1、 探索城乡建设用地增减挂钩的实施办法目前 ， 城乡建设用地增减挂钩工作正在全国的各个试点实施 。 经过多方实践 ， 城乡建设用地增减挂钩确实成为了推进农村土地整理整治和加快城镇化建设的一个重要的手段 。 但是 ， 就我县的实际情况来看 ， 增减挂钩是解决和突破城镇建设用地瓶颈的一个手段 ， 它的着力点并不在于农村土地整理整治 ， 而是增减挂钩不能进行异地统筹 。 另外 ， 还可能存在的一种情况是建设用地需求高的地区 ， 可供开发整理的潜力小 ； 而有开发整理潜力的地区 ， 建设用地的紧张状况并不是很大 。所以 ， 城乡建设用地挂钩制度的开展还应该进行深入的探 索和实践 。 一是在市场机制的制约
2、下 ， 使增 挂钩能在相对宽松的条件下实施 ， 以异地挂钩的形式 ， 来实现增减挂钩 ， 缓解建设用地紧张地区的压力 。 这可能会是一条统筹区域发展的新 1.4 用足用好城乡建设用地增减挂钩政策 城乡建设用地 “ 增减挂钩 ” 政策 ， 通过空间挪移满足了城市扩张的需要 ， 让远离城市的纯农业区农民与城郊农民一起 ， 通过分享地级收益 ， 促进了城乡经济统筹发展 。 江苏省 “ 万顷良田建设工程 ” 享受城乡建设用地增减挂钩相关政策 ， 挂钩指标优先用于安置农民的住房建设和基础设施建设 ， 节余部分可统筹用于城镇建设 。 采用“ 先垦后用 ” 模式 ， 可 按照不超过挂钩指标 30%的比例启动
3、周转指标 ， 首先用于集中安置区建设 ， 待 “ 拆旧 ” 垦复工作全部完成验收后再开展 “ 建新 ” 工作 。 湖南省将土地整治与城乡建设用地增减挂钩相结合 ， 优先安排综合整治项目增减挂钩指标 ； 置换指标优先保证农民宅基地 、 农村基础设施和公共服务设施建设 ， 富余指标可有偿转让 ， 提出土地收入返还额度不得低于新增建设用地所缴纳税费总和 。 广东省由于独特的自然环境条件 、 土地资源利用情况以及区域经济 、 社会 、 市场需求 ， 其土地整治根据珠三角平原区 、 粤东沿海区 、 粤西沿海区及粤北山区四大区域进行空间优化配置 ， 实施增减挂 钩政策 ， 将城乡建设用地增减挂钩项目与农村
4、土地整治有效结合起来 ， 既发展了经济又保障了农用地 ， 破解了 “ 双保 ” 难题 。 独具广东特色的 “ 三旧 ” 改造和 “ 园地山坡地补充耕地项目 ”， 以及大力整治城市建设用地和开展海涂海域围垦造地造田措施等 ， 均可以为优化土地利用结构与布局 、 推动城乡统筹协调发展 ， 坚持经济 、社会和生态环境效益的和谐统一 ， 提供有力的支持 ， 如何进一步完善和进行是未来土地整治工作的重点之一 。 加大监督和指导力度。将土地开发整理纳入土地执法巡查的范围，严格禁止违反规划的土地开发整理活动。按照国家有关标准和规范，加强对 土地开发整理实施过程的监督指导，强化工程质量、资金使用等的监管，确保
5、土地开发整理活动规范、有序地开展。 四是以科学发展观为指导，加强土地开发整理工作的宣传力度，提高全社会对土地整理工作重要性的认识，提高全社会集约用地的意识，使 “ 十分珍惜 、 合理利用土地和切实保护耕地 ” 的观念深入人心 。 总之，该项目是一项民心工程，是社会主义新农村建设的重要措施和内容 。 通过该项目的实施，基础设施逐渐完善，改善了当地的农业生产条件和生态环境，推动了农村精神文明建设，有力地维护了社会稳定，为发展效益农业，加收入，全面实现小康社会奠定了 扎实的基础增 1.5 以人为本 ， 促进整治工作和谐发展 土地整治工作要求切实维护农民利益 、 提高农业综合生产能力和综合经济效益 ，
