1、 “人才培养模式改革和开放教育”甘 肃 电 大 行 政 管 理 （ 本 科 ） 专 业毕 业 论 文毕业论文标题：科学发展我国地方环境行政管理体制的必要性及可行性分 校 工 作 站 ： 白 银 分 校 班 级 ： 2010 年 春 行 政 管 理 （ 本 科 ）姓 名 ： 吴 康 君 学 号 ： 1062001201290是 否 申 请 学 位 ： 指 导 教 师 ： 杨 昇 1指导教师评语及初评成绩 指导教师（签名）：年 月 日答辩主持人答辩小组成员秘 书答辩日期答辩教师提问 学生回答情况1 2 3 4 答辩记录5 答辩小组评语答辩主持人（签名）：年 月 日答辩成绩 答辩主持人（签名） 年
2、月 日电大分校初审意见分校专业负责人（签名）：年 月 日省级电大复审意见省级电大专业负责人（签名）：年 月 日2目录1、开题报告32、论文摘要43、科学发展我国地方环境行政管理体制的必要性4-84、实现地方环境行政管理体制科学发展的可行性表现在以下几方面8-9五、参考文献93毕业论文开题报告一、本论文的写作初衷及目的本人所从事的电解铝，去年温家宝总理在哥本哈根气候会议上承诺中国减排 50%,足见国家对当前环境治理的重视和决心，我的切身体会是每年我厂的清出电解槽的废旧阴极在以前可以任意扔弃，而目前必须作无害化处理后方可在指定地存放，对废弃物的管理更加严格，随着和环境检管部门的业务的深入，发现他们
3、的工作繁重而具体，在各地方经济的迅猛发展的今天，环境管理人员和机构设置上已难以应对日益复杂和突出的环境监管问题，如监管不力、监管不专业等，工作上小马拉大车疲于应付，鉴于此提出了地方环境管理体制科学发展的必要性和可行性。二、本论文的基本内容本文分两部分进行论述。第一部分就地方环境管理的体制的必要性分别从地方环境管理的设置、体制以及在地域管理中地方和中央具体管理行为存在的差异以及中央对地方的监督等方面进行了科学理性的分析，提出问题；在第二部分可行性中逐一提出解决问题的方法所在。环境管理的工作具体而繁复，必须有强有力的的制度和设置来落实，才能保证环境和经济和谐发展。三、参考文献1 胡双发，王国平。
4、政府环境管理模式与农村环境保护的不兼容性分析J . 贵州社会科学，2008 , （5） :91 - 96.2 邓志强，罗新星。 环境管理中地方政府和中央政府的博弈分析J . 管理探索，2007 , （5） :19 - 21. 3 游霞。 环境管理体制若干问题探讨J . 科技管理研究，2007 , （10） :58 - 59.4 孙志燕，高世楫。 环境政策存在的若干问题与调整思路N . 学习时报，2007 , 四、写作方法举例分析法五、进度安排开题报告五个工作日、文献综述二个工作日、论文初稿一个月、论文终稿一个月。4科学发展我国地方环境行政管理体制的必要性及可行性吴康君摘 要：地方环境行政管理体
5、制是我国环境管理体制的基础，科学有效的地方环境行政管理体制对于促进我国现有的环境管理体制的发展，改善环境状态，推行可持续发展等政策，都具有十分重要的意义。本文对我国现有的地方环境行政管理体制存在的问题进行分析，具体论述造成我国目前地方环境行政管理体制不科学、不完善的主要原因，从我国的实际情况出发，努力探寻实现我国地方环境行政管理体制科学发展的途径。 关键词：环境管理体制；问题；对策。 环境管理体制是指国家有关环境管理机构设置、行政隶属关系和管理权限划分等方面的组织体系和制度。它具体规定了中央、地方、部门、企业在环境保护方面的管理范围、权限职责、利益以及相互关系，核把公众参与的问题考虑进去。他们
