1、 本科毕业论文 （ 20 届） 政府执行力缺失及对策的探讨 所在学院 专业班级 行政管理 学生姓名 学号 指导教师 职称 完成日期 年 月 2 目 录 摘 要 . 3 Abstract： . 3 前 言 . 4 一、政府执行力在行政管理中的重要地位与作用 . 4 （一）执行力决定政策的落实 . 4 （二）执行力反应政府行政效率 . 4 （三）政府执行力影响政府公信力 . 5 （四）政府执行力影响国家竞争力 . 5 二、我国政府执 行力现状及缺失原因 . 5 （一）政策自身的缺陷 . 5 （二）执行主体原动力不足 . 6 （三）执行资源不充足 . 6 （ 四）执行体制不完善 . 7 （五）执行方
2、式不恰当 . 8 （六）执行环境的限制 . 8 三、提升政府执行力的对策 . 8 （一）变革 和创新政府管理理念 . 10 （二）合理界定政府职能的边界 . 10 （三）培育政府执行主体的执行力素质 . 10 （四）构建协调高效的政府执行机制 . 11 （五） 强化责任追究制度 . 11 结束语 . 12 参考文献 . 12 3 摘 要 进入 21 世纪后，政府执行力对一个国家的发展起着越来越重要的作用，它将是构成综合国力的重要促进因素，决定 着 经济发展 的 成败。政府执行力是提高政府效率的必然途径，因而也是 一项重要的管理科学。在激烈的国际竞争中，一个政府的执行力如何，将决定民族的兴衰。
3、本文分析了 政府执行力在行政管理中的重要地位与作用，对我国政府执行力的现状进行了探讨，并从六方面论述了政府执行力缺失的原因，最后提出了提升政府执行力的对策： 变革和创新政府管理理念 、 合理界定政府职能的边界 、 培育政府执行主体的执行力素质 、 构建协调高效的政府执行机制 、 强化责任追究，建立科学的考核机制和执行监控机制。 关键词 政府执行力；政府管理；管理机制 Abstract： In the 21st century, the Governments implementation of force on a countrys development plays an increasin
4、gly important role, it will constitute an important contributing factor to the overall national strength, determines the success or failure of economic development.Government Executive power is the inevitable way to improve government efficiency, which is also an important management science.In the
5、fierce international competition, how the execution of a government, will determine the fall of nations.This paper analyzes the execution of the administrative management of the Government in an important position and role of executive ability of our government discussed the current situation and th
6、e government from the six areas discussed the reasons for lack of execution, and finally proposes to enhance the Governments Strategy Execution:Reform and innovation government management concept, reasonable definition of government function boundary, cultivate the executive subjects execution quali