6、 建设现代农业 。 江苏省整治工作始终将 “ 以人为本 ，保障群众权益 ” 为出发点和落脚点 。 在 “ 万顷良田建设工程 ” 中 ，实行 “ 双置换 ” 政策 ， 由农民宅基地置换城镇住房 、 农民土地承包经营权置换城镇社保 。 同时 ， 拆迁安置遵循 “ 先安置 、 后拆迁 ” 原则 ， 合理制订土地承包经营权流转方案 ， 妥善安排转移劳动力就业 ， 切实维护农民权益 。 通过实施 “ 万顷良田建设工程 ”， 有效的集聚农村耕地资源 、 建设用地资源 、 劳动力资源 、 市场需求与 服务资源 ， 实现耕地规模化 、 农业集约化 、 农村城镇化 、 农民市民化 。在湖南省土地整治工作中 ，
7、其主要建立新增耕地有偿调剂制度 ， 将综合整治新增耕地指标纳入补充耕地指标储备库 ， 用于补充耕地占补平衡 ， 指标可在省域内有偿转让 ， 所得收入用于项目区整治和建设 。 同时 ， 湖南省创新农村土地流转机制 ， 允许农民以转包 、 出租 、 互换 、 转让 、 股份合作等形式流转土地承包经营权 ； 集体建设用地使用权可以采取出让 、 转让 、 出租 、 作价入股方式依法实行有偿使用和流转 。 这些农村土地综合整治措施有利于提高农业综合生产能力 ， 确保农业稳定发展和农民持续增收 ； 有利于 统筹城乡发展 ， 推进社会主义新农村建设 。 为加强土地整治的项目管理 ， 江苏和湖南两省均出台了一
8、系列政策法规 ， 设立和完善了监管体系 。 江苏省出台了 土地开发整理项目和资金管理暂行办法 、 土地开发整理专项资金使用管理办法 、 新增建设用地土地有偿使用费稽查暂行办法 等规范性文件 ， 并建立了项目申报指南制度 、 项目立项专家论证和评审制度 、 预决算审查制度 、 重大工程项目法人培训班制度 、 监理单位管理制度 、 稽查制度 、 专家组验收制度和后期管护制度 ， 以及规划设计编制从业机构推荐目录库 、 决算审查单位名录库和监理单位名录库 。 而湖南省集中制 定了一系列考核办法和各类的管理规定 ， 建立完善监管机制 。 如湖南省委办公厅 、 省政府办公厅联合下发了 湖南省农村土地综合
9、整治工作考核办法 ， 对考核对象 、 考核内容 、 计分标准 、 考核方法及奖惩措施进行确定 ，对各地级以上市政府进行考核 ； 同时 ， 湖南省出台了施工单位管理指导意见 、 监理单位管理指导意见 、 招标代理机构备案及诚信管理暂行办法 、 设计单位诚信考核管理暂行办法 ， 对施工单位 、 项目经理人 、 招标代理机构 、 设计单位实行备案制度 ； 研究制定了项目建设标准 、 项目预算定额标准 、 项目测绘技术规范 、 项目设计编制规范 、 项目设计与预算审查要点 、 工程监理导则 、 项目实施管理规范和工程质量验收规范等一系列技术标准 。 4 2 规范运作 ( 1) 进一步规范项目实施管理
10、。 工程质量是土地开发整理复垦工作的命脉，直接关系到土地开发整理复垦事业的兴衰成败 。 各级各相关部门要对土地开发整理复垦项目实行全程监管，从考察 、 勘测 、科研 、 立项 、 设计 、 预算 、 施工 、 监理到竣工验收，每一个环节均不能缺漏 。 要精心细致地组织实施，改变粗放式管理，克服简单化 、 随意性，增强严谨性，提高项目的质量 。 项目实施单位要科学合理地制定施工方案，严格按项目规划设计施工，严格把好工程施工质量关，最 大限度地降低成本，提高工作效率 。 要成立督导小组，采取突击性 、 专项性检查与加强日常监督管理相结合，环节检查与全方位跟踪监督管理相结合的方式及时进行检查调度 。
11、 并委派专业技术人员现场蹲点，严格按照项目规划设计要求及时进行技术指导，及时纠正存在的问题，切实保证工程质量，确保土地开发整理复垦的实际效益 。 ( 2) 进一步规范项目验收标准 。 实行初验和终验相结合，项目实施完成后，各区政府 ( 管委会 ) 要组织有关部门对项目进行初验，初验合格的，报市政府有关部门终验，验收不合格的由项目实施单位重新组织实施，同时对项目单位停拨 剩余资金 。 ( 3) 进一步强化项目资金监管 。 目前土地开发整理项目已实行全额预算管理，要进一步建立健全资金运作程序和制约监管机制，确保专项资金安全 、 合理 、 有序的使用，所有资金都要按预算用到项目建设中，项目资金使用范