6、认为，在环境管理体制的结构关系中，除政府的行为之外，还有社会利益团体和管理行为人，它们都是较为重要的组成部分。环境保护事业在西方一些发达国家，已经具有较高的社会化程度心部分是关于管理机构的设置、各管理机构的职权分配以及各机构之间的相互协调等问题。一些西方学者在对环境管理体制问题进行讨论时，往往会，企业和公众在环境管理中扮演着非常重要的角色。在这方面，我国与西方国家相比还存在很大的差距。较长时间以来，我们所说的环境管理体制仅指政府内部机构的设置，而公众的监督和参与则被视为是外部作用机制，一般不纳入进来。 一、 科学发展我国地方环境行政管理体制的必要性5我国是一个人口大国，自然资源相对较少，环境保
7、护工作起步也比较晚，正处在经济发展速度过快、管理手段较为薄弱、环境意识还有待于进一步提高的转轨时期，因此采用地方政府对辖区内环境质量负责的环境管理体制具有一定的合理性和有效性。 由地方政府通过计划、组织、调节和监督，来协调社会中的各种关系。这一体制的优点在于能够很好地发挥地方的主动性和积极性。经过多年的努力，我国已经形成了“由国务院统一领导、环境保护部门统一监管、各部门分工负责、地方政府分级负责”的管理体制，并逐步形成了“五级管理”、“四级机构”的组织体系，然而我们也应该看到它还存在着不少的弊端，部门分散、地方分割、条块分离的现象比较严重，管理手段相对滞后，很难适应社会经济发展的客观需要，对于
8、环境保护工作的开展具有一定的阻力。我国政府对于环境管理机构的设置，大体上是一个倒“金字塔”的结构，即中央设置的环境管理机构数量较多、规模较大、人员充足、技术设备好，对环境监管的执法能力比较强；相对中央管理机构来说，各地方设置的环境管理机构，越往下数量越少、规模越小、人员越缺乏、技术设备越差，环境监管的执法能力也越弱。就拿我国的县级环境保护部门来说，它的技术人员编制较少，但实际工作人员的数量却严重超编，大多数人员没有环境保护方面的相关专业知识，其中还有一部分是在机构改革中被分流到了环境保护部门，同时又没有较好的方法对人员进行培训。同时，环境保护部门的技术设备配置也比较落后，缺乏基本的监测手段，不
9、能有效地对排污总量和违法排污现象进行监测，有些甚至还需要将监测项目送到市一级部门进行分析。由于缺乏必要的管理手段，监管人员在现场进行执法主要依靠自己的感性认识和已有的工作经验，这样及时取证就有一定的困难。由于缺乏必要的交通工具与通信工具，一旦发生违法排污现象很难及时到达现场，从而做出快速应急反应注 1 。科学发展我国地方环境行政管理体制的必要性表现在以下几方面：（一） 以地域管理为主的环境管理体制，导致中央政府和地方政府存在行为差异。 中央政府对于环境保护的态度非常重视，制定了一系列关于环境保护的政策法规，把保护环境上升到了基本国策的战略高度。从中央政府的角度来看，由地区间的环境质量得到改善所
10、带来的外溢效应是不存在的，因为任何一个地区的环境质量得到改善都意味着整个国家的环境质量在不断提高。但从地方政府的角度来看，对于环境保护的态度就比较复杂，因为环境本身具有外溢性和跨区域性等特点，该地区对环境问题加大投入进行治理，可能得到收益的并不6是该地区而是邻近的其他地区，这样就使得一些地区忽视环境保护而片面地只追求经济效益。在发展与环境的目标选择上，地方的目标函数与中央存在差异。中央政府强调全局的经济、社会发展与环境保护的可持续性，而地方政府的目标则明显偏重于局部、眼前的经济发展。在环境保护政策的决策与实施上，地方政府与中央政府存在着“讨价还价”和“对抗”的倾向。地方政府在落实环境管理的具体
11、政策时，会与中央政府的要求产生一些矛盾与冲突，而地方政府则会凭借自身所拥有的经济资源和信息优势，以“上有政策、下有对策”的方式，尽可能地减少或避免自身利益的损失注 2 。所以，在环境管理中地方政府与中央政府存在一定的行为差异。有学者认为，从环境保护的纵向管理上来看，我国是以地域管理为主的管理体制，在这种体制下，各级政府的环境保护行政主管部门只对本级政府负责，在环境保护机构内部上级与下级之间只是一种业务指导关系，上级对下级缺乏应有的制约力，执法过程中容易受到人为因素的干扰注 3 。由于区域间经济发展的不平衡，不同地区对于环境污染问题的严重性和保护环境的重要性认识也不相同，因此，在资金投入上也存在
