 “造化钟神秀 ”的成就，也觉察到了 “阴阳割昏晓 ”的变化；不仅有 “荡胸生层云 ”的胸怀，也打开了 “决眦入归鸟 ”的眼界；因此必然 “会当凌绝顶
3、，一览众山小 ”。中国的发展和改革走到现在，需要总揽全局的顶层设计。 例如，中国的一个基本问题，是 “还在土地上的农民怎么生产生活 ”，和 “离开了土地的农民怎么生产生活 ”。现在从基本面上看，由于生产要素成本的拉动，特别是劳动力成本、土地成本、能源和原材料成本上涨，逼着企业转变发展方式，提 高科技含量。但由此引出的问题，是民工荒与 “二杆子现象 ”（即城市增加大批缺乏技能的农民）、土地撂荒并存，是 “一部分人没活干 ”与 “一部分活没人干 ”并存。这就需要未雨绸缪、综合考虑的顶层设计。 又如，科技创新，要有规模经济为支撑。产量越大，创新需要的单位成本分摊越低。中国市场大，产业规模可以是世界上
4、最好的，因此从理论上讲，支撑科技创新昂贵成本的产业规模已经形成了。但为什么 汽车 产业迅速膨胀，飞机的歼 -20 都搞出来了，无论是飞机还是汽 车的发动机，就是搞不上去？这就需要抓住这些难题，发挥我们优势联合攻关的顶层设计。 再如，一个县，一个乡，在规划的时候不会对全世界的二氧化碳排放操闲心。但在中国整个国家的层面，如果不操心这件事，不但毁了中国，也毁了世界。这就需要从长计议、调整结构，大力发展低碳经济的顶层设计。 强调转变经济发展方式，实际上从 “七五 ”计划就开始了，多少个五年了，我们一再呼唤，生产方式要转变，终于讲到这种转变已是 “刻不容缓 ”了。过去讲不改革开放、不发展经济，是死路一条
5、；现在讲不转变发展方式、不科学发展，是死路一条。 问 题是如何实现转变。如果大家都 “恭喜发财 ”，当然都乐意。但要想舒舒服服地实现经济结构调整、转变经济发展方式，是不可能的。当现实利益与长远利益发生矛盾时，只能壮士断腕，为长远发展牺牲一些眼前利益。只能做好 “减法 ”，勇于放弃没有效益的增长，下决心淘汰落后生产能力，下力气遏制低水平重复建设，下狠劲消除 “小而全 ”，总之，有一些产业、有一些工程要下而不是上，要退而不是进，被牵涉的自然不会高兴，甚至会很痛苦。 顶层设计的最后检验标准，要看是不是生产要素更为合理有效配置，从而在新的阶段焕发、解放出更大的生产力。从总体上 看，我们毕竟还是要高兴，
6、要皆大欢喜。打个比方来说，最终要问一问农民高不高兴，牛高不高兴，土地高不高兴。 更加注重改革顶层设计和总体规划 http:/ 2010 年 10 月 30 日 13:54 瞭望 瞭望文章：更加注重改革顶层设计和总体规划 新时期更需要重视 对各领域改革的顶层设计和总体规划，提高协同性，最大限度避免各项改革之间的相互冲突和相互掣肘 文 /韩保江 党的十七届五中全会公报指出，改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大的决心和勇气全面推进各领域改革，大力推进经济体制改革、积极稳妥推进政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。由此，意
7、味着 “ 十二五 ” 期间我国将打响一场以全面和协同改革为特点的改革攻坚战役。 要取得这场改革攻坚战役的全面胜利，就离不开精心谋划和周密设计。我们必 须认真总结改革经验，仔细研究新时期体制改革的特点和制度变迁的规律，更加注重各领域改革的顶层设计和总体规划，充分发挥高层推进改革的 “ 规模效应 ” 。只有如此，我们才能更加有力地克服各种既得利益者阻力，最大限度地节约体制变革过程中的交易成本，以加快改革进程。 总体来讲，过去 30 余年的各项体制改革，特别是经济体制改革都是通过 “ 摸着石头过河 ” ，即 “ 先行试点，总结经验再全部推开 ” 的路径走过来的。这种方式一般是在没有把握、没有经验、存
