1、 1 浅论中国环评制度的作用及改革建议 规划和项目的环境影响评价 祝兴祥 国家环境保护总局环境影响评价管理司 司长 尊敬的世界银行东亚及太平洋地区环境部主任洛维女士， 英国国际发展部驻华代表处主任戴伟先生， 女士们、先生们：大家上午好！ 受国家环境保护总局副局长潘岳先生的委托，向由国家环境保护总局、世界银行和英国国际发展部共同主办的如何使环境主流化 规划和项目环境管理国际研讨会的开幕表示祝贺，对世界银行和英国国际发展部对中国环评事业的大力支持和对本次研讨会的大力资助表示感谢，对在座的国内同仁、国际友人能够参加本 次研讨会表示热烈的欢迎！ 中国的环境影响评价制度，是上个世纪七十年代开始形成和发展
2、起来的。三十多年的实践证明，这项制度在控制新污染、保护环境、实施可持续发展方面发挥了重要的作用。一是促进了产业合理布局和优化选址，通过环境影响评价，优化了项目的选址，否决了一些与国家产业政策、环境保护规划、区域环境质量目标不符的建设项目。现在，许多项目在开展环境影响评价前就开始进行多方案的比选，建设项目选址、选线要避免重大的环境影响已成为人们的共识；二是控制了新污染源产生和促进了老污染源治理，在环境影响评价工作中，切实贯彻达标 排放、以新代老、区域削减等原则，有效地控制了新建项目污染物排放总量；三是促进了企业技术进步和清洁生产的推行。建设项目环境影响评价从要求污染物达标排放开始，逐渐上溯到生产
3、工艺的改革和清洁生产技术2 的采用上；四是促进了各界人士环境意识的提高。许多人通过接触环境影响评价，更加深刻地认识了环境问题，增强了环境意识，树立了环境保护和可持续发展观念。因此，环境影响评价制度，对于我国实施可持续发展战略，有着深远的影响和重要的意义。 环境影响评价法已于 2003 年 9 月正式实施。该法将规划纳入到环境影响评价的范围内，它的实施 将减少因政策失误带来的不良环境后果，这标志着我国环境影响评价制度有了重大的进展，环境影响评价由此实现了从对建设项目到对规划、从微观到宏观、从局部到区域、从单项建设到整体产业以及从当前到长远等五个方面的扩展。环境影响评价法明确规定了规划的决策部门、
4、环境保护行政主管部门、有关单位和公众参与综合决策的权利和程序，形成了政府组织审批，环境保护行政主管部门统一监督管理，有关部门对规划影响负责，公众参与的新格局。从 1993 年到 2002 年的 10 年间，我国制定、修改的环境与资源方面的法律有 22 部，但基本上是着眼于污染管 理与控制，而环境影响评价法则着眼于从决策源头防止环境污染与生态破坏，标志着我国环境保护立法发展方向的重大转变。 环境影响评价法颁布以来，国家环保总局根据法律规定及时制定了规划环评专家审查办法等一批与之相配套的规章，并建立了国家级环境影响评价专家库和环境影响评价基础数据库。同时，国家发改委、交通部等部门和四川省、辽宁省、
5、上海市及宁波市等地区都已开始开展规划的环境影响评价工作。随着规划环评的进一步深入，环境影响评价制度在推动中国实施可持续发展进程中，将发挥越来越大的作用。 本次规划和项目环境管理国际 研讨会，云集国内外环境影响评价的精英，大家可以相互交流经验，认真学习其他国家的先进经验。下面我就如何改革中3 国的环境影响评价谈几点看法： 一、依法推动中国规划环评的开展，发挥环保部门在宏观决策中的作用 作为实现可持续发展的工具，战略环评有利于进一步提高政策和规划制定的科学性，促进区域的社会、经济和环境协调发展，确保和落实区域和国家的可持续发展。 作为落实科学发展观的重要手段，战略环评有利于监督政策制定，优化规划方
6、案，从保护环境的角度参与国家的综合决策，提高政府的综合决策能力和决策的科学性，促进经济结构的调整， 经济增长方式的转变。 作为从源头控制污染的重要手段，战略环评有利于政策、计划、规划的内在统一，使环境研究更系统化，增强规划过程的透明度和可信度。 作为弥补项目环评缺陷的工具，战略环评有利于协调各规划间的关系，使环境负面影响最小化，更好地协调社会经济发展与资源承载能力和环境容量之间的关系，进一步根除资源浪费、低水平重复建设现象。 我国环境影响评价法第一次以法律文件的形式规定要求对土地开发规划，区域、海域、流域，以及交通、能源等 10 个专项规划进行规划环境影响评价。政策环评没在法中写入，因此，中国
7、依法战略环评 只能称规划环评。对规划进行环境影响评价，旨在协助政府在决策中充分考虑环境的因素，消除和降低因规划失效造成环境影响，从源头上控制环境问题的产生，为建立环境与发展综合决策机制提供技术支持，以实现经济、社会和环境的可持续发展。 这样，各地各部门在贯彻环境影响评价法方面做了大量工作，相继开展了规划环评，包括 对大型企业集团发展规划、电力行业发展规划的环境影响评价 ， 怒江、澜沧江等流域水电梯级开发规划、塔里木河流域综合治理规划的环境影响评价 ，港口的总体规划环评，旅游、土地利用及其他专项的规划环评4 等。比如，浙江省宁波市 完成了北仑区规划环评，天津市完成了天津市国土资源规划环境影响评价
