1、 1 发挥群众的主体作用 做好拆迁安置工作 中国 合肥门户网站 2011 年 06 月 13 日 作 者： 孙金龙 任何一个城市的规划建设，都需要处理好“破”与“立”的关系问题。对一个城市的破旧立新，需要激情，更需要理性。其中最根本的一条，就是必须坚持规划先行，不仅要有一个好的规划，更要严格执行好规划。为此， 2005 年 7 月，我们开展了历时一年多的“大拆违”，拆除违法建设 1380 多万平方米，拆出了城市的新面貌，拆出了规划建设的新理念，拆出了党委政府的公信力和向心力。在此基础上，“十一五”的五年，在推进“大建设”的过程中，我们累计拆迁 44286 户、 935 万平方米，不仅保证了城
2、市规划的执行和落实，而且进一步对违法建设进行了拆除。从城乡面貌的深刻变化中，我们看到，由于规划建设的历史局限性，必然会遇到拆迁问题；我们之所以能够平稳、顺利地推进这样大规模的拆迁，离不开广大人民群众的理解、支持与配合，其中很重要的就是我们的干部在怀着强烈的事业心、责任心的同时，解决了理念问题、方法问题、作风问题，更重要的还有制度设计问题。在危旧房和城中村改造中，我们通过顶层设计、创新思路、推动落实，形成了一系列 好的理念和做法。对此，一定要总结好、运用好。 第一，要贯穿一个基本理念民生为本 危旧房和城中村改造是最重要的民生工程。作为党委政府和各级干部，一定要顺应人民群众改造家园、改善环境的强烈
3、意愿，始终坚持从以人为本的高度、从践行党的宗旨的高度，来发展好、实现好、维护好人民群众的合法利益。 一是要坚持以统筹的规划来实施整体拆迁、成片开发、连片建设。 这是我们“十一五”时期推进危旧房和城中村改造的一个重要经验。对此，规划局要认真总结。包括三个县在内，推进这项工作时，都要坚持整体拆迁、成片改造，不能避难就易。过去，有 的同志习惯于怎么容易就怎么做，总是就单个产权单位实施改造，对边上的少数危旧房丢下不管。现在，各区在做群众工作、发挥主体作用方面做得很好，但在整体拆迁、成片改造方面还要加强。科学发展观的根本方法就是统筹兼顾。同志们一定要转变思想观念和工作理念，发挥好规划的统筹作用。对危旧房
4、和城中村改造来说，不是一般的统筹，而是有力度、有决心的统筹。在改造中，对周边的危旧房，一定要一并带上、同步改造。如果不这样做，以后再来改造遗留下来的旧房子，就不太现实；即使再来一次改造，付出的代价肯定要更高一些，工作压力也会更大一些。我们的 干部要有“家园”意识，要为群众谋利益，同时也要让群众知道，可能过了这个村就难有这个店。 二是要坚持以统筹的方法来保证群众利益优先。 在危旧房和城中村改造上，过去往往习惯于就某一个改造项目来找资金平衡。如此，区里往往就会在土地出让金返还、安置房建设等方面和市里“博弈”。2006 年，我们对全市的危旧房、城中村情况进行了摸底，然后把全市的危旧房、城中村统筹起来
5、推进。因为，有的项目能够资金平衡，但大量的项目是平衡不了的，市里是要“贴钱”的。像安纺一、三村改造，市里就净贴了 2 个亿；这次瑶海区的双窑洞改造，也要往里“贴钱 ”。市委市政府认为，所有居住在危旧房、城中村的群众，都平等地享有居住环境被改造的权利，不能因为不“贴钱”就改造，“贴钱”就不改造；如果群众愿意改造，却不能平等地享有被改造的权利，群众就不会答应。而且，这么多的改造任务，如果都让市“贴钱”，是不能持续的，只有全市“一盘棋”，用统筹的办法，才能确保人民群2 众合法利益的实现、确保群众利益优先。对此，要厘清几个问题：其一，合肥作为省会城市，在城中村和危旧房改造中，不能指望国家和省里给我们财