8、在争论的情况下推进改革采用的。这种方式最大的优点是试错成本小、回旋余地大。缺点是往往由 于争论大而搁浅改革，贻误改革战机，延缓改革进程。 新时期开始的各领域改革与过去的改革最大的不同，就是我们有了体制改革的经验积累，通过过去改革实践的探索和理论总结已形成了一套中国特色社会主义理论体系。尽管不排除我们在有些领域的改革还稍显经验不足，仍需试点先行，但更需要重视对各领域改革的顶层设计和总体规划。高层不仅需要对各领域改革的目标和进程提出明确要求，而且需要确定各领域改革的优先次序和重点任务，进而提高各项改革的协同性，最大限度避免各项改革之间的相互冲突和相互掣肘。 中央关于 “ 十二五 ” 规划的建议已对
9、 新时期的经济体制改革、社会体制改革、文化体制改革和政治体制改革的目标和进程提出了明确的要求，对各领域改革的优先次序和重点任务也作出了具体安排，关键是如何才能有效落实和有力推进，切实解决改革进程中的 “ 老大难 ” 问题，真正啃下几块 “ 硬骨头 ” 。 首先，要下决心大力推进各项改革，积极营造改革攻坚克难的社会和舆论氛围，鼓励地方或部门敢闯敢试。以往我们能够启动改革并取得一系列改革成就，很重要的一条就是有 “ 想改革、要改革、敢改革 ” 的社会和舆论氛围。也正是在这种氛围下，人民不仅理解和拥护改革，而且容忍改革的失误。也正是在 这种氛围下，改革者不仅敢于争先，敢于创造，而且甘心为改革当铺路石
10、。可以想象，如果没有邓小平提出的 “ 三个有利于 ” 的改革标准和 “ 胆子更大一点、步子更快一点 ” 的号召，恐怕就不会有社会主义市场经济体制框架的建立，进而也就不会有这 20 年的经济高速发展。当然，营造氛围切忌 “ 雷声大、雨点小 ” ，关键是要痛下决心，动真格的。在充分考虑社会承受能力的基础上，义无反顾地推进关键领域的深化改革。 其次，中央政府要担当起各领域改革方案顶层设计师的责任，在综合各方利益和国家诉求的基础上，潜心研究改革风险，统筹协调推进各领域改革。新 时期的改革最大的特点，就是改革的领域多，利益关联性广、风险大。一方面，社会主义市场经济体制继续完善，经济体制改革需要不断深化。
11、虽然基本经济制度已经建立起来，但各种所有制经济不能依法平等使用生产要素、公平参与竞争、同等受到法律保护的问题还相当突出。要素市场体系还不健全，宏观调控的科学性还有待提高。另一方面，政治体制改革、文化体制改革和社会体制改革都要全面铺开，进而使上层建筑不断适应经济基础的发展变化。这些改革与经济体制改革相比，牵扯面更广，牵扯的层次更高更多。如此多层次、全方位的改革，不可能再像过去那样 “ 自下 而上 ” 地推动，而应该 “ 自上而下 ” 地进行设计和整体规划，只有这样，才能既避免不同领域改革的相互冲突，又使得改革方案具有权威性，进而使改革推进更顺利。 再有，全面改革也要突出重点，努力在经济体制、政治
12、体制、文化体制和社会体制改革的重点环节有新突破。经济体制改革的重点应该放在破除国有经济垄断、完善各类国有资产管理体制、健全国有资本经营预算和收益分享制度、加快建设法治政府和服务型政府、建立财力与事权相匹配的财税体制、推进利率和汇率市场化、深化资源性产品价格和要素市场改革等方面。政治体制改革要突出加快推进党内民主 进程，大力发展社会主义民主政治，切实保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权，加强行政问责和权力制衡。文化体制改革要突出建设社会主义核心价值体系，深化文化事业单位改革，培育骨干文化企业和战略投资者，鼓励和引导非公经济进入，发展新型文化业态，增强多元文化供给能力。社会体制改革要侧重收入分
