1、1动态应急预案：功能优势与生成过程李尧远（西北大学公共管理学院 陕西省应急管理研究院 陕西西安 710127）摘要：在突发事件应急处置的过程中，静 态预案可以为事件的 处置提供基本的程序依据，能够解决同类突发事件中的“共性”问题，但由于现场信息的局限性，对于单个事件的“个性”问题的处置则表现出一定的滞后性。而基于 现场信息的“ 提前录入”和 GIS 技术在事件发生后迅速生成的动态预案则对于单个应急事件处置效率和效果的提升具有静态预案无法替代的功能优势。关键词：突发事件；静态预案；动态预案；GISFunctional advantages and formation process of Dyn
2、amic Emergency PlanLI Yao-yuan(School of Public Management, Northwest University, Xian Shaanxi, 710127)Abstract: Static Emergency Plan can solve the similar problems in the process of handling emergencies, but it can solve the special problems because of lacking the spot information of every emergen
3、cy. Dynamic Emergency Plan can improve handling efficiency and effect because it is based on GIS technology and the spot information has been entered in advance.Keywords: emergency; Static Emergency Plan; Dynamic Emergency Plan; GIS应急预案是突发公共事件处置的前提和依据，它的存在能够减轻事件发生后人们的心理紧张感，能够减少决策的时间和压力，可以合理及时地配置处置突发
4、事件所需要的各种资源，也能够使得突发事件发生后的各种恢复活动更加有序。 1但在当前的预案管理过程中，各类应急管理机构和人员注重对静态预案的建设，而忽略了对动态预案的投入和开发，这会对突发事件处置的效率和效果产生一定的影响。一、应急预案及其“动静”之分应急预案又称“应急计划”或“应急救援预案” ，是针对可能的突发事件，在安全评价的基础上，为降低突发事件造成的人身、财产与环境损失，就事故发生后的应急救援机构和人员，应急救援的设备、设施、条件和环境，行动的步骤和纲领，控制事故发展的方法和程序等，预先做出的科学而有效的计划和安排。应急预案实际上是标准化的反应程序，以使应急救援活动能迅速、有序地按照计划
5、和最有效的步骤来进行。根据不同的标准，应急预案可以分为不同的类别。按照所应对的突发事件类型，应急预案可以分为自然灾害类预案、事故灾难类预案、公共卫生事件类预案、社会安全事件类预案。按照预案制定主体的不同，应急预案可以分为政府预案、企业预案、事业单位预案等。按照事故影响范围不同，可以将预案分为现场预案和场外预案。在这里，笔者试图重新建立一种预案的分类标准，即按照预案生成的时间、目的及过程特点，将预案分为静态预案和动态预案。具体来讲，在应急事件发生之前生成，其目的主要用于预防某一类应急事件发生或为某一类应急事件发生后提供基本的处置程序与步骤的应急预案可以定义为静态预案；在应急事件发生之后开始生成，
6、其目的是为处置当前事件，基于当前事件的具体情况和特点所形成的现场处置预案可以定义为动态应急预案。动态预案是以静态应急预案的处置流程为基础，结合 GIS（Geographic Information System）系统功能，根据突发事件发生地点不同，和重要影响因素，生成相关处置方案的软件辅助决策系统。简单地讲，静态预案用于解决突发事件的“共性”问题，而动态预案用于解决突发事件的“个性”问题。2由此可见，我们一般意义上所说的应急预案均为静态预案。二、静态应急预案的功能缺陷及动态应急预案的功能优势一般而言， “从政府这一管理主体的视角出发，政府在解决确定性和不确定性问题时，通常采用常规决策与非常规决
7、策。涉及到解决确定性问题的常规决策，属于常态管理范畴；而非常规决策问题面对的往往是突发性的、不确定性的问题，属于危机管理问题。 ”2学者詹承豫，顾林生认为，应急预案本身无法消除突发事件发展本身的不确定性，但可以在确定性的应对过程当中尽可能地把突发事件转化成为可以控制的常规事件，把危机管理转换为常规管理。从逻辑角度分析，应急预案相当于在用一套固定的确定体系去应对不确定的突发性危机事件，所以应急预案就不可避免地承担了两个功能。其一，以确定性去应对突发事件当中都会遇到的确定性问题，其核心是资源的协调分配和事故权责体系构建。资源的协调分配包括人力资源、物资资源、财力资源、技术资源和信息资源的准备和使用