6、政转移支付，合肥去年的财政收入是 476 亿，其中地方财政收入是 259 亿，我们还要向 上贡献财力。改造的钱从哪里来？要靠我们自力更生，要靠我们当好自己的家、算好自己的账。这一点要向群众讲清楚，即使合肥的财力到了今天的水平，我们的财力仍然是有限的，要办的事情很多，科教文卫体、各种民生工程、以及社会保障都需要钱。我们之所以要求干部要做“数字型”干部，就是要把危旧房和城中村这些“资源”增值最大化，从而可以把钱用到更多的民生工程中去。这一点要向群众讲清楚，政府只能是适当地拿出一些钱，每个人都要有“当家”的意识，保证把钱用到该用的地方。其二，为了更好地保障人民群众利益，旧城改造中，包括危旧房和城中村
7、改造，都要实行“净地竞价拍卖、政府拆迁安置”，开发企业不直接与群众打交道。如果再搞“毛地出让”，后续工作很难开展，很容易激化矛盾，土地增值也难以实现最大化，人民的利益就会受损。而且，土地出让金有规定用途，只能用于基础设施建设，用于拆迁安置、失地农民保险等，最近中央又要求提取 10%用于水利建设。这是人民群众的钱，一定要管好用好。其三，鉴于以上两点，必须改变过去就单个项目搞改造的做法，实行全市统筹，从大局出发，打破“收储成本”的概念，要用“实有安置成本”的办法来运作，只有这样，在危旧房和城中村改造上才能不厚此薄彼 ，才能保证可持续。这些都是从根本的、全局的、大民生的角度，来思考和推进危旧房和城中
8、村改造工作。 三是要坚持在安置中让人民群众实现合法利益最大化。 危旧房和城中村改造事关被拆迁的老百姓的利益，很关键的在于人民群众是不是愿意拆迁、能不能主动拆迁。政府和人民群众就像两个巴掌，一个巴掌拍不响，要一起拍才行。这方面，我们要坚持以人为本，在安置补偿政策制定上既要最大限度地考虑人民群众的利益，也要有法律法规和政策依据。其一，从源头上，也就是从政策制定上就向老百姓利益倾斜。这些政策都比较明确了。比如，危旧房属于城市建设用地， 按照房产证认定，实行“拆一还一”；城中村属于集体建设用地，实行“一户一宅”，每人补偿面积 45 平方米。其二，坚持以实物安置为主，拆多少还多少。对老百姓来说，旧房换新
9、房，本身就是居住环境的改善；同时为了进一步体现以人为本，居民还可依据家庭实际情况，按照建筑成本价适当增购 10 15 平方米。对异地安置的，安置点也尽可能选择区位、交通和综合配套条件较好的地块，还根据不同类型的区域，按一定系数给予增加面积的补偿。这几年，合肥在拆迁安置工作中没有发生过大规模的群体性事件，最关键的原因就是，从拆迁安置补偿政策制定之初就向人 民群众倾斜，从源头上保证了人民群众合法利益最大化；在安置中，随着合肥经济实力的增强，对于异地安置，我们坚持教育、医疗卫生、综合配套等基础设施先行，使安置小区成为一个独立的、功能相对齐备的生活区。此外，从节约集约用地的角度，从环境和配套的角度，安
10、置小区按中档社区来设计，尽量建高层。这也是为了适应整个城市建设的要求，我们要引导群众逐步转变观念。这些，是我们近几年的主要做法，也是成功的做法，一定要坚持。我们这样做目的只有一个，就是让人民群众最大限度地获得合法利益。 第二，要坚守一个基本准则法治至上 现在的城市 拆迁工作不外乎这么几类：一是违法建设必须拆除，二是关乎社会公共利益的城市基础设施建设中的拆迁，三是城市正常建设中的拆迁，四是危旧房和城中村改造中的拆迁。对危旧房和城中村改造中的拆迁，也要具体分析。在危旧房和城中村中，既有合法建设，也有违法建设。我们特别强调对合法建设、合法利益，再小也要维护和保障；但对违法建设，决不能容忍和迁就，决不