13、配体制改革，完善政府、工会、企业三方机制，特别要加快健全覆盖城乡居民的社会保障体系，深化医药卫生体制改革，努力打造社会安全网。 做好顶层设计和总体规划 全面推进各领域改革 党的十七届五中全会通过的中共中央关于制 定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议指出： “改革是加快转变经济发展方式的强大动力，必须以更大的决心和勇气全面推进各领域改革。 ”当前，我国改革已经到了攻坚阶段，改革的任务空前艰巨，改革的难度空前加大，改革的要求空前提高。为此，我国必须更加注重改革的顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，进一步调动各方面改革积极性，尊重群众首创精神，大力推进经济体制改革，积极稳妥推进政治
14、体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力 保障。 一 我国的改革是一项前无古人的伟大创举，没有现成的理论可以遵循，没有现成的经验可以移植，没有现成的模式可以照搬，必须在实践中不断摸索，不断试验，不断总结。改革开放以来，我国走出了一条经由 “先行试点总结经验 全面推广 ”的改革模式。这种模式固然有利于避免不必要的争论，减少改革的阻力，为发展赢得宝贵的时间。但毋庸置疑，这种走一步看一步的改革模式不能为人们提供前瞻性方向和目标，容易被认为是一种策略性选择，往往产生只重视短期效益的决策行为取向。为此，必须注重改革的战
15、略性、规划改革的长远目标，告别 “摸 着石头过河 ”的改革路径，是我国改革必须解决的重大问题。 注重改革的战略性，就是从全局和整体出发筹划改革的战略目标、优先循序和战略重点，为人们提供可行性的 “全景图 ”、 “路线图 ”和 “时间表 ”。这就要从顶层设计、高层谋划，通观全部、把握全局，从战略高度规划改革的总体方案，绘就改革的发展蓝图。这不仅有利于避免改革的盲目性和不确定性，而且有利于激发人们拼搏奋斗的动力。 在改革初期阶段，我国改革主要是针对传统体制的弊端，扫除生产力发展的障碍。随着我国改革的持续深入和认识的不断深化，我们党积极总结改革经验教训，努 力从战略的高度提出改革的目标。党的十四大在
16、总结我国经济体制改革的基础上明确提出了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，为我国经济体制改革指明了方向。党的十六大提出发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，为我国政治体制改革明确了方向。党的十六届六中全会总结了我国经济社会发展的新问题，提出了构建社会主义和谐社会的奋斗目标。在这些目标指导下，我国锐意推进改革进程，在各领域取得了重要进展。社会主义市场经济体制初步建立，社会主义民主政治不断发展、社会主义法律体系基本形成，社会主义文化更加繁荣，人民日益 增长的精神文化需求得到更好满足，社会活力显著增强，社会和谐稳定得到巩固和发展，等等。随着我国改革向纵深推进，要求我们必须进一步增
17、强改革的自觉意识，从战略上规划和完善改革的总体布局和长远目标，使我国改革的目标更加清晰，改革的方针更加明确，改革的步骤更加具体，从而把我国改革不断引向前进。 二 我国改革是一项庞大复杂的系统工程，涉及到各个领域、各个层次。因而，在改革初始阶段不可能全面开花，必须在相对容易、见效最快、最为紧迫的领域求得突破，然后以点带面，逐步推及其他领域，实现全面进步。我国改革是从经济领域起步的 ，经济领域改革的成效也最为突出。我国创建了社会主义市场经济新体制，建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的农村双层经营体制，形成了公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，形成了按劳分配为主体、多种分配方式并存