12、围必须符合有关规定，不得以任何形式截留 、 挪用 、 挤占 、 套取项目资金，确保项目工程质量和项目资金安全高效运行 。 要按照项目管理的程序和方法，加强对土地开发整理复垦资金事前 、 事中 、 事后的监督和审计 。 财政 、 审计部门要定期或不定期对专项资金进行审计，发现挪用 、 挤占等行为的，要坚决从严查处 。 对于质量有问题的 “ 豆 腐渣 ” 工程，要首先从资金使用管理上查找原因 。 4 3 跟踪管理 实施土地开发整理是手段，增加农民收入才是真正目的 。 为确保竣工项目长期 、 稳定 、 有效发挥效益，农村基础设施建设得到加强，农业生产条件得到改善，促进农业增效和农民增收，巩固土地开发
13、整理成果，在土地开发整理复垦项目竣工验收合格后，项目区内所有的工程设施，要全部移交到镇 ( 街道 ) 。 镇 ( 街道 ) 要按照公平合理的原则，分配土地权益，确定土地所有权 、 使用权和他项权利，将土地和有关设施移交给村民委员会，落实耕种措施，高效集约利用 。 区政府 ( 管委会 ) 与镇 ( 街道 ) 、 镇 ( 街道 ) 与所在地的村集体 、 村集体与村民小组或承包人要逐层签订工程设施移交协议，做到 “ 谁使用，谁管理，谁受益 ” ，真正做到 “ 整理一片 、 保护一片 、 显效一片 ” ，土地开发整理复垦成果由农民共享，有力促进农民增收 。 4.健全项目监管体系 一是明确权属管理的程序
14、 、 权属调整的方法等，出台农村土地整治权属管理等配套性法规政策，进一步推进农村土地整治的规范运行，切实维护农民利益；二是加强对项目业主 、 有关行政主管部门 、 监察部门等相关人员的党纪国法教育和廉洁自律教育，加快建立和完善招投标市场诚信体系，制定完善土 地整治项目实施过程中的激励和惩戒措施，以便形成政府监管 、 行业自律 、 社会监督的约束机制；三是强化土地整治监管力度 。 利用 “ 一张图 ” 工程，以土地综合监管平台为支撑，对土地整治和城乡建设用地增减挂钩的试点范围 、 计划指标管理 、 复耕规模与质量 、 建设用地开发与利用 、产权管理等，进行全面 、 全程监管，构建完善的土地整治监
15、管体系 。 3 扎实开展省级和试点县土地整治规划编制工作实施方案 根据国土资源部要求 ， 广东省从 2011 年 3 月开始正式启动土地整治编制规划工作 。 整治规划编制工作按照 “ 试点先行 ， 以点带面 ， 亮点出效 ” 的思路 ， 采取文本编制与专题研究同步进行 、 规划编制与规划数据库建设同步开展和市 、 县 _规划编制试点与规划编制技术指南制订同步推进的办法 ， 进一步加快推进省级规划与试点县级规划的编制工作 。 土地整治编制工作要求完善和细化 全国土地整治规划 和 广东省土地利用总体规划 （ 2006 2020 年 ） 对土地综合整治的总体要求 ； 以土地综合整治 、“ 三旧 ”
16、改造 、 农村建设用地整治等方面为重点 ， 扩展用地空间 ， 制定具有广东省特色和符合实际情况的土地综合整治指导思想 、 方针和目标 ， 确定全省土地整理复垦开发重大工程的总体布局和实施方案 ， 土地整治示 范工程的总体布局和实施方案 ； 分析投入 ， 评价效益 ； 提出推进土地综合整治的政策意见和实施规划的保障措施 ； 实现土地整治全面推进 、 土地整治成效明显提升 、 重大工程和示范建设取得重大进展 、 土地整治工作保障体系基本建立等的目标 。 4 2 规范运作 ( 1) 进一步规范项目实施管理 。 工程质量是土地开发整理复垦工作的命脉，直接关系到土地开发整理复垦事业的兴衰成败 4 。各级