7、ty, construction coordination and efficient government executive mechanism, strengthen the responsibility, establishing the reasonable evaluation mechanism and implement monitoring mechanism. Key words： Governments executive power; Government management; Innovation management mechanism 4 前 言 府执行活动的始
8、终，是一个动态的过程，不同时期表现为不同的形式。在政府执行活动前期主要表现为领会力、预测力、计划力等；在执行活动过程中，主要表现为组织力、控制力、决断力、应变力、指挥力、沟通协调力等；在执行活动后期主要表现为评估力、调整力、问责力等。政府执行力不等同于行政执行力。政府执行力的主体是政府，而行政执行力的主体是包括政府在内的各种行政管理机构。政府执行力建设非常重要和必要。在中国，政府执行力是党的意志和主张能否实现的关键性因素。中国共产党既是领导党，又是执政党，这是中国政党制度的一个重要特 点。中国共产党要贯彻自己的主张和意志，就必须掌握行政权力，通过政府施政来实现。相比党的领导主要是政治领导而言，
9、政府则是国家政治运作的枢纽，更偏重于执行。政府作为党的意志和主张的执行者，本身存在着决策、执行、监督三个环节。遵循群众路线制定的党的一系列路线、方针、政策要再次“回到群众中去”，转化为现实的力量，就离不开政府的决策、执行、监督环节 1。而当政府的决策制定以后，政府的执行就上升到主要矛盾和矛盾的主要方面。政府能否将自己做出的一系列决策为人民群众所掌握，化为他们的具体行动，取得预期的效果，关键要看政府 执行力的高低。 一、政府执行力在行政管理中的重要地位与作用 美国学者艾利森也曾说过：“在实现政府目标的过程中，方案确定的功能只占 10%，而其余 90%取决于有效的执行。” 2政府执行力活动是政府主
10、体观念和决策付诸实施的过程，是政府在公共管理过程中的主要环节，是将政府决策落实的最直接，最重要的流程。 （一）执行力决定政策的落实 执行活动是处理各种问题的最重要环节，其有效实施直接决定着政府决策效益和价值的实现。政府所作的决策都是有针对性的对特定的问题而提出和制定的，可是决策的制定并不等同于问题的解决，从决策的出 台到目标的落实之间还有着一个非常复杂的过程，政府决策完全贯彻落实，问题才有解决的可能，否则政府决策方案只是一纸空文，如果执行不力或不当，非但不能解决问题，还可能使原有问题更复杂化。通过政府执行活动可以来检验做出的决策是否科学合理，符合解决问题的要求。根据政府决策过程中遇到的问题，加
11、以修正和完善决策，来提高决策的可行性和有效性。经过政府执行落实后，能够有效促进社会的进步和生产力的发展，能为群众带来福祉的决策就是正确的，否则就是错误的或不科学的。 （二）执行力反应政府行政效率 政府执行的效果是评价整个行政管理工 作的客观依据。政府执行的效果能客观现实的反映行政管理过程中各因素和环节的效能，以政府执行的效能来衡量行政工作好坏的尺度，能5 有力的提高政府行政管理和行政效率。 建设一个“务实、廉洁、高效”的政府是我国行政管理体制改革所要实现的目标，政府行政执行力的强弱对能否实现该目标起着至关重要的作用。因此，加强政府行政执行力的建设，注重决策的科学性和民主性，强化领导成员的责任意
12、识，培养公务员的执法能力，培育健康的行政执行力文化，对于提高政府的行政效率和我国在国际上的竞争力大有裨益。 （三）政府执行力影响政府公信力 政府的执行 力直接影响着一个政府的公信力和影响力，政府的根本职能之一就是去执行国家意志，否则也就失去了其存在的合法性与必要性。要具备国家意志所需要的执行力，是一个政府存在和发展的必要条件之一。是否具有执行能力，将直接影响政府的公信力、影响力。 （四）政府执行力影响国家竞争力 对于一个国家来说，政府的执行力会直接影响其竞争力。对于国家竞争力的探索，经历了从土地，到机器，到人力，到信息决定竞争力等多个阶段，但是，我认为政府工作效率是影响国家竞争力的关键所在，而