18、的分配制度，形成了在国家宏观调控下市场对资源配置发挥基础性作用的经济管理制度。我国在不断深化经济体制改革的同时，不断深化政治体制、文化体制、社会体制以及其他各方面体制改革。因而，在某种程度上我国经济体制改革居于整个改革的主导地位。这种经济体制改革的“单兵突进 ”，遵循了循序渐进的原则，有助于在短 期内取得显著成效，增强人们对改革的信心。但随着我国改革开始从经济领域扩展到更深、更广阔的方面，涉及到社会领域体制改革、包括文化教育体制改革、科技体制改革等领域，就需要我们把握改革的整体性，统筹协调、整体推进各领域改革。 把握改革的整体性，全面推进各领域改革，不仅是马克思主义唯物史观的基本要求，而且是我
19、国建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的客观要求。根据历史唯物主义关于经济基础和上层建筑紧密相连、相互统一的关系原理，各个领域的改革应该相互依赖，相互配合。全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设 ，是中国特色社会主义事业总体布局。社会事业的全面发展，需要有整体的改革加以适应。任何一个领域建设的滞后，都会影响和阻碍其他领域的改革，容易出现 “木桶效应 ”，进展最慢的那项改革成为整体改革的约束和阻力，以致最终拖累改革的全部进程。我国改革本身就是包括经济体制改革、政治体制改革以及其他各领域的全面改革。因此，党的十七届五中通过的决议强调指出，更加重视改革的顶层设计和总体规划，这正是要突破
20、“单兵突进 ”，着眼 “综合配套 ”。 整体推进各领域改革，既要积极推进相对成熟领域的改革，又要在重点领域和关键环节取得突破 ，使经济、政治、文化、社会等各个领域的改革相互衔接、协调推进。在我国新形势新阶段下，相对经济、文化、社会领域改革而言，政治体制改革更为艰难、更为紧迫，必须积极稳妥推进政治体制改革，使政治体制更好地为其他领域改革提供保障。早在 1986 年邓小平就指出： “经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现。 ”因此，如果没有政治体制改革的深化，没有政
21、府职能的完全转变，没有社会主义民主法治的完善， 不但不能为经济、文化、社会领域提供制度保障，而且还会阻碍经济、文化、社会领域改革的继续前进，成为改革的羁绊。从这种意义上讲，深入推进政治体制改革，是推进包括经济体制、文化体制、社会体制在内的所有改革的迫切需要。 三 改革是我国社会主义制度的自我完善和发展，是发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的必由之路。我们必须把改革创新精神贯彻到治国理政各个环节，毫不动摇地坚持改革方向，提高改革决策的科学性，增强改革的坚定性，坚持改革的渐进性，努力构建充满活力、富有效率、更加开放、有利于科学发展的体制机制，为发展中国特色社会主义提供强大动力和体制保障。
22、我国深化改革的过程也是兴利除弊、扬长避短的过程，这既要发挥中国特色社会主义制度的优势，又要扫清阻碍生产力发展的体制机制障碍，努力为科学发展提供强大动力和有力保障，为社会和谐创造条件。我国社会主义制度，具有决策高效、组织有力、集中力量办大事的优势。我国改革决不能削弱这些优势，而是要把这些优势更充分地发挥出来。同时，要坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断完善适 合我国国情的发展道路和发展模式。 当前，我国既处于发展的重要战略机遇期，也处于改革的重要战略机遇期。从国际来看，和平、发展、合作仍然是
