1、1新型城镇化视角下的北京“大城市病”治理研究摘 要：北京作为全国最发达的大都市区，其日益严重的“大城市病”已经成为建设首善之区亟待解决的问题。如何按照国家新型城镇化战略的指引找到治理的科学方法是破解的关键。在探究北京新型城镇化内涵的基础上，分析了北京“大城市病”的各种表现与致病原因，并提出了在新型城镇化视角下统筹治理的基本措施。 关键词：新型城镇化；大城市病；治理 Abstract：Beijing as the countrys most developed metropolitan area has become the best place，the increasingly serious
2、 “big urban disease“ that need to be resolved urgently. According to the new national urbanization strategy s guidance to find the scientific method of management is the key to solve. On the basis of exploring the connotation of new urbanization in Beijing， analyzes the Beijing “big urban diseases“
3、of the performance and the causes， puts forward basic path of governance and overal suggestions in the perspective of new urbanization. Key words：new urbanization ； big urban disease ； government 中图分类号：C912 文献标识码：A 2文章编号：1674-4144（2016）-08-35（6） 1 研究背景 北京作为国内最为发达的大都市地区已经进入了高度的城市化阶段，呈现为经济效益不断提升、社会建设稳
4、步提高的良好发展态势。但同时也出现了由于城市功能高度聚集所引发的人口规模过度膨胀、交通拥堵持续加剧、环境污染日益突出、要素资源相对短缺的“大城市病”现象，严重困扰了城市的持续健康发展。在因地制宜地实施国家新型城镇化战略的进程中，北京已经进入了按照战略指引从根本上治理“大城市病”的重要历史时期，需要将新型城镇化的内涵全方位融入到治理的全过程，将城市建设成为经济建设与生态环境协调发展的首善之区。 2 北京新型城镇化的主要内涵 北京新型城镇化，既具有全国各大城市的共同特点，又具有其作为首善之区的独特之处。它是一种离心扩散的城镇化，即周边新城、重要城镇组团、小城镇，乃至农村地区将在配置更多优质公共资源
5、的基础上承接由中心城区疏解出来的功能、产业、人口，解决由单中心城市形态所引发的各类矛盾。北京的新型城镇化是功能分区的城镇化，主体功能区化分下，根据资源禀赋、地形地貌的类别，实现功能、产业、人口的差别化分区，形成空间优化、错位发展的新格局。北京的新型城镇化是包容发展的城镇化，城市对于乡村的包容将解决包括公共服务均等化在内的城乡一体化问题，本地对于外地的包容将在不突破城市发展的各种约束条件限制下，解决外来农业转移人口市民化的问题。北京的新型城镇化是生态文明的城镇化，城乡之间、地区之间在满足生态环境承载力3的条件下协调发展，实现经济、社会、资源、环境等方面的平衡发展。 3 北京“大城市病”的表现 3
6、.1 人口膨胀与分布不均 虽然近年来北京制定和实施了严格的户籍制度，对调控户籍人口增长起到了一定的成效，但是常住外来人口增长迅猛，常住人口总量不断攀升。1996-2015 年，全市常住人口由 1259.4 万人增长到 2170.5 万人，即 20 年间人口总量增长了 911.1 万人，年均增长 45.56 万人，相当于每年增加一个小型城市。2009 年常住人口已达 1860 万人，超出了北京城市总体规划（2004-2020） 所确定的 1800 万人的规划目标。在常驻外来人口中，河北籍居民占据了最大的比例。此外，在传统服务业、加工制造业和建筑业的低端劳动力市场，还聚集了一定规模的外来流动人口。