17、各相关部门要对土地开发整理复垦项目实行全程监管，从考察 、 勘测 、 科研 、 立项 、 设计 、 预算 、 施工 、 监理到竣工验收，每一个环节均不能缺漏 。 要精心细致地组织实施， 改变粗放式管理，克服简单化 、 随意性，增强严谨性，提高项目的质量 。 项目实施单位要科学合理地制定施工方案，严格按项目规划设计施工，严格把好工程施工质量关，最大限度地降低成本，提高工作效率 。 要成立督导小组，采取突击性 、 专项性检查与加强日常监督管理相结合，环节检查与全方位跟踪监督管理相结合的方式及时进行检查调度 。并委派专业技术人员现场蹲点，严格按照项目规划设计要求及时进行技术指导，及时纠正存在的问题，
18、切实保证工程质量，确保土地开发整理复垦的实际效益 。 ( 2) 进一步规范项目验收标准 。 实行初验和终验相结合，项目实施 完成后，各区政府 ( 管委会 ) 要组织有关部门对项目进行初验，初验合格的，报市政府有关部门终验，验收不合格的由项目实施单位重新组织实施，同时对项目单位停拨剩余资金 。 ( 3) 进一步强化项目资金监管 。 目前土地开发整理项目已实行全额预算管理，要进一步建立健全资金运作程序和制约监管机制，确保专项资金安全 、 合理 、 有序的使用，所有资金都要按预算用到项目建设中，项目资金使用范围必须符合有关规定，不得以任何形式截留 、 挪用 、 挤占 、 套取项目资金，确保项目工程质
19、量和项目资金安全高效运行 。 要按照项目管理的程序和方法，加强对土地开 发整理复垦资金事前 、 事中 、 事后的监督和审计 。 财政 、 审计部门要定期或不定期对专项资金进行审计，发现挪用 、 挤占等行为的，要坚决从严查处 。 对于质量有问题的 “ 豆腐渣 ” 工程，要首先从资金使用管理上查找原因 。 ( 4) 进一步落实共同责任机制 。 土地开发整理复垦项目纵向实行市级监管 、 区政府 ( 管委会 ) 负总责 、 镇 ( 街道 ) 组织实施的管理制度 ; 横向实行政府主导 、 国土资源部门牵头 、 相关部门配合 、企业竞争介入 、 农民参与的管理制度，落实共同责任 。 各区政府( 管委会 )
20、 及有关部门要负责落实国家 、 省 、 市的有关政策 、 规定和标准，落 实规划，组织群众对项目的听证，组织项目实施和群众参与，加强专项资金管理，开展绩效评价等工作 。 华北国土资源 年 途径 ， 不仅对推进农村土地整治进程有积极的作用 ， 也解决了一些地区财政支付存在的资金紧张问题 。 其次是对经城乡增减挂钩互换出来的 “ 指标 ”， 在用于城市建设和项目用地以外 ， 对于一些自身条件相对成熟的地区 ， 应当提倡发展符合国家产业政策 、 土地整体规划和国家对土地管理的其他政策规定的项目 。 遵循国家土地法规制订符合本地区发展的可操作性制度农村土地整理整治的一条重要保障就是制度的执行 。 能否
21、在吸取 国际经验的基础上 ， 根据我国的国情 、 政策 ， 结合我县的基本条件 ， 在国家政策法规允许的条件下 ， 制订一些适合我县可操作的制度 。 在充分调研和实践的基础上 ， 将奖励机制纳入执行制度中 。 对取得成效的 ， 给予一定的奖励 。 保障民生为先当前大部分地区正处于全面发展的新阶段 ，新农村建设项目 、 城镇化建设等正在全面实施 。 以这些项目为例 ，有些地区的一些建设存在有一定的 “ 强制 ” 性 ， 不仅破坏了当地的民风民俗 ， 也给世代生长在当地农民的生产和生活造成了一定的影响 。 农村土地开发整理作为现阶段的一项重民生的工程 ， 是服务于农民经济增长 、 农业增 产增效的
22、一项重要途径 ， 应该从尊重农民的意愿和本地客观事实出发 ， 充分使农民的主观动力得到调动 ， 使当地农民成为实实在在的受益者 ， 不能使农民土地整理 1.2 强化和拓宽资金投入的力度和渠道 资金筹集是影响土地开发整理能否顺利完成的重要因素之一 。 江苏省土地整治工作按照 “ 用途不变 、 渠道不变 、 集中投入 、 各计其效 ” 的原则 ， 通过集中土地整理专项资金 、 整合相关涉农资金 、 或通过金融机构融资 ， 拓宽资金筹集渠道 。 而湖南省则按照 “ 渠道不乱 、 用途不变 、 转账管理 、 统筹安排 、 各计其功 ” 的原则 ， 聚合相关涉农资金 ， 充分发挥各项资金使用的叠加 效益