23、时代潮流，相对和平的国际环境没有变，有利于我国按照改革战略目标不断推进。从国内来看，我国改革有着坚实的群众基础，人们对我国 30 多年取得巨大成就的根本原因在于各领域的改革，有着广泛的共识。但也必须看到，随着经济全球化、信息网络化的发展，我国处于更加开放的国际环境之中，使得我国更加处于国际观瞻所系的重要焦点。同时，我国改革还存在一些问题和不足，与广大人民的要求和期待相比还有一 定的差距，改革的压力进一步加大。综合国际国内形势，我国改革既面临难得的历史机遇，也面临着各种挑战。我们必须增强机遇意识和忧患意识，用好重要战略机遇期，坚定不移地推进改革步伐，顺应时代发展潮流，科学把握改革时机，不失时机地
24、加大改革力度，防止既得利益集团做大做强，增加改革的困难，贻误改革的时机，影响我国改革的进程。 改革是一项艰巨繁重的任务，必须坚持循序渐进的原则，正确处理改革发展稳定关系，把改革的力度、发展的速度和社会可承受程度统一起来。改革是动力、发展是目的、稳定 是前提。必须坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，把改善人民生活作为正确处理改革发展稳定关系的结合点，增强发展成果的普惠性，使改革获得广泛的群众基础，得到人民拥护和支持。要正确认识和妥善处理好各种重要利益关系，统筹好个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益，建立科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制和权益
25、保障机制，保持社会长期稳定和谐，为改革提供良好的环境。 改革是我国一场深刻的革命，必然伴随着经济体制、社会结构、利益格局、思想观念的深刻调整与变革，不可避免地 会遇到各种各样的阻力。这就要求我国改革必须坚持正确方向，排除各种错误干扰。我国改革一直存在着 “左 ”和右的错误干扰。 “左 ”的错误往往用经典著作中个别论断机械对照和解释我国现实国情，尤其以我国改革中出现的问题片面否定改革，错误地认为我国改革偏离了社会主义方向。右的错误观点认为我国没有完全照搬西方资本主义模式，罔顾现实地批判我国改革只是停滞不前，其实质是想把我国改革引向资本主义的歧途。我国改革必须防止 “左 ”，也要警惕右，但主要是要
26、防止 “左 ”。邓小平曾深刻指出： “左 带有革命色彩，好像越 左 越革命。 左 的东西 在我们党历史上可怕呀！一个好好的东西，一下子被他摘掉了。 ”当前，尤其要注意一些既得利益集团打着 “左 ”的旗帜阻碍改革。随着我国改革进入深水区，越来越触及到既得利益集团的利益，他们极力要维护自己的既得利益。但他们不敢公然反对改革，就打着拥护党的领导、拥护社会主义制度的旗号，批评改革、否定改革、阻碍改革。 “左 ”和右的错误，都是要否定我国改革的巨大成就，都是想改变我国改革方向。越是在这种情况下，我们越要保持清醒的头脑，毫不动摇地坚持改革方向不动摇，不为任何风险所惧，不被任何干扰所惑，继续把改革开放伟大事
27、业推向前进。 （作者：孙存良 国防大学马克思主义教研部助理研究员、博士） 报告解读：重视改革顶层设计和总体规划 2011-03-07 00:16:35 http:/ 来源 : 亚心网 网友评论 0 条 点击查看 亚心网 讯（首席记者 王晶晶） 摘要： 全面深化改革开放，更加重视改革顶层设计和总体规划，大力推进经济体制改革，积极稳妥地推进 政治体制改革，加快推进文化体制、社会体制改革，不断完善社会主义市场经济体制，扩大社会主义民主，完善社会主义法制，使上层建筑更加适应经济基础发展变化，为科学发展提供有力保障。 解读： 自治区党校教授沈君立：从去年年底的中央经济工作会议上，首次提出“加强改革顶层设