7、人口的空间分布无论在总量还是密度上，都呈同心圆式向外梯度递减的模式。从总量分布来看，由首都功能核心区和城市功能拓展区组成的中心城六区集中了超过一半的人口数量，而城中村和城乡结合部，是聚集外来人口的主要区域。从人口密度来看，由中心向外拓展的四类功能区逐步减小，特别是首都功能核心区密度已高达 23842 人/平方公里，超过了东京、纽约、伦敦核心区的人口密度。过快的人口增长稀释了基础设施和公共服务资源的供给增量，对于城市建设和运营造成了很大压力。 3.2 交通拥堵持续加剧 2010 年以来，北京采取了针对小客车的限购措施，但对缓解交通拥堵成效不大。2015 年机动车保有量达到 561.9 万辆，比
8、2006 年增长 274.3万辆，10 年间增长 95.4%，如此之快的增速已经超出了道路面积的增速，4加大了交通压力。从空间特征来看，交通拥堵区域性特征明显，重点集中在中心城区以内，特别是重要功能区、医院、中小学校、火车站、长途汽车站等周边道路。从时间特征来看，居住在中心城区以外的大量就业者早晚往返于工作地点和住宅区之间， “潮汐交通”现象明显，使道路拥堵呈现出早晚高峰的现象，给出行带来极大不便。 3.3 环境污染日益突出 环境污染主要集中于大气污染和水污染。虽然近年来加大了对大气环境的治理力度，空气质量有所改善，但是与国家标准还有一定的差距。近年来区域性雾霾天气频发，已经逐渐成为春冬季节的
9、常态，甚至在极端气候条件下达到重度污染的程度，严重影响了城市的正常生产生活，危害了市民的身心健康。2014 年空气中除二氧化硫（SO2）年均浓度值达到国家标准外，细颗粒物（PM2.5） 、二氧化氮（NO2）和可吸入颗粒物（PM10）年均浓度值分别为 85.9、 56.7 和 115.8 微克/立方米，分别超过国家标准的 1.45 倍、42%和 65%。 水污染问题十分突出，改善水环境质量已经刻不容缓。从地表水污染情况来看，境内河流的污染情况重点集中于下游河道，化学需氧量 （COD） 、生化需氧量 （BOD） 、氨氮（NH3N）等污染物指标明显超标。北运河、清河、通惠河等主要河流水质持续恶化，接
10、近或已经成为劣五类水质。另外，劣五类水质湖泊水面面积呈上升趋势，昆明湖、团城湖、后海、前海等重点湖泊水体富营养化程度明显。城市地下水污染同样严重，浅层地下水四类、五类水质占平原面积 50%，深层地下水四、五类水质占监测面积 20%。 3.4 要素资源相对短缺 5制约北京城市经济社会可持续发展的主要集中于水资源和土地资源。北京是典型的资源性缺水特大城市，水资源短缺是多年来城市承载力的一块短板。2015 年由于南水北调进京，水资源总量较 2014 年有了较大提高，但是此前年均用水缺口都在 10 亿 m3 以上；2014 年人均水资源占有量为 94m3，远远低于人均 1000m3 标准的国际缺水警戒
11、线。近年来，通过超采地下水等非常规措施缓解用水缺口，实现了水资源约束条件下的供需平衡，同时也造成了地面沉降等地质问题。从用水结构来看，城市用水量所占比重虽然明显上升，但是紧缺与浪费并存，河湖补给不足与河道断流等问题未能得到有效解决。 可利用的土地资源相对稀缺，是高度城市化阶段进一步实现城市增长的又一约束因素。北京土地面积为 1.64 万平方公里，其中平原面积仅占 38%，可开发建设面积为 0.94 万平方公里，占总面积的 57.3%。伴随中心城区向周边地区“摊大饼”式圈层蔓延态势，城乡建设用地增长速度过快，已经突破北京市土地利用总体规划（2006-2020 年） 中设定的 2700 平方公里的