12、着较大差异，有些地区投入了较多的资金用于环境保护，而有些地区则投入较少。这种现象必然造成地区之间环境管理力度上的不均衡，时间一长可能就会导致一些原来重视环境保护的地方政府向不重视环境保护的地方政府看齐，减少资金投入。即使某些地方政府一些有远见的官员真的下大力气治理本地区的环境，但由于环境的特殊性，我们也很难全面衡量其治理环境的业绩，这就使得地方政府的环境保护流于形式。 （二） 地方环境管理机构在设置上不能满足实际需要。 目前全国有不少环境保护部门，特别是县级环境保护部门仍挂靠在城市建设系统上，仅属于城市建设系统的一个部门，这种现象给环境保护的执法工作造成了一定的障碍。城市建设往往引发一定的环境
13、问题，而作为城市建设系统内的机构自然无法对其进行有效的环境监督管理，环境监管难免会流于形式。因为没有独立的机构，人员编制、工作经费等问题也都难以保障。有些地区环境保护部门内的自然保护监督管理机构不健全或者根本没有自然保护监督管理机构，而环境污染防治和自然保护是环境保护工作中不可或缺的两个部分，具有同等重要的地位。反映在机构的设置上，污染防治和自然保护监督管理机构都应该进行强化，不能侧重于任何一方。有些自然保护任务非常繁重的资源或农业大省，到目前为止还没有自然保护监督管理机构，有的省有自然保护监督管理机构但力量薄弱。在一些县和农村，环境和自然保护工作仍然很繁重，但7机构的设置和人员的编制则远远不
14、能适应实际需要，甚至还有些地方出现了没有人管理这方面的工作的情况。（三） 行政区划的地方环境管理体制，不利于跨区域环境问题的协调。环境问题具有较强的外部性和区域性，一个地区的环境污染可能会影响到周边其他地区，往往会超越行政区划的边界，不受行政辖区界限的限制，如酸雨污染、流域水污染、海洋环境污染、生物多样性等问题，都具有跨行政区域的特点。针对这一现象，设置相应的强有力的流域环境管理机构，同时制定与之相适应的流域环境保护立法就显得尤为重要。 然而我国在这方面的建设还很不够。虽然在几个大的流域建立起了水资源保护委员会，但从隶属关系、职责、权限的配置和法律地位上来看，该类机构并非强有力的流域环境管理机
15、构。而我国目前实行的是以行政区划为单位的环境管理体制，地方环境保护局隶属于地方政府，这就使得一个有机的整体被这种体制分层切块，个别地区为谋求经济的发展而不惜损害其他地区的利益以及阻碍环境管理的地方保护主义现象时有发生。同时，由于部门之间的协调不畅，跨区域执法难度比较大注 4 。 （四） 中央政府监督乏力，难以落实地方政府责任制。 依照环境保护法的规定，地方人民政府对本辖区内的环境质量负责。也就是说，环境质量的好坏，地方人民政府是责任主体，但相关法律既没有明确规定政府部门如何履行其责任，如何保证其履行责任，也没有明确规定如不履行职责应承担何种责任 。在经济增长水平仍然是衡量和反映各级政府和领导政
16、绩的主要标准的情况下，考核干部实行的是自上而下、以 GDP 增长为依据的体系。在对地方政府官员进行政绩考核时，各种经济指标的完成情况仍然是重要的内容，尤其是 GDP 的增长，把本地区的经济生产总值、财政收入、企业规模、招商引资情况等作为衡量政绩的硬性指标，而对于政治和精神文明建设、和谐社会与党的建设等方面则没有硬性要求。这种考核体制某种程度上鼓励了地方发展经济的热情，挫伤了地方提供环境保护等公共服务的积极性。“这就促使一些地方将完成经济指标作为本地区发展的首要任务，把以经济建设为中心片面地理解为以 GDP 为中心，把发展才是硬道理片面理解为 GDP 增长才是硬道理，不顾资源、环境的可承载能力，