23、 ； 特别是支持鼓励土地权属所有单位和土地承包经营者以及各类社会投资主体 ， 自筹资金开展农村土地综合整治 。 在我省土地整治工作中 ， 由于土地整治的产业化处于初级发展阶段 ， 土地开发整理项目资金以国家和省级新增建设用地有偿使用费 、 土地出让金用于农业开发部分和耕地开垦费投入为主 ， 总体资金量有限 ， 而其他资金筹集渠道尚未开通 ， 以至于资金不足 ， 影响土地开发整理的效果 。 因此进一步聚合土地专项资金 ， 引导其他涉农资金投入 （ 如用于农业开发部分的土地出让金 、 企业 、 个人投资 、 农民集体自筹资金 、 其他支农资金等 ）， 以及使用有关指标转让所得 的收益 ， 充分发挥
24、资金的叠加效应 ， 实施 “ 多资金整合原则 ” 更加重要 。 另外 ， 在后期的土地整治管护费用中 ， 尽管资金落实渠道主要由地方政府支出 、 农村集体组织自筹和受益人自筹等 ， 但是受益人或者管护公司自筹的形式无法得到真正的落实 ， 而财政相对紧张的乡镇 ， 其下辖农村集体能够腾挪的财政也是非常有限 ， 因此根据实际情况 ， 广东省可以从土地出让金中用于农田水利建设部分进行计取 ， 由地方政府列支相关费用 。 同时 ， 为了落实项目后续管理资金 ， 将地力培育资金 、 后期种植奖励资金 、 后期管护经费列入投资预算 ， 也是项目实施真正发挥效益的有效措施 。 1.5 以人为本 ， 促进整治
25、工作和谐发展 土地整治工作要求切实维护农民利益 、 提高农业综合生产能力和综合经济效益 ， 建设现代农业 。 江苏省整治工作始终将 “ 以人为本 ， 保障群众权益 ” 为出发点和落脚点 。 在 “ 万顷良田建设工程 ” 中 ， 实行 “ 双置换 ” 政策 ， 由农民宅基地置换城镇住房 、 农民土地承包经营权置换城镇社保 。 同时 ， 拆迁安置遵循 “ 先安置 、 后拆迁 ” 原则 ， 合理制订土地承包经营权流转方案 ， 妥善安排转移劳动力就业 ， 切实维护农民权益 。 通过实施 “ 万顷良田建设工程 ”， 有效的集聚农村耕地资源 、 建设用地资源 、 劳动力资源 、 市场需求与服务资源 ， 实
26、现耕地 规模化 、 农业集约化 、 农村城镇化 、 农民市民化 。 在湖南省土地整治工作中 ，其主要建立新增耕地有偿调剂制度 ， 将综合整治新增耕地指标纳入补充耕地指标储备库 ， 用于补充耕地占补平衡 ， 指标可在省域内有偿转让 ， 所得收入用于项目区整治和建设 。 同时 ， 湖南省创新农村土地流转机制 ， 允许农民以转包 、 出租 、 互换 、 转让 、 股份合作等形式流转土地承包经营权 ； 集体建设用地使用权可以采取出让 、 转让 、 出租 、 作价入股方式依法实行有偿使用和流转 。 这些农村土地综合整治措施有利于提高农业综合生产能力 ， 确保农业稳定发展和农民持续增收 ； 有利于统筹城乡
27、发展 ， 推 进社会主义新农村建设 。根据江苏 、 湖南省的经验和结合广东省的实际情况 ， 我省在土地整治中只有坚持产权清楚 、 无争议的原则 ， 尊重农的需求和意愿 ， 才能切实维护土地所有者和使用者的合法权益 。 在土地整治模式中 ，通过设置 “ 现代农业发展型整治模式 ”、“ 生态环境治理型整治模式 ”、“ 基础设施改进型整治模式 ”、“ 适应城镇发展型整治模式 ”、“ 适应工矿发展型整治模式 ” 和 “ 协调人地关系型整治模式 ” 等多种模式 ， 坚持统筹协调 、 因地制宜 、 尊重民意 、 节约集约 、 主次分区 、 依法依规的原则 ， 让 “ _田 、 水 、 路 、林 、 村 ” 的综合目标得以实 现 ， 才能切实提高农民生产和生活水平 。 在这种情况下 ， 农民和地方政府才会欢迎和支持土地整治工作 ， 促使其健康有效地发展 。