13、政府执行力正是其中的核心要素。因为政府具有引导和调整国民经济运行 ，参与国际经济竞争，促进经济发展等作用，而这些作用的发挥需要有政府科学的决策和不折不扣地执行。由此可见，政府执行力是一个影响国家竞争力的重要因素。 二、 我国政府执行力 现状及缺失原因 近几年随着政府法制体系的完善和党政干部执政能力的加强，我国各级政府的执行力有了很大程度的提升。但是，我们也应该看到，我国地方政府中仍然存在着多方面的执行力问题，主要表现有：自行其是，替代式执行；寻找借口，敷衍式执行；夹塞搭车，附加式执行；本位主义，选择式执行；形式主义，象征性执行；教条主义，机械式执行；作风拖拉，被动式执 行；不计成本，低效益执行
14、。这些问题严重的阻碍了政府执行力的发展，也是急需要我们解决的问题。我国政府执行力缺失的原因有以下几点： （一） 政策自身的缺陷 第一政策缺乏稳定性，主要有三种变现形式，一是政策朝令夕改，在没有做过科学的决策制定之前就盲目的发布政策来实施，最后白白浪费人力物力而无作为，政府工作也难以展开。二是政策频繁变动，导致政府成本增加和资源浪费。三是政策随意变动，导致政府与社会之间的信赖关系的破裂。长此以往，政府政策将失去权威性，执行效能将大大降低，群众对政府的信任度也将大大折扣； 第二政策缺乏合理性，一是政策提出的前提有问题，政策不符合解决问题的要求，凭借个人主观想象盲目设计制定政策，不从实际出发，再通过
15、主观思维来加以落实，实际操作困难重重导致政策难以实施，劳民伤财。二是政策没有实施的现实条件与可能，政策的制定只是出于对美好未来的向往而不顾现实的考虑，脱离实际，严重超前，缺乏可实施性，导致政6 策不能达到预期的执行效果，导致政策目标的完全落空； 第三政策缺乏明确性，一是政策不具体，缺乏可操作性，政策看起来很好，但是难以实施，其中一个重要原因是政策制定太过笼统，不具体，给执行造成困难 。二是政策模棱两可、含糊不清，政策执行过程中給投机取巧的人留下可钻空子的余地，导致对政策目标和内容的误解或曲解，对政策执行造成了阻滞； 第四政策缺乏协调性。一是不同部门出台的政策有时相互悖离，从而使执行主体不知所措
16、，只好以不作为代替矛盾的作为。政策之间的矛盾现象必然造成执行难。二是各项政策之间以及政策的各种表现形式之间出现互相抵触、互相矛盾，破坏了政策系统的正常结构，使政策系统发生功能紊乱，有不少政策因其相互间的不协调而不能产生应有的效果。三是政策不配套，导致政策执行效果不佳乃至政策目标完全落空； 第五政策 缺乏公平性。某些“政策倾斜”，一是使政策失去了它的平等适用性原则，也就失去了对于政策对象的普遍约束力；二是使一些政策执行主体因政策没有“倾斜”于自己而停滞不前，甚至会因“政策倾斜”而失去大多数政策执行主体对政策的信任感，使政策的贯彻执行受阻；三是政策目标群体如果感到政策不公平，就会采取各种各样的方式
17、对其予以拒斥，使其发生变形、走样 3。 （二）执行主体 原动力不足 一是执行主体的不良心态。执行主体执行激情的缺失。士气低落、安于现状、得过且过的执行主体，严重制约了政府执行力的提升。执行主体执行态 度的偏差。消极的执行态度贻误政策的执行时机，减缓政府对政策的执行速度；导致政府责任感的丧失，降低政府对政策的执行高度；导致政府政策执行行为的扭曲，降低政府对政策的执行刚度。执行主体执行信念的偏差。执行主体对政策的认同度低，往往就会弄虚作假，搞花架子，对政策执行敷衍了事，甚至抵触和破坏执行； 二是执行主体非理性利益博弈。由于政府执行主体不恰当的利益追求，出现对政策的抵制执行现象，导致政府执行力度的丧
18、失。由于政府执行主体不恰当的利益追求，出现对政策肢解执行和歪曲执行的现象，使得政策执行效果大打折扣，削弱了政府执 行力；由于政府执行主体不恰当的利益追求，在政策执行中出现道德风险问题和权力“寻租”现象，降低了政策执行的效度； 三是政府执行主体的能力不足。政府执行人员认知不足，曲解政策，造成政策执行的偏差，降低政府执行力。政府执行人员的实际操作能力和实施能力短缺，导致政府执行力的低下。 （三）执行资源不充足 一是财物资源的短缺。财物资源的短缺，导致地方政府执行能力缺失和行动无力，制约着政府执行力的提升。政府执行资金不足的原因有以下几点：部分县级政府的经济基础太薄弱；一些县级政府对财物资源的使用不