12、约束性指标。 “十三五”时期北京在用地方面将“瘦身减量” ，这会使未来市域内建设用地进一步趋紧，土地集约利用程度呈现出由中心向外围梯度递减的态势，在土地资源总体稀缺的情况下，各类产业功能区开发模式落后，分头出让，各自建设，土地资源碎片化现象严重；城市新区土地粗放利用明显，仍处于低密度扩张状态。 4 北京“大城市病”的原因 4.1 人口膨胀和分布不均的原因 人口过快增长与人口跨区域迁移有着密切联系。由于区域之间、城6乡之间的发展落差，欠发达地区的劳动力向发达地区就业转移已经成为常态。北京作为首都集中了全国最为优质的公共资源，较高的经济发展水平创造了可以满足不同层次需求的就业岗位，这些都增强了城市
13、的吸引力和容纳力，强化了外来人口进京发展的预期。如果从特大城市的发展规律来看，北京尚处于人口聚集的阶段，中心城区聚集效应的红利仍在延续，这也是世界大城市发展的必然阶段。市域范围内的郊区新城规模总量与中心城区差距较大，功能不完整、基础设施规划建设不足、优质公共资源匮乏，都是造成疏解中心城区存量人口和吸纳增量人口不足的重要原因。从城市群空间结构来看，京津冀区域发展不平衡，区域内缺乏具有较高经济实力和发展水平的二级城市，中小城市发展缓慢，没能形成分工合理、优势互补的城市等级体系，难以成为截留进京人口的屏障。 4.2 交通拥堵的原因 交通拥堵的直接因素是交通供求的不平衡。虽然一直以来北京对交通基础设施
14、保持了较高的投资比重，但是建设速度仍然跟不上日益增长的人流、物流对于交通需求的持续上升要求。早期的城市规划没有考虑到日后剧增的交通量，造成城市道路供给不足，中心城区路网密度较低。其中，以“环路+放射线”所组成的城市道路网络体系中，次干路与支路、连接环线的快速道路建设不足，这些都使在主干路和快速路集中的大量车流不能快速有效分流。城市开发建设中一些封闭起来自成一体的居住区、单位大院占地规模过大，成为阻碍城市道路系统通畅的“城中之城” 。中心城区停车泊位紧张，机动车占用道路停车现象已很普遍，特别在住7宅小区周边更为突出，这也是造成路面拥堵的重要因素。大容量、网络化的轨道交通系统建设滞后，难以有效分担
15、路面交通压力。从分布密度来看，中心城区轨道密度不足，已有的线路在高峰时段运力已经接近饱和。从分布范围来看，城市轨道主要布局于六环以内，连接中心城区与郊区的轨道设施不足，加之职、住分离的状况造成了进入中心城区较大的交通压力。另外，大量的外地进京车辆所形成的过境交通需求，也是北京作为首都较于其他大城市交通拥堵更为突出的一大原因。 4.3 环境污染的原因 造成大气污染的因素比较复杂。从污染物的来源看，影响最大的因素是机动车所产生的尾气排放，已经占 PM2.5 来源的五分之一以上。市区内仍存有部分污染工业企业，工业污染排放量需要进一步压减。另外，每年工地开工面积大，大量施工扬尘污染突出。农业和畜禽养殖
16、点多面广，农业生产中燃烧可产生污染的秸秆等农业废弃物年均量较高，也造成了一定的污染。能源清洁化程度有待提高，燃煤污染较为突出，其中燃煤用量主要集中于郊区。北京的大气污染是区域性问题，津冀地区拥有较高的经济密度，产业结构重复化特征明显，导致污染排放强度很高，区域性大气污染传输无可避免。从地理与气候方面看，北京三面环山，干旱少雨，秋冬季易出现的连续静稳大雾天气，市区内部分建筑物的高度和密度扰乱了近地面风场，这些都是不易扩散的因素。从生态系统结构和布局看，森林资源总量较低，特别是生产生活集中的平原地区森林覆盖率更低，造成大气的自净能力较弱。 水环境污染的成因主要集中于水资源量不足和污染治理不利两个方
17、8面。水资源紧缺致使补偿性用水不足，造成河湖的补给能力较低。同时，水资源浪费现象加剧了紧约束的制约，不利于水环境质量的改善。大规模的产业和人口集聚产生了大量的生产、生活污染物，加之雨污合流比重高等因素，污染的水体直接进入了河道和湖体，污染物排放总量超出了水环境容量，水体几乎丧失自净能力。郊区污水集中收集、处理及回用系统建设水平远远落后于中心城区，已成为城市水污染治理的薄弱环节。特别是农村地区治污的配套管网设施严重短缺，已建成的设施未能有效运行或长期未达到标准，致使部分污染物未经处理直排河流。 4.4 要素资源相对短缺的原因 造成水资源衰减，既有自然因素也有城市规模扩张的因素。北京自1999 年