28、计”的说法，到今年两会“十二五”时期的主要目标和任务中再提“重视改革顶层设计”，这意味着，中央决策层对改革走向全面深化与协调配套的系统性的决心与勇气。 顶层设计这一概念来自于 “系统工程学”，是指理念与实践之间的“蓝图”。它所强调的应该 是总体设计和战略谋划，而不是任何局部的对策性设计，它所追求的应该是整体的根本性的价值取向，而不局限于一时一域的局部利益。目前，在中国的发展过程中，各个利益集团只追求自身的利益最大化，而忽视了社会其他方面的发展。这是阻滞我国改革深化的体制性障碍。例如，物价、能源等问题归根到底，就是诸多重要领域的改革虽呼之欲出多年，却始终没有到位造成的。 而要从根本上改变这种状态
29、，单靠出台一些行业性的政策调整、或由各个系统各自拿出自己的目标设计再加以汇总，是不可能奏效的。只有从加强改革顶层设计入手，就是对现有体制下的利 益结构进行调整，坚决遏制不正当的垄断性利益，对某些可能影响社会经济秩序的畸形增长进行控制，通过深化上层建筑的改革为科学发展提供体制保障。 关于改革的总体规划、顶层设计和重点内容 2011 年 05 月 20 日 00:00 中国经济时报 刘鹤 访问次数： 42 字体： 大 中 小 在中国发展高层论坛 2011 年会上 ,时任中央财经领导小组办公室副主任的刘鹤同志提交了论坛委托研究的课题报告提高中等收入者比重和扩大国内市场 ,报告共分三部分 ,第一部分
30、“十二五 规划建议的基本逻辑 ”、第二部分 “围绕扩大内需提出的三个重点问题 ”,已分别在本报 2011 年 3 月 20 日第 7 版、 5 月 6 日第 4 版刊登 ,本文是报告的第三部分 “改革的总体规划、顶层设计和重点内容 ”,敬请关注。 “十二五 ”规划对改革提出的直接要求是 ,通过改革实现转变经济发展方式和扩大内需的任务。 建议认为 ,中国改革处于攻坚阶段 ,不加快改革就无法实现可持续发展 ,在改革内容上则突出强调了两点 :第一 ,改革的路径要进行总体规划和顶层设计 ;第二 ,要围绕转变发展方式的难题在重点领域和关键环节取得突破性进展。 在明确建立社会主义市场经济体制的改革方向后
31、,中国的改革从来都是由现实发展问题提出的 ,历次改革都有非常鲜明的问题 导向性质。在不同的经济发展阶段 ,有针对性地通过改革解决妨碍生产力发展的突出矛盾和制约 ,推动发展水平提高到新层次。 “十二五 ”规划对改革提出的直接要求是 ,通过改革实现转变经济发展方式和扩大内需的任务。建议认为 ,中国改革处于攻坚阶段 ,不加快改革就无法实现可持续发展 ,在改革内容上则突出强调了两点 :第一 ,改革的路径要进行总体规划和顶层设计 ;第二 ,要围绕转变发展方式的难题在重点领域和关键环节取得突破性进展。 关于改革的总体规划和顶层设计 二十世纪七十年代末期 ,中国开始经济体制改革的探索。中央政府决定改革后 ,
32、采取 的方式是 “摸着石头过河 ”。在八十年代 ,中央政府鼓励通过各种形式的改革试错 ,探索有利于解放和发展生产力的方式。一旦局部改革试验成功 ,立即总结经验和形成政策在全国推广。从农村联产承包责任制到国有企业股份制改革和建立经济特区 ,都是这种改革方式最具典型意义的代表。当微观经济基础通过改革发生实质性变化后 ,就对财税、金融和宏观经济管理体制的改革提出新要求。这推动了建立现代企业制度的进程和产权保护制度的建立 ,并使九十年代中期的财税、金融体制改革全面加快。 经济体制改革推动着社会管理体制改革 ,经济社会结构所发生的深刻变化 又对上层建筑特别是政府职能转变和政治参与方式的变革提出迫切要求。