19、够科学合理；政府资金使用 效益不高，浪费严重； “财权上收，事权下放”的趋势在我国日益明显，事权与财权不统一 4。承担主要执行任务7 的基层政府普遍面临财政困难、经费短缺的窘境，致使许多公共政策在基层难以有效执行。 二是信息资源的短缺。当前，由于一些地方政府的信息资源意识不强，对信息资源设施建设不重视，导致信息基础设施的落后；同时，由于一些地区交通闭塞，信息传播途径和渠道单一，信息传播速度慢，导致地方政府在政策执行中采取正确行动的能力和及时反应的能力不足，严重影响了政府执行力的提升。 三是权威资源的流失。权威资源具有强化政策执行人员的 责任心，促使组织成员及目标群体服从指挥，从而达到共同协作并
20、最终完成执行任务的功能，它是政策有效执行的重要力量。政府权威资源的流失，将使政府难以发挥凝聚人心以达到共同协作的作用，也会由于在群众中的威信不高而降低了民众对政府的信心和认同感，甚至使政府产生合法性危机，使政府政策执行遇到较大的执行阻力，对政府的执行力构成了无形的外在制衡。 （四）执行体制不完善 一是政府组织制度安排不合理。这导致出现政府功能内耗以及执行掣肘现象，损耗政府的整体执行力。党委、政府的二元化权力结构，在一些地方造成了党政不分，甚至以党代 政的现象，对政府执行活动起了掣肘作用，使得政府执行主体在处理执行事务的中间环节增多，协调成本加大，办事效率低下，严重影响了政府的整体执行力。政府部
21、门职能交叉不清的情况仍然存在，在一些地方造成部门配合不协调和相互损耗，降低了政府对政策的整体执行力。一些地方政府仍然存在冗员过多的现象，无形中增加了办事的中间环节和政府的工作量，也使得政府的办公经费无端损耗和政府执行成本增加，降低了政府政策执行的效率。 二是 地方政府运行机制不健全。地方政府运行机制不健全一定程度上制约了政府执行力，干扰和阻碍了政府执行活动的有效进行 。指挥机制不合理，特别是执行指挥权力的碎片化和分散化，以及在过分强调集体领导的背景下，十分不利于执行的指挥统一。这很容易导致执行失去时机，拖缓执行效率，阻碍执行力的提高。参与机制不健全。主要表现为公民参与渠道较少和参与制度化程度不
22、高，使公民的参与愿望和要求无法真正实现和得到有效的保障。竞争激励机制不合理。外部竞争缺乏，内部激励不足，无法形成强烈的政策执行压力和动力，导致政府执行力弱化。沟通协调机制不健全。缺乏专门的沟通协调机构、双向沟通渠道不健全、沟通路线太长太复杂、沟通手段和技术的现代化程度不高、协调手段 简单强硬等，严重制约了沟通协调效果，影响地方政府执行力。监督机制短缺。主要是缺乏强有力的监督主体、对执行过程的监测控制和多样化的监督形式，使得监督效果大打折扣，十分不利于对政策执行过程中问题的监控和纠正。责任追究机制短缺。一些地方政府领导在执行政策过程中滥用权力，或者因此出现了较大的执行失误和偏差，给当地造成了较大
23、的损失，也没有受到追究和必要的惩戒 5。这导致对政策执行中的不良倾向不能被有效阻止，还可能助长政策执行中的不良现象，极大地损害政策执行的效果，也对政府执行力产生了非常不利的影响。执行力的绩效评估 机制短缺。对地方政府执行力进行科学的评估，是提高地方政府执行力的重要保障。目前，我国对地方政府执行力的专项评估还比较薄弱，实际上还没有建立起对地方政府执行力进行专项评估的长效机制，这也是影响地方政府执行力提升的重要原因。 8 （五）执行方式不恰当 一是执行策略欠佳。一些地方政府执行主体执行政策的策略欠佳，对执行任务计划不够周密，安排不当，抓不住重点，不能合理使用人力、物力和财力，使执行过程出现混乱，导
24、致政府的执行活动的有效度降低； 二是执行方法欠妥。一些县级政府及其部门执行政策时所采取的方法欠妥，难以适应新形 势的要求，导致政府执行活动低效。一些地方政府还是习惯于用发文件、开会或者一般号召的方法去执行政策。文山会海使得领导开会、学习文件的时间过多，而抓落实、抓检查、抓监督的时间太少，造成政策空转，落实不力 6； 三是执行手段不当。一些县级政府及其人员执行政策的手段粗野，造成执行不当，影响政府执行活动的有效度。一些政府执行主体在政策执行中，往往不考虑政策对象的认识水平和心理承受能力，也不照顾政策对象本身的利益，不是以理服人，而是以势压人，使政策目标群体产生逆反心理，甚至引发群体性事件，使干群