18、以来多次出现干旱少雨的气候，年降水量持续低于多年平均降水量，年形成水资源量也低于多年平均值，地表水资源量和地下水资源量衰减明显。近年来，作为北京最主要的城市生活地表水水源的密云水库、地表水主要供水源的官厅水库，年均来水量均呈下降趋势。随着北京工业化、城镇化进程的不断加快，城市规模不断扩张，常驻人口在已有庞大总量基础上常年增长，造成以生活用水为主的刚性用水需求逐年加大。与此同时，部分行业用水浪费现象十分突出，进一步加剧了水资源的短缺。 城乡建设用地扩张过快，各级政府在推进城镇建设进程中过于依赖土地出让收入和土地抵押融资，引发土地使用过度增长。北京城市总体规划在“十三五”之前还未向城乡规划转变，长
19、期以来缺乏对集体建设用地的有效管控，集体建设用地增速过快，是土地利用规划中城乡建设9用地约束性指标被突破的主要因素。由于级差地租的影响，郊区地价远低于中心城区地价，产业选择在空间布局上就表现出具有高收益的高端产业在中心城区集聚，土地集约程度较高；而收益相对不高的低端产业更倾向于在郊区布局，导致了土地利用的粗放化，产出强度较低。 5 治理“大城市病”的基本措施 5.1 人口调控的治理措施 把握好发展速度与质量、效益的关系，是北京适应新常态的必然选择和建设世界城市的内在要求。规避由于过度追求经济增长所引致的人口高度聚集而引发的资源环境矛盾等负面影响，已是转变城市发展方式的必然选择。在现行的财税体制
20、和城市建设需求的宏观背景下，北京不发展经济是不切合实际的，但是要主动调挡降速。行政调控上要严格遵守积分落户制度，使每年落户人数限定在可控范围内，完成规划期内的指标任务。在人口的空间分布上，要通过向郊区疏解不符合中心城区定位的产业，实现“以业控人”的目标，抑制中心城区人口规模进一步的膨胀。协同解决京畿农村地区大量劳动力跨区域外流，培育北京周边大中小城市和小城镇，形成有利于当地农村人口就近城镇化和市民化的格局，分担流入北京市区特别是中心城区的压力。 5.2 交通拥堵的治理措施 解决交通拥堵问题要从供求两端着手，在加大供给的同时强化需求调控。面对中心城区的拥堵，要从中心城区用地紧张的实际出发，在道路
21、整体格局难以改变的现实下，从提高道路通透能力和畅通道路微循环上下功夫。适当增加必要的次干路、支路和连接环路之间快速路的规划10建设，以实现路网结构的优化。逐步打开大型封闭居住区和单位大院，实现内部道路公共化，进而增加路网密度。要加强对学校、医院等公共场所和住宅小区周边的占道停车管理，提高道路通行效率。在交通工具的选择上，要把优先发展公共交通作为治理交通拥堵的根本所在，构建出高密度、广覆盖的公共交通系统。可以采取划定拥堵区域及路段征收道路拥堵费、提高燃油税费和停车收费标准等经济手段，实施摇号和范围更广的限号等行政手段，降低小汽车的出行需求和使用强度。在交通负荷较大的走廊和路段，加大快速公交系统的
22、开发利用，增开公交专用道路。可以考虑在中心城区开发建设轨道复线，以更大容量分流地面交通流量。加快建设连接中心城区与市郊的轨道交通，实现对郊区各新城、重要城镇组团和大型居住区的轨道交通全覆盖，解决以“潮汐交通”为特征的市郊通勤问题。同时在郊区的轨道交通起始站点规划建设 P+R 停车场，使郊区车辆和外地进京车辆能够停车换乘轨道交通，减少进入中心城区的压力。将长途汽车站外迁出中心城区，降低城际交通对这一区域的影响。通过加快建设北京大外环高速公路，以降低外来车辆的过境需求，从而缓解市内车流量过大的压力。 5.3 环境污染的治理措施 针对大气污染成因复杂的问题，要多措并举实施治理。要严格车用油品标准，进一步淘汰老旧机动车，鼓励购买和使用新能源和清洁能源汽车，以控车减油为手段降低对大气的污染排放。按照环境准入标准，并适当采取退出补偿机制，将高耗能、高污染的工业企业和建设项目关停或转移，淘汰对污染造成严重影响的落后生产工艺和设备，采取征收