11、能因少数人的3 非法利益阻挡大多数人合法利益的实现。这几年来，在危旧房和城中村改造的拆迁工作中，我们的做法很明确，在摸清底数、界定类别的基础上，依据法律法规和政策，在充分考虑群众利益 的基础上，用“公平”这把尺子一量到底。这些都从法律层面上为拆迁工作提供了基本准则，也最大限度地压缩了自由裁量权空间。 从实际推进情况来看，人民群众改造危旧房和城中村的愿望非常迫切，这是主流。如果说有阻力，可以说，相当大的阻力主要来自于那些突击挂户的、来自于那些盖违章建筑的；还有一类是来自于那些擅自改变房屋用途和用地性质的，这也是一种违法建设。所以说，阻力的根源，还是拆违不彻底！需要指出的是，对一些违法建设， 20
12、05 年，合肥开展了声势浩大的大拆违，主要是拆除挤占道路、阻碍消防通道等违法建设，尚未对危旧房和城中村中的违法建设进行拆除，主要考虑到两个情况：一方面，考虑危旧房和城中村居民的实际生活情况，但有个明确底线告诉他们，一旦有城中村和危旧房改造，必须先拆违、后拆迁；另一方面，有的一层是合法建设，上面几层是违法建设，如果要拆，就要把整个楼都拆了，但这绝不是认可违法建设。在这些违法建设的背后，有的可能是有特殊“背景”的，有的是手上有钱为所欲为的。大家知道，城中村的土地是集体性质，就应该是“一户一宅”，使用宅基地面积也是平等 的，这其中隐含着的就是公平。如果承认这些违法建设，就是对绝大多数群众的不公平，就
13、是对社会主义法治的亵渎。对这些违法建设问题，要从失职渎职和反腐败的高度，进行认真查处，坚决不能因少数人的违法建设而阻挡绝大多数老百姓要求改造家园的美好愿望的实现。面对我们在危旧房和城中村改造中遇到的一些阻碍，怎么办？就是要始终把握两条：一是，坚持先拆违、后拆迁，严格区分合法建设与违法建设，对违法建设，要从事关人民群众利益的高度，抱着“零容忍”的态度，坚决依法拆除；二是，严格执行城市拆迁安置和农村拆迁安置规定，决不允许超出法律法规 和政策规定范围，无原则地开口子，更不允许搞特殊、有例外。对那些突击挂户的、超标建设的、违法建设的，要认认真真地、一个不漏地进行清理和纠正。我们必须“一碗水端平”，倾听
14、人们心中对公平的呼唤，这是工作底线，是最基本、最重要的公平。 第三，要把握一个基本途径群众路线 危旧房和城中村改造的拆迁，不同于道路等基础设施建设这种属于公众利益下的拆迁。对这两者，当然都需要做好群众工作，但对于危旧房和城中村改造中的拆迁安置，一定要坚定地走群众路线，发挥群众自治作用，让人民群众成为主体。这不是要求我们各级干部“无为”，而是 因为这项工作不能由行政“包打天下”，不能像封建社会家长那样大包大揽。走群众路线，就要牢固树立群众观点，我们各级干部都要善于做群众工作，尊重群众、相信群众、依靠群众、发动群众。 一是在政策宣传到位的前提下，改还是不改最终由群众来决定。 拆迁改造的第一环节，就
15、是进老百姓的家庭去认真宣传拆迁安置政策，去调查老百姓的真实意愿。如果我们只是泛泛地去调查，绝大多数都会同意；但一涉及实质性利益，一些人就可能“变卦”，因为每个人的期望值不一样。所以，最基础的工作是，一定要把政策宣传透，不是泛泛的去宣传，每一个细节都要让老百姓 明白，让群众自己算好“明白账”。这一点非常重要。从现实来看，我们讲拆迁难，不是难在“多数”，而是难在“少数”，这是有事实根据的。如包河区杨小郢城中村拆迁， 700 多户，就是因为 5 户不拆，致使整个改造项目建设一时被搁置。市委市政府的态度很明确：其一，要让群众知道，改造是好事，把群众的愿望作为第一信号，如果大部分都不愿意改造，就不能改，
16、不能揣着好心却办群众不满意的事情。当然，我们作为党4 的干部，还是要牢记宗旨，继续积极地做好群众工作，深入动员群众，为人民群众办实事。其二，要让群众明白，为了危旧房和城中村改造，党委政 府付出了大量的精力，在这里面没有任何利益，反而是出钱出人出力，基层干部也没有任何个人私利，反而不辞辛苦做工作，很不容易。对于少数不同意拆的或提出超出法律法规和政策规定要求的，群众不能做“沉默者”，要站出来说话，要由群众来做这些人的工作，动员这些人拆迁。我们这次到瑶海区开观摩会，这几个改造项目，既有老企业改制的历史遗留问题，也有人员结构比较复杂的情况，还有各种家庭内部纠纷裹在一起。如果用传统的办法搞拆迁，搞行政推