25、关系趋向恶化，导致社会 公众背向心理，直接影响政府执行目标的有效实现； 四是执行工具落后。当前一些地方政府仍然在沿用传统的执行工具，如仍然过多地采用计划经济时代的方法推动地方经济发展；一些政府官员则在执行任务过程中，凭经验和主观臆测办事，重经验、轻技术，不愿意学习也不会采用先进的管理技术和方法，执行效率低下；一些政府组织在制定执行方案的过程中，由于缺少系统化分析技术和综合技术，难以制定科学化的优化的执行方案。在科技发展日新月异的今天，执行工具落后制约了政府执行效 （六）执行环境 的限制 一是自然环境较差。政策的执行离不开一 定的自然环境，执行的过程及效果也必然受到种种自然条件的影响。我国有些地
26、方自然环境差，气候恶劣，路途遥远，交通闭塞，导致地方政府政策执行成本增加，降低了政府执行力。 二是社会环境不适宜。政治环境不适宜。如政治体制不合理，法制不健全，或者社会对立情绪较严重，民众和利益相关者对政府持抗拒敌视态度，对政府执行相关政策漠视、抵触甚至反抗，发生不接受、不配合等消极抵制行为，大大增加了政府执行政策的阻力。经济环境不适宜。有些地方经济落后，财源匮乏，加之中央财政补助不足，使政府的执行资源短缺、执行手段贫乏，从而导致政府执行 力弱化，执行效率低下 7。文化环境不适宜。当前，我国的社会主义核心价值体系尚在探索与培育之中，行政系统中的行政文化良莠不齐，负面行政文化仍然存在，对政府执行
27、力产生了不良影响。 三 .提升政府执行力 的 对策 在公共治理领域，很多政策不能达到预期效果，执行过程中困难重重，这在很大程度上和政策本身的缺陷有关。因此，科学公道的政策制定是提升政府执行力的重要条件。科学决策首先要求的是内容的正确、方向的正确；其次要求的是政策制定具有科学的理论基础、严密的逻辑关系、科学的规划程序 8。 科学 决策，一是要保证决策的正确公道性。正确公道的政策符合社会发展的客观规律，9 代表人民根本利益，能够促进社会发展，给人民带来利益，能被执行相关职员认同和拥护，因而能得到有效地执行。二是要保证决策的具体明确性。政策的具体明确性决定着政策在执行过程中的可操纵性，模棱两可、含糊
28、不清的政策往往给执行中的投机取巧者留下钻空子的余地。政策的具体明确性是执行职员行动的依据，也是对执行进行评估和控制的基础。一项政策要能够顺利执行，操纵上和技术上必须具体明确，即政策方案和目标具体明确，政策办法和行动步骤明确。三是要保证决策的公平性 。政策对社会资源和利益所进行的权威性分配会涉及公平性新题目。这种分配的公平和否会直接影响到政策执行相关职员对政策的接受程度。作为一种基本需求，社会公平并不是可有可无的奢侈品。四是要保证决策的稳定性。政策多变，朝令夕改，法无常规，缺乏稳定性和连续性，就无法建立起政策的权威性和可信度。政策不稳定一旦变成可以预期的事情就会出现各种各样的短期行为；人们就不会
29、对未来做周全的考虑，由于在大家看来，未来是什么样子，谁都不知道；人们就会围绕政策做文章、找窍门，搞 “ 上有政策、下有策略 ” 9。 除此之外，更为重要的是科 学决策还应具备科学的决策机制和形式，要完善深进了解民情、充分反映、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化。各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情反映制度；建立和群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度；完善专家咨询制度；实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。 政策执行的原则性是指执行政策必须遵循政策的精神实质，严格按照政策规定的要求往做，保证政策的同一性、严厉性和权威性，全面地、不折不扣地实现
30、政策目标。政策执行的灵活性是指在不违反政策原则的条件下，采取灵活多样的 方式方法，坚持从实际出发，因时因地制宜，使政策目标得到真正实现。灵活性的核心在于具体情况具体分析。执行政策坚持原则性和灵活性相同一的原则，也就是要求政策执行职员要能够把握政策的精神实质，创造性地执行和完善政策，最大限度地实现政策目标，这实在也就是我们所说的政策创新。 政府执行力的弱化对我国社会经济秩序的正常运行造成的负面影响是巨大的，其建设已被正式纳进国家治理范畴。通过科学决策、公道变通、进步职员素质、加强制度建设、扩大执行主体等途径完善政策执行，促进政府执行力的有效提升作为政府行政治理意义上的政府执行力主要表现为对各项政
