1、1日本第四次修订食品、农业和农村基本法及启示摘要日本政府 2015 年推出了食品、农业和农村基本法的第四次修订，以保证粮食供应和食品安全；推动集约化农业经营，保障农业收入稳定；推动农产品出口和农业技术创新；改善补贴政策，稳定农村人口作为下一阶段日本兴农政策的核心内容。我国农业发展面临许多与日本相似的问题，如农业经营规模小、效率低，务农收入低、人口显著减少等。在我国城镇化和农村劳动力老年化加速的背景下，分析和借鉴日本最新的兴农政策，提出对我国农业政策的若干启示：以我国近期最新颁布的食品安全法和农药残留、化肥实施等国家标准的落实、健全为法制保障基础，推进农业标准化生产和规范化经营管理、建立食品生产
2、全程可追溯机制、加强省县乡三级农产品和食品监测检验能力建设，以尽快提升我国食品安全水平；以培育需求和引导兴趣、技术支持、市场协助建设为手段，激励农户和消费者自主投入生态农业发展。重点完善国家层面的发展战略统筹和政治、经贸、投资谈判支持，依靠政府的强力支持推动已起步的“一带一路”食品与农业投资发展势头，以壮大我国农产食品出口和农业海外发展。近期以加强土地流转监管法律政策和财政金融配套扶持政策的建设为主，使支持力度集中于土地实际经营者，以有效提升新型规模化农业经营主体的数量和质量。将农业补贴由集中于农业生产补贴向兼顾农户收入保障和生态保护、农业发展转移，将农户收入保障形式由财政补贴向保险保障转变，
3、以求农业补贴和保险更高效、长久地兼顾农户收入保障和支持引领农业发展。 2关键词日本农业；食品、农业和农村基本法 ；农业发展政策；农业发展问题 中图分类号 F310 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2016）07-0169-08doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2016.07.021 1999 年日本政府废止了 1961 年颁布的农业基本法 ，以新制定的食品、农业和农村基本法 （Food， Agriculture and Rural Areas Basic Act）取而代之，作为日本农业中期发展的政策性纲领，指导和统筹日本全国涉农事业的发展与改革。该法案从
4、2000 年第一次修订后开始，根据对日本农业发展的最新统计和评估，每五年进行一次修订，以保证农业发展政策可以精确响应日本社会、经济各方面变化对农业的影响，有效推动农业和农村事业的不断发展。2015 年 4 月，该法案的第四次修订版颁布，以 2013 年日本政府提出的建设“强大的进取型农业”和“美丽农村、活力农村”为目标，规划了至 2025 年日本农业发展的主要指标和主要的政策措施纲领。 我国农业与日本农业具有很多相近的重要特点，同时也面临相近的紧迫问题，如：农业生产规模小、效率低、成本高、缺乏国际竞争力；务农人口不断减少且务农人口高龄化加剧、农业后继乏人等。针对这些农业经营特点和制约农业发展的
5、问题，同时也针对世界农业发展的趋势，日本食品、农业和农村基本法的第四次修订（下文中简称为基本法最新修订）系统性推出了保证稳定的食品供应、强化农业可持续发展、振兴农村社区等系列兴农政策。从新制定的发展指标、农业生产经3营改革、构建新兴农业等方面分析日本农业发展政策的思路和特点，可以为我国有效推动农业发展提供有益借鉴。 1 日本农业特点、发展趋势和问题 日本人口约占世界人口的 2.2%，但耕地面积仅占世界耕地面积的0.4%，国土面积的 80%为山地或丘陵，土地贫瘠，农耕用地零碎分散。同时，日本工业和服务产业高度发达、社会人口正步入高龄化社会的发展国情，使得现代日本农业具有：小规模经营、生产成本高、
6、农业产值占国内生产总值比重低、粮食自给率低、务农人员人口下降和老龄化显著的特点。从上世纪 80 年代末开始，日本农业务农人员人口、农业产量和产值比重、粮食自给率、农用土地面积均呈现逐步下降的趋势，2014 年日本农业 GDP 占国内 GDP 比重接近 1.4%，农产品进口值和农业财政补贴值均居世界之首1-2。摘自基本法最新修订中的日本务农人口年龄分布如图 1 所示，日本目前农业劳动人口平均年龄为 65.8 岁，65 岁以上务农人口占务农总人口的 61%。日本当前粮食自给率以卡路里供应为基准衡量已降至 39%，以粮食价值衡量已降至 65%。 郭曦等：日本第四次修订食品、农业和农村基本法及启示中国