33、国际社会称之为 “中国的渐进改革模式 ”实际上是一个 “从局部到全局、从微观到宏观、从农村到城市、从经济到政治 ”的 “利益倒逼改革路径 ”。这种路径之所以在中国取得阶段性成功 ,就在于它遵循了市场经济发展的自然演进法则和生产力发展的规律。市场主体的自发性冲动和政府对改革自觉性引导相结合 ,是以往改革成功的关键因素。市场主体的自发性指的是人类对物质利益追求的本能 ,政府改革的自觉性则来自更深层的历史原因和理性思考 ,至少包括对 “文化大革命 ”灾难的深刻反思 ,对建立现 代化国家理想的坚定认同和在实践基础上对社会主义市场经济的客观理性认识。 与以往不同 ,中国 “十二五 ”建议第一次明确提出了
34、改革总体规划和顶层设计的概念 ,提出这个概念有深刻的历史背景。第一 ,虽然实验和试错的改革方式仍十分重要 ,但加快转变经济发展方式所需要推进的改革必须整体配套、协调推动 ,涉及经济、社会、政治各领域 ,必须制定总体规划 ,对系统目标、系统结构和功能进行顶层设计 ,动员全社会成员形成深化改革的舆论共识 ,并以立法形式固化改革成果 ,其动力机制是自上而下的 ,虽然初始动力仍在基层 ,但任何局部改革实验都无法替代 对新一轮改革的顶层设计。第二 ,国际金融危机的发生 ,使政府的主要力量用于应对外部挑战和震动 ,虽然改革继续推进 ,但是不少重要改革内容被迫放缓。在应对国际金融危机过程中 ,经济社会的快速
35、变化和发展又提出许多新的改革议题。在新老改革任务叠加的形势下 ,必须明确时间表和优先顺序 ,使改革有序推进。第三 ,随着中国经济在全球经济中的地位提高 ,国内改革也成为影响全球经济治理的重要因素 ,在总体规划和顶层设计中 ,需要立足全球政治经济格局变化 ,考虑其外部性及多重反馈因素。当改革从经济层面逐步进入政治与经济体制改革同步推动的新阶段后 ,需 要进一步明确推动改革的政治原则 ,进一步深化社会主义民主政治的内涵 ,这也不是局部改革所能回答的问题。 围绕转变经济发展方式和扩大内需要加快推动的几项改革 规划者认为 ,从经济总需求结构调整的角度看 ,转变经济发展方式就是要增强消费需求对经济增长的
36、拉动作用 ,提高投资效率 ,减少净出口 ;从社会结构转型的角度看 ,转变经济发展方式就是要提高城市人口比重 ,提高中等收入者比例和人力资本质量 ,使中国经济社会发展转向更多依靠内需驱动、创新驱动轨道。建议从完善基本经济制度 (特别是改革垄断行业和发展非公经济 )、转变政府职能 (特 别是建立法治政府和服务型政府 )、深化财税改革 (特别是建立事权与财权相统一的财政体制和推进资源税、增值税扩大范围 ,所得税等改革 )、深化金融改革 (特别是发展中小金融、资本市场深化、逆周期的宏观审慎监管框架、汇率改革 )、健全市场体系、加快要素价格改革 (特别是保护知识产权、建立信用体制和煤、电、油、气、水等价
37、格改革 )以及加快社会领域改革 (社保、教育、医疗、住房等 )等几方面提出了明确的改革任务 ,同时提出稳步推进政治体制改革 (特别是增加透明度、扩大公共参与和维护法治权威等 )的要求。本部分结合转变经济发展方式的要求 ,具体 介绍几项重点改革任务。 (1)围绕扩大就业和完善创业环境所要推动的改革 通过扩大就业和完善自主创业环境增加普通劳动者收入 ,关键要大力发展劳动密集型的小型民营企业 ,这是扩大就业和创业机会的主要空间。最近几年 ,虽然中央政府高度重视民营经济和小企业发展 ,但仍面临各种困难。在发展战略观念上 ,社会舆论存在对战略性新产业和大企业的偏爱 ;在政府绩效考核上 ,小企业似乎起不到
38、锦上添花的作用 ;在市场环境上 ,小企业发展面对着法律、制度、政策、管理等方面的许多难题。 为了解决这些问题 ,建议希望加快推动几项重要的改革。首先 要以立法形式放宽市场准入 ,完善发展环境 ,使其与国有经济享受同等的公平待遇。要建立正式的融资渠道 ,加快中小商业银行的发展 ,特别是采用股份制方式对农村信用社进行全面改造 ,使之成为县域商业贷款的主体 ,发挥其配置储蓄资源的重要作用。要继续深化资本市场特别是创业板风险投资市场的改革 ,使小型企业的创新行为获得金融资源支持。要加大政府在财政、税收方面的支持力度 ,完善市场竞争环境 ,加强权益保护 ,加快信用评价机构的发展和社会诚信体系建设 ,创造