17、盲目上项目，搞投资，造成大量低水平重复建设，资源消耗和环境污染现象十分严重”。地方政府中的部分领导从个人和本地区的短期经济利益出发，环境保护意识不强，缺乏紧迫感，甚至把环8境保护与经济发展对立起来，错误认为要大力治理污染、保护环境，就会阻碍本地区的经济发展，影响政绩目标的实现，甚至出现干扰环境执法行为，明目张胆地保护污染和破坏环境的行为。在地方政府的默许甚至支持下，一些企业采取暴力手段阻止环境执法，甚至抗法。中央政府对于地方政府是否依法履行对本辖区环境保护质量负责的义务，是否采取有效措施改善环境质量，仍然缺乏有效的机制和手段进行监督和制约。 二、实现地方环境行政管理体制科学发展的可行性表现在以
18、下几方面：（一） 按照政企分开的原则，转变部门职能。国家应将环境保护的执法监督作为各项工作的重点，由微观管理转为通过宏观调控进行指导和服务，转变工作理念，由单纯的管理转为真正的为基层和企业服务。不断加强环境保护总局在宏观决策管理方面的职能，积极推进环境保护事业单位的改革，理顺中央与地方、环境保护部门与经济发展部门的关系，初步建立起科学的行政运行规范。同时要结合我国的具体国情，在充分发挥中央与地方主动性、积极性的同时，运用必要集中和适当分散相结合的工作方法，把环境保护方面的法规、政策、标准等的制定权集中到中央，同时又要按照具体问题具体分析的方法，根据各个地区发展存在的差异，环境标准可以结合本地的
19、实际情况，采取不同的政策。而对于跨区域的环境问题，如大气污染、水污染等问题的处理权限都应该集中到中央，将局部性的环境问题，如噪声、固体废弃物处理等问题的处理权限放到地方，环境保护方面的国际合作问题其处理权限应该放到中央，而环境保护合作项目则可以放到地方，环境主管部门在工作中所起到的只是引导或指导的作用。 （二） 加强人员和机构方面的建设。 精简机构主要针对的是非政府部门职能的部分，而政府部门职能的部分不但不能精简，反而要不断加强。从整个国家的发展趋势上来看，在对其他国家机构进行精简的情况下，对于环境保护方面的国家机构应该不断加强。因为长期以来，地方政府只注重发展经济，对于环境问题重视不够，导致
20、环境污染欠账较多。在今后的发展过程中，仍然需要投入较多的资金对环境问题进行治理，但环境的改善需要一定的时间，在这段时间里现有的生态环境可能还会进一步不断恶化，在将来的 20 年甚至 30 年里，我国的环境污染问题可能仍然不会有明显好转，所以，从整个国家的长远发展来看，要实现国家的可持续发展，就必须不断加强环境保护。 9（三） 健全环境保护跨部门以及中央与地方的协调机制。 环境保护政策离不开部门发展政策和国家的宏观经济政策。环境保护已经成为整个社会的责任，而不单单是某个部门的职能。要把环境容量、环境质量状况和经济发展对环境的影响、对资源的消耗、对生态系统的影响纳入统计指标，使生态环境的承载能力也
21、作为经济社会发展水平的重要标志。要建立国民经济绿色发展统计指标体系，不仅要有经济指标，而且也要有环境指标、人文指标，用这些指标来衡量国家和地区的经济水平，全面、科学、合理地评价地区、单位和干部的业绩。要改变不平衡的管理体制，形成综合权力机构，就需要顺应政府机构改革的潮流，通过计划、预测，综合考虑潜在影响因素，协调各部门间综合处理经济、环境和社会的问题，加强跨部门的统一规划与管理。在环境保护政策的落实上，国家利益与地方利益存在一定的矛盾，健全环境保护的中央与地方的协调制度就显得尤为紧迫。 参考文献： 1. 胡双发，王国平。 政府环境管理模式与农村环境保护的不兼容性分析J . 贵州社会科学，2008 , （5） :91 - 96. 2. 邓志强，罗新星。 环境管理中地方政府和中央政府的博弈分析J . 管理探索，2007 , （5） :19 - 21. 3. 游霞。 环境管理体制若干问题探讨J . 科技管理研究，2007 , （10） :58 - 59. 4. 孙志燕，高世楫。 环境政策存在的若干问题与调整思路N . 学习时报，2007 , （11） .