17、动，可能有少数群众因为各种原因而拆不了。通过观摩，我们得到的最大启发就是，各级干部都必须从骨子里树 立群众是创造历史的主体的意识，坚持群众利益优先；真正地从骨子里相信群众，坚持依靠群众、发动群众，发挥群众的主体作用。现在，我们处在互联网时代，网络已经成为反映社会诉求的一个重要渠道，但客观地看，也会有少数人借机打“小算盘”。我们的各级干部一定要学会怎么应对。一方面，老百姓都有改造家园的热情，要相信群众，不要认为老百姓没觉悟，关键是要及时澄清事实，要敢于把所有真相告诉老百姓；另一方面，“三步之内必有芳草”，群众中大有人才，要善于调动社会的力量来应对，加强网络引导。 二是要严格坚持 “三榜公示”制度
18、，做到公平公 正公开透明。 公开对干部是最好的“防腐剂”，对群众是最好的“安心剂”。“十一五”这几年，我们的拆迁安置工作进行得比较平稳，最重要的除了政策向老百姓倾斜之外，还有一条就是建立了“三榜公示”制度功不可没，一榜在所在街道和社居委公示，二榜在所在区公示，三榜在市委机关报公示。公示的内容包括补偿对象的姓名、人口多少、面积多少等等，全部予以公示；不管是居民住房，还是商业用房，都要公示。“民不患寡而患不均”，拆迁安置中，为了防止有人“搭便车”，就要严格执行“三榜公示”制度。有些问题只有当地老百姓才能发现，像挂户的、违章建设 的、私下买卖的这些情况，只要一公示就清楚了。通过“三榜公示”，有些情况
19、即使第一榜没被发现，下一榜还会被发现；即使这一次没有发现，过段时间还会被发现。这样，就能真正让老百姓感到我们的党员干部是真心为人民群众办事的，我们的党员干部办事是公正公平的。在群众工作中，增强群众信任很重要。可以说，“三榜公示”就是最核心、最根本的工作方法。由人民群众的眼睛来“把关”，群众就会放心、干部就能轻松、工作就会更加顺利。对于少数被公示出来的超出法律法规和政策规定之外的利益，经过查实，态度一定要鲜明，一定要理直气壮地拒绝。 三是要 进一步总结运用基层干部做群众工作的好方法，使工作更加有效。 听了大家的发言，我感觉最突出的有这么几点：其一，拆迁改造之难，就是难在少数人不同意。根据瑶海区还
20、有其他几个区的经验来看，最好的办法就是发动群众，动员群众成立自拆小组，让拆迁户动员拆迁户，这不仅在行动上最有说服力，更有一股“公道”之力。让群众组织群众、让群众说服群众、让群众教育群众，就是解决拆迁“难在少数”的一把金钥匙。其二，基层干部的“坚持”精神很可贵，既表现在工作持之以恒，特别是在遇到困难和委屈时，不气馁、不放弃；又表现在排除其他干扰尤其是人情因素 干扰时，有一种不为所动的“定力”，尤其是对原则性的事不搞“例外”。其三，工作“细致入微”。在征求拆迁改造意见时，不是简单地问“同意”或“不同意”，而是让群众搞明白了再表态。在表态同意的群众中，对涉及到增购的群众，注意分析好他们的经济承受能力；确实有困难的，在不突破安置补偿政策的前提下，以人为本，有情操作，帮助他们想办法克服。其四，在推进拆迁的过程中，用群众的“公论”形成了一种导向、一种“强制力”；善于利用互联网，通过写博客、开微博等方式，让拆迁改造工作全程公开；通5 过设定奖励政策，鼓励提前搬迁；通过民间喜庆方 式，营造搬迁氛围；等等。这些都表明，基层干部直接面对群众，有不少独特的理念，有不少好方法。希望同志们认真总结好，有效的就要坚持、管用的就要推广。 （本文系省委常委、市委书记孙金龙 2月 28日在市委中心组理论学习会议上的讲话摘要，题目为编者所加）