39、有利于小企业发展的政策环境。与此相对应 ,要清醒认识到深化国企改革的重要性 ,准确界定国 有企业在整个国民经济中应当发挥的作用 ,进一步鼓励竞争 ,反对垄断 ,使不同规模企业和不同所有制企业平等获得发展机会。 (2)围绕城市化和人口转移所推进的改革 这主要包括保障性住房建设、社会保障体系的整合 ,以及加快教育、医疗卫生体制改革等内容。这里重点介绍前两项改革。 “十二五 ”时期 ,政府面对着十分复杂的房地产发展形势。大量农业转移人口进城对住房产生巨大的刚性需求 ,应对国际金融危机而实施的经济刺激政策使流动性过剩和投机需求压力加大 ,人均收入增加后改善居住条件的意向强烈。几个因素相互影响使大城市房
40、地产价格飞速 上涨 ,资产泡沫化压力显现。建议解决住房问题的基本思路是 :第一 ,明确政府与市场及不同层级政府之间的分工。中央政府将更注重基本政策和制度建设 ,地方政府更多承担廉租房建设和公租房建设的责任。要努力满足转移的农村富余劳动力和中低收入者的居住需求 ,但不盲目追求提高产权房比重。第二 ,规范土地使用、住房消费信贷条件 ,引导形成满足多元化需求的商品房供给体系。第三 ,开展试点 ,在建立个人住房信息系统、征收对象和标准、税收归属和使用等方面积累经验 ,研究开征房地产税 ,以此减少地方政府对 “土地财政 ”的依赖并获得扩大公共服务的税源 。第四 ,控制货币供应总量 ,引导社会预期 ,严格
41、管理投机需求 ,避免资产价格大幅波动。 把 “碎片化 ”的社会保障体系整合起来 ,扩大覆盖面和实现基础养老金的全国统筹 ,是 “十二五 ”时期社会领域改革的重要任务。实现基础养老全国统筹对适应城乡劳动力转移的新形势十分重要 ,也具备条件 ,但要实现这个目标 ,必须对各省基础数据进行系统性集成 ,精确核实支出对象 ,并调整原有队伍管理归属 ,防止道德风险。要调整中央和地方事权与财权关系 ,使事权与财力相匹配。在具有跨省外部性的社保领域 ,要逐步提高中央政府事权集中度。由于不少省份已经出现 “收大 于支 ”的情况 ,需要解决社保资金来源不足的问题。通过国有企业利润 “分红 ”的办法补充社会保障体系
42、的资金缺口 ,是已经形成的社会共识 ,其经济和政治理由都很充分 ,应当加快实施。要积极推进养老基金投资运营 ,这既有利于资本市场发育 ,也有利于社保资金的保值增值。 (3)围绕加快服务业发展、提升制造业水平和发展战略性新兴产业而推进的改革 税负过高是影响服务业发展的主要问题 ,把增值税征收方式扩大到服务业并相应取消营业税是改革方向。营业税是地方税种 ,其税收是地方政府提供公共服务的重要财源。因此 ,在推动这项改革时使地方利益不受 影响是改革成功的关键因素。此外 ,服务业发展要在土地使用、水价、电价等方面享受与制造业同等的待遇 ,放宽市场准入 ,调整不利于服务业发展的法律。服务业发展需要更高质量的人力资本 ,这对加快教育改革提出新要求。 受市场条件变化和资源环境制约 ,中国的制造业总量过大 ,但质量不高。必须在节约能源、降低物耗、减少污染排放和提高劳动生产率方面取得明确进展。为此 ,建议提出加快煤、电、油、气、水等价格改革步伐 ,普遍实行资源税 ,使资源价格真实体现市场供求关系和外部成本。明显减少政府对微观经济活动的干预 ,限制各级政府为追求国内生 产总值扩大而产生的投资冲动 ,减少重复建设和产能过剩 ,要求进一步转变政府职能 ,改革投资审批制度 ,完善政府绩效评估制度 ,并加快市场体系特别是要素市场改革。