7、人口?资源与环境 2016 年第 7 期图 1 日本农业人口年龄分布（2010 年人口统计） 如何提高农业生产的效益和效率，进而保证稳定的粮食自给和稳定的务农人口，成为日本近几届政府施政的重点。近年日本政府推出了推进农业集约化经营、提高农业生产补贴等系列兴农政策，但收效不明显或不能持续，没有改变农业低迷不振的趋势。例如：作为提升农业效率4和效益、降低生产成本的主要政策措施是推进集约化经营，经过 15 年的显著增长后，自 2011 年起已陷于零增长；作为农业生产需求牵引的食品业产值也一直增长乏力。反映集约经营程度的经营农户农场面积及占比、日本国内食品业产值分别如图 2 和图 3 所示4。 农业的
8、根本问题还是经济问题，作为理性经济个体，向经济收益高的领域流动是理所当然，因此，日本近年农业低迷不振的根本原因还是务农收益低。如何切实提高农户收入，应该是日本解决农业效率和效益低、人口流出与老龄化严重等问题的关键。 2基本法最新修订确定的发展目标和主要施政措施 图 4 所示为摘自此次基本法最新修订中，对粮食自给率、农用土地面积、集约化经营农户用地面积比例和农村务农人口所给出的具体十年期发展规划目标。 对粮食自给率目标，首次增加了饲料自给率目标，以牵引国内饲料种植发展；将卡路里自给率目标由 2010 年修订版的 50%降低到 45%，而将粮食价值自给率从 70% 提升到 73%，反映了更重视提升
9、农产品价值的思路。另外，从 2015年起，粮食自给率分析中增加“粮食自给潜能指标”的分析，涵盖花草、园艺、休耕、弃耕等非粮食种植土地和不同种植作物的可能产出分析，以更准确反映国家粮食生产的潜能。对种植面积发展目标，在力争减缓农场用地总面积逐年减小的趋势下，发展无土种植的农业工厂和“屋顶种植”等城市农业，以求实际种植面积于 2025 年较 2013 年增加 6.2%。对经营农户农场面积占比目标，拟采取更有力的法律、经济等手段，如5修订农地法 （Agriculture Land Act） 、 农协法 （Agriculture Cooperatives Act） ，加强“农场银行”机构建设，以促进土
10、地流转和涉农经济活动更自由发展，力图十年内将近年停滞不前的该指标（见图2）由接近 50%提高到 80%。对务农人口目标，以测算的 70 岁以下日本务农人口最低需求 90 万人为底线，确定了 2025 年理想的务农人口结构目标，以指导招募、吸引人口流向农村政策的制定。 本世纪以来，日本实际的粮食自给率和务农人口等指标都与历次基本法设定的发展目标背道而驰，参考日本近年农业发展数据和内阁交替执政的特点，要实现上述 宏大、艰巨的发展目标，日本政府必须提出更加有效的综 合政策措施才可能避免目标再次落空，在总结、评判、完善已有兴农措施的基础上，相应基本法最新修订确定了五个施政纲领，除恢复和重建日本大地震区
11、域农业外，其余四个施政纲领主要措施为： （1）确保稳定的粮食供给。主要措施有：建立完整的食品安全机制：政府周期分析和评估可能影响全球食品供应的风险因素，制定好包括与国际经济伙伴协调在内的应对措施。确保食品安全和消费者信心：促进食品安全技术研究，降低产生食品化学与生物危害的风险；推广优良农业生产规范；整合与优化食品标签标准等法规。教育和发展国内农产品消费，保护与继承“和食”文化：结合人口、经济的发展走势分析食品消费发展趋势；以设立饮食学校、申请世界文化遗产等措施推广日本饮食方式。提升农产品和食品价值，探索新的农产与食品需求：保护和加强农林水产业的技术创新，以创新构建新的农产与食品价6值链；发展理
12、疗食品、家庭护理食品等个性新需求，提升食品业的竞争力。农产品和食品对全球市场的战略扩张：针对全球食品相关市场的预期发展，由出口战略促进执行委员会统一政府各部省的协调运作，完成全球食品价值链战略和创建适宜的国际环境，支持日本农产品和食品的全球出口和食品业的海外扩张。摘自基本法最新修订所提出的农林水产品出口值的统计与规划如图 5 所示。 （2）农业可持续发展。主要措施有：通过合并支持集约经营：界定经营农户（Business farmer）定义，并给以贷款、投资、税收、雇佣以及咨询、指导等手段的强化支持，加速家庭农场与社区农场的合作与合并，以发挥集约经营高产出、高收益、稳定收入的特点。保证和发展农户