8、，事故权责体系的构建包括法律、规章、应急处置过程中的各个相关领导、部门、机构及个人的责权分配。其二，以灵活性去应对危机事件当中的不确定性，其核心是危机分析及危机决策。危机分析就是通过所有可能获得的信息对危机的发生、发展及趋势进行分析，危机决策则是在危机分析的基础上针对性地采取措施以化解危机，在应对不确定性的过程当中，危机事件本身的巨大的破坏性( 含破坏威胁) 、变化不确定 (含信息不对称)、时间紧迫性( 含资源有限性)三个必要条件是否被仔细分析和有效控制就成为危机能否被化解的核心关键因素。 3在突发事件的预防和处置过程中，静态应急预案在承担第一个功能时具备较强的优势，或者说第一个功能的发挥只能
9、由静态预案去承担，因为任何一个组织都不可能在应急事件发生后再去界定不同部门的权力和责任，这些事情必须做在事前。静态预案使各部门在事件发生后有条不紊地开展应急工作，提高了应急处置的效率，但是仍然存在一些不足。如当应急事件发生之后，由于每一个突发事件都有其特殊性，不能对每一个突发事件的特殊性问题予以解决就不可能对本次事件进行最有效的处置，而解决特殊性问题的先决条件是充分掌握本次事件处置的各类信息，如事件的影响范围、周边的地理环境、应急力量和资源的布置等情况，只有掌握了这些信息，应急指挥中心才能够做到“对症下药” 。这些信息的掌握不仅需要事前做好相关信息的采集与处理工作，而且需要借助现代的信息技术，
10、尤其需要 GIS 系统的支持。而动态应急预案正是基于本次突发事件的具体信息而形成的有效的处置方案，由于其支持信息的针对性和全面性，决定了其现场处置的高效功能，即能在尽可能短的时间内形成成本最小而效果最好的解决方案。三、动态应急预案的生成过程动态预案会将根据突发事件的类型，发生的位置进行信息的查询分析，并结合周边地区地图，将所有信息汇总形成一份完整的行动预案。一个动态预案的生成过程如图 1 所示。为了形成如图所示的动态预案，需要大量的信息支撑，主要会包括分析得到的事件影响人数，需疏散人数，涉及到的重要机关单位及相关联系人等信息。首先，需要事件发生的准确位置，地址、建筑物、单位名称、报警电话等均可
11、作为定位要素。另外，根据事件类型不同，处置预案的不同，对于事件响应所需的应急资源也会千差万别。在数字预案中实现对这些资源的查询、指挥、调度就需要存储这类信息。例如，一般的应急救援需要城市里疏散避难所位置，医疗、消防人员及其设备位置。有些大型救援活动还需要救援物资分布地图，再详细到地震救援中，应急管理者需要调动大量的救援物资，并且要管理大量的居民安置点，要支撑这些短期突发事件的处置，就需要一个能够支撑海量数据管理、分析和展示的系统来对信息进行处理。动态预案系统所需的数据管理、展示和分析这三方面，刚好对应到 GIS 系统构成的三大要素：数据的制作管理、信息可视化和空间分析。所以 GIS系统与动态预
12、案系统有天然的联系，并且 GIS 系统在数据预案中会起到核心作用。3图 1：动态预案的生成过程示意图一个完整的、可以真正落实到行动的预案需要地图，而制作地图，并以直观的表达方式让人能够迅速理解，是 GIS 系统的特长。另外如图 2 所示 GIS 的专题制图功能，可以将用户关注的信息，比如哪里有避难所、哪里有交通枢纽甚至事件影响范围等信息都标绘在同一张图上，这样能够帮助应急管理者直观认知事件发展态势和周边环境，了解面对的情况。另外 GIS 在资源管理和空间分析方面的特点，使其能够快速统计出区域内的人口、经济和物资数据。动态预案可以借助 GIS 的这些功能帮助应急管理者进行决策，给出不同的方案做参
13、考，并且给出各种方案的影响和成本，这些信息会成为决策的依据。确认事件性质与地点，并录入相关信息，确认相关联络人及联系方式根据之前在系统中调出的处置预案、事件周边情况地图、行动路线图、疏散路线图和分析处理得到的各种信息生成动态预案调出数字化文字预案，确认处置流程确认警戒区域和危险区域，并规划好对应区域内的处置行动根据事件发生地点和周边情况，分析疏散营救路线及其他应急处置流程4图 2：GIS 系统绘制态势图，展现事件发生位置、影响范围和救援资源分布在突发事件处置过程中，决策需要充分的依据，而基于 GIS 的动态预案系统能够提供不同的方案供用户参考和对比。如图 3 所示，要从图中点 A 到达安全出口
14、点 B，可以有不同的路径，预案制作人员会根据不同的情况生成多个预案。应急管理者即可根据他们丰富的经验和系统提供的分析结果，来选择一个合适的处置方案。图 3：借助 GIS 系统生成不同的疏散/ 救援预案参考文献1张润昊论突发环境事件的应急预案J 襄樊职业技术学院学报， 2007， （3） 2高小平，侯丽岩危机管理方法初探J 中国行政管理， 2005， （5） 受影响人群最近的医院突发事件地点最近的救援力量最近的避难所附近的交通枢纽事件的影响范围最近的物资储备点受影响的建筑或事物AB53詹承豫，顾林生转危为安：应急预案的作用逻辑J 中国行政管理， 2007， （5） 信息页论文题目：动态应急预案：功能优势与生成过程作者信息：李尧远（1979） ，男，河南济源人，西北大学公共管理学院副教授，管理学博士，陕西省应急管理研究院研究员。邮政地址：陕西省西安市长安区西北大学公共管理学院 邮政编码：710127E-mail: 电话：13709191163