31、策的执行力。提升政府执行力的实质和关键也就是增强和进步各级政府对政策的执行力。 当前，我国在政策执行环节上存在着不少的新题目。在国民经济和社会发展过程中，诸如 “ 上有政策，下有策略 ” 、 “ 有令不行，有禁不止 ” 等执行现象是普遍存在的，严重地影响了改革目标的顺利实施。由于受模式变迁、行为偏差和制度约束等种种因素的制约，政府执行力的弱化导致政策执行效果偏离终纵目标的现象时有发生。完善政策执行，提升政府执行力，方能保证我国 和谐 社会的顺利构建 10。 政府执行力是由“政府”作为决策主体， “执行”作为作用过程，“力”作为效率程序所构成的互为条件、互为作用、互为因果的对立统一体 11。关于
32、一系列政府执行力问题的形成，主要来自于政府决策的准确度、人之精神的作用度、客观条件的适应度三方面，而影响政府执行力问题的原因是多方面的，但主要在于政府管理。 10 如何提高政府执行力，关键在于创新政府管理。所谓创新政府管理，就是探索政府管理的新方法、新模式，以适应新环境的变化和新现实的要求，其本质在于建立科学合理的政府管理模式，从而确保社会公共资源得到优化配置，确保国家资本更好地用于改善提高人民群众的生活。简而言 之，创新政府管理，就是要求政府创新管理理念、管理职能、管理制度、管理手段、管理行为等各个方面，打造服务政府、法制政府、责任政府、效能政府、廉洁政府。我们可以运用以下几种措施来防止政府
33、执行力缺失： （一） 变革和创新政府管理理念 思想观念是行动的先导。政府要充分履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，成为一个有能力有成效并为广大群众认可拥护的政府，必须进一步变革和创新政府管理理念。一是强化政府服务的理念，摒弃单纯管制的观念。政府是人民的政府，政府的一切工作，归根到底是为人的全面发展服务的，人民赋予政府的 权力不能异化，必须用来全心全意为市场、企业和人民服务。 “ 行政就是服务 ” 、 “ 服务就是发展资源 ” 、 “ 服务才能体现和提升执行力 ” 等先进的现代理念应成为政府的主导理念 ;二是强化责任政府的理念，破除随意裁量的陈旧观念 12。责任意识与服务意识是相辅相
34、成、相得益彰的，政府服务的过程，也就是政府履行职责的过程。服务意识缺失，难以真正尽职尽责 ;责任意识缺乏，政府服务也难以实现。确立和强化责任意识，确保权责相称，防止和纠正权大责小或责大权小的现象，才能使政府真正做到权为民所用，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益 ;三是 要强化政府效能的理念，改变忽视效能的陈旧观念。效能是政府管理的生命和根本价值所在。政府执行力的提升，要体现在政府运转速度快、办事效率高、行政成本低、社会效益好等方面。否则，就会流于形式，陷于空喊。因此，必须强化效能意识，把成本管理、效率管理纳入政府管理之中。 （二） 合理界定政府职能的边界 在政府职能缺位、越位、错位的情况
35、下，很难形成真正意义上的政府执行力。因此，强化提升政府执行力，必须与政府职能科学定位和切实转变相结合。在现代社会中，政府无疑应该成为社会管理的主角，但社会的善治还需要若干配角。所以，必须充分 发挥其他管理主体的作用，明确各自的职责分工，市场可以有效运作的事务，政府不包揽 ;企业能够自主经营的事务，政府不插手 ;社会可以办理的事务，政府不干预 13。只有这样，政府才有可能集中力量全面履行经济管理、市场调节、社会管理和公共服务职能，成为行为规范、廉洁高效、执行有力的社会管理主体。 （三） 培育政府执行主体的执行力素质 执行主体的执行力素质主要是指那些对执行有直接影响的素质，包括执行主体的思想素质和职业技能。首先是要培育政府执行人员的思想素质，必须培养执行者的敬业精神，使他们热爱本职工作，有着高度的责任心 、纪律性以及执行工作的主动性、积极性和创造性，同时执行者还必须具备一定的自制力、必须诚实可靠。思想素质不好的执行主体甚至还会故意