8、和城市总体规划环境影响评价；重庆市土地使用规划环评的研究报告等。 通过规划环评，优化了工业与区域布局，调整了流域开发规模和方式，减少了淹没损失和移民规模，提高了环保在国民经济发展中的地位和作用，维护了人民群众的根本利益。 但是，中国的规划环评才刚刚开始，还没有什么经验，更没有开展战略环境影响评价，也没有从政策、规划和计划层面进行环境影响评价。因此，国外有益的经验对我们开展规划环评，推进规划环评在中国的实施，有很好的借鉴作用，我们将好好学习。 二、 依法行政，严格执行环保准入制 依法治国作为治国方略已经载入中华人民共和国宪法，依法行政是对各级政府的基本要求。各级 环保部门为了落实科学发展观，贯彻
9、执行国家宏观经济调控政策，应严格执行环评和“三同时”制度，遏制低水平盲目重复建设和无序建设，坚决将产品结构不合理、高耗能、高污染、低产出的建设项目拒之门外 。 2005 年 1 月 18 日，国家环境保护总局对 30 个违法开工的建设项目予以查处并在新闻媒体上曝光。这 30 个项目大部分是当前投资最热的电站项目，依法停建这些项目，在社会上引发了震动。不久前，多家报纸、电视和网络媒体 对环保总局的此次行动进行了正面报道和宣传，引起了社会各家很大反响。国家环保总局此次查处行动，维护了环境影响评价法的严肃性，表达了环保部门严格执法、强化管理的决心。 三、建立问责制，落实政府和环保部门的责任 环境影响
10、评价管理的问责制，就是把环境影响评价管理中的违法责任追究到人，不论是建设单位、评价单位、评估单位，还是环境保护行政主管部门、5 各级政府都必须依法办事，违法必究。建立“环境保护问责制”，旨在强化相关人员，特别是政府领导的环境保护责任意识。 在当今社会，考核官员的环保责任已经形成 国际 趋势。 2002 年 的南非可持续发展世界首脑会议便强调建立各级政府的 “环境保护问责制 ”。 科学的发展观要求树立新的政绩观，将环保指标纳入政府官员考核体系 是当务之急 。环境权益是人民生存权的重要部分，保护环境已成为地方党政领导 义不容辞的 职责。有了新的发展观，就需要新的政绩观，需要新的政府官员考核标准与考
11、核机制 。 只有约束责任，才能真正地依法办事；只有落实问责制，才能为环保工作提供制度保障；只有对各种违反环境保护法律法规的行为进行有效监督，才能树立政府权威，从根本上杜绝以言代法、以权代法、以权压法、以权抗法和徇私枉法。 四、发挥公众在 环境影响评价中的作用，建立有效的公众参与机制 中国环境影响评价法把中国公民的“环境权益”写入国家法律，极大地促进了中国公民积极参与环保事业。 2004 年 6 月 23 日国家环保总局审议通过的环境保护行政许可听证暂行办法除了规范行政许可活动外，还进一步拓宽了公众参与环境保护决策的通道。 公众参与一直是环境影响评价工作的重点，是推动环境影响评价事业发展的强大力
12、量。我们应进一步建立和完善环境影响评价的政务公开制度，将政府环境影响评价工作的内容、标准、责任等公之于众，充分发挥人大、政协、司法、新闻舆论监督的作用，拓 宽民众的监督渠道。同时要推进环境信息公开化，保障公众环境知情权和监督权，发扬民主化，为公众参与制定明晰的程序和权利。密切联系群众，将公众日趋增长的环境权益要求纳入规范有序的管理之中。 6 五、加强环境影响评价队伍管理， 建立与国际接轨的职业资格制度和竞争机制 环境影响评价制度以可持续发展为目的，是落实科学发展观、实现循环经济、构建和谐社会的重要手段，是预防环境污染、防止生态破坏的法律保障，环境影响评价专业人员的职业道德和业务水平，直接影响到
13、环境保护审批和决策的正确性。因此，必须加强环境影响评价队伍管理，切实提高环 境影响评价质量和水平。 当前，环境影响评价技术队伍存在的主要问题是：追求经济效益，工作责任心不强、工作质量不高，个别环评单位弄虚作假，编造、抄袭数据。对此必须坚决予以纠正。 2004 年底，国家环保总局对评价单位进行了整顿，其中吊销证书 8 家，降低评价范围 4 家，暂停业务并限期整改 11家。今后，对环评队伍的整顿工作会更经常、更严格。 中国从今年四月一日开始实施环境影响评价职业工程师制度，这是中国环境影响评价制度中人员管理制度化、法律化的重大突破，我们将通过职业工程师制度 加强对环境影响评价专业技术人员的管理，规范环境 影响评价行为，提高环境影响评价专业技术人员素质和业务水平， 淘汰一批技术水平不高、工作敷衍塞责的评价单位，同时欢迎国外环境影响评价机构进入中国环评市场，在公平竞争中共同提高环境影响评价水平。 最后，再次感谢世界银行和英国国际发展部对中国环评事业的大力支持，预祝本次研讨会取得圆满成功！ 谢谢大家！