13、数量和发展女性农户：以保证合理的务农人口结构为目标，通过促进租借和转租、新农户补贴支付等政策吸引个人、公司、企业加入涉农事务；鼓励女性更主动参与农业事务。巩固农场向经营农户的转移：每个县建立半公营公司性质的农地流转中介“农场银行” ，并覆盖全国全部 47 个县，周期性评估运行效果以不断改进法律和财政预算等手段，促进土地以租借和转租形式向经营农户转移，减少弃耕土地并推动恢复已弃耕土地。促进务农收入稳定和考虑设立收入保险：如图 6 所示，进一步完善“高地作物直接支付” 、 “稻米与高地作物收入减少支付”等稳定收入的财政手段；改善现有农业互助救济系统，考虑从减产、自然灾害的救济向收入减少补偿转变，考
14、虑改善会员制不能覆盖全员、未涉及农户经营判断因素以及行政成本高等不足。促进农业生产基础发展：促进农场专业化分区和多功能农地的发展，保护和建设水利灌溉等基础7设施，引入机器人等自动化新技术，完善灾害应对措施。改革产品与供应体系：根据社会消费需求的变化而调整农业生产体系，如：改革稻米政策，增产饲养用稻米与其它新战略作物的产量；增加畜禽类产品和有机农业、医疗植物、园艺花卉等高附加值产品的供应。推动生产与销售中的技术创新：建立新的研发体系并加速机器人、信息、控制、新型温室园艺等技术向农业实践转化，以节省劳动力、降低生产成本、扩大生产规模、提高农业生产安全性。推进生态农业和环境保护：在农业生产中保护和持
15、续利用生物多样性，维持和发展畜禽粪便施肥、秸秆利用、生物防病虫害等自然循环功能，以温室种植、农业机械化等措施节能减排，推进环境变化的生态适应计划，使农业与环境保护协调发展。（3）振兴农村区域。主要措施有：稳定推进多功能支付财政体系和加强当地社区功能：除继续执行对高地、山区农户的直接支付以外，政府支持基础资源保护支付和质量提升支付等财政手段，以维持和完善农村的多功能角色；发展信息网络和交通网络，以促进农村现代社区平台的建设。积极利用多种当地资源创造就业和收入增长：引入高附加值的食品加工业、旅游业，以及交通、教育等民生机构和发展生物能源、小水电等再生能源利用，创造就业和收入增长；加强农村不同区域的
16、经济联系，发展广域经济区。促进城乡交流和移居农村：完善食宿和务农实践等设施，开发针对国内外游客的农村绿色旅游平台，发展针对老年人的养生疗养农场和针对残疾人和经济困难人士的自力更生农场；协调完善教育、医疗等福利机构建设，提供咨询、培训和尝试体验，鼓励8向农村移居；发展城市农业，促进城市居民了解和体验农业。 基本法最新修订提出的城市到农村绿色旅游人数数量统计与规划如图 7 所示。 （4）改革重组涉农团体：结合部分修订农协法 农地法等法案，改革各地农协和涉农组织，确定农协以提高农户收入和优化利用土地为宗旨，其核心成员应更多吸纳经营农户和涉农产业人士，确保当地农协可更自由从事涉农经济活动，允许地方和国
17、家级农协组织成立股份公司。 综合分析上述主要措施可见：基本法最新修订的核心是切实提高农户收入，立足于如何有效地综合利用法律、行政、经济、技术等各种社会资源，创建多样化的务农收入增长环境，促进和支持农户向高收益、高效率的务农方向发展。由此确定兴农政策的重点在于：以法规和应对机制的完善保障粮食供应和食品安全，以政策和需求牵引推动农产品出口和农业技术创新；以加速土地向经营农户流转、合并为主要手段推动集约化经营，以调整完善财政补贴的支付政策为主要手段保障农业收入稳定；加强财政支持下的社区建设，发挥农村多功能的社会、经济、环境和资源保护角色，以稳定农村人口和吸引人口向农村移居。图 6基本法最新修订中计划
18、完善的稳定农业收入重点措施 3基本法最新修订对我国农业发展的启示中国农业现状与日本农业存在一定的共性问题，主要表现为：农业经营规模小、务农产值和收入低、农业生产效率低、农业就业人口显著减少并老龄化严重，有些共性问题比日本更为严重，例如：农业机械化程度相对更低、务农人员文化水平更低、农业服务体系发展更滞后。 据 2014 年中国统计年9鉴：2013 年我国农业就业人口人均播种面积为 0.68 hm2，远低于世界平均水平；2013 年农业就业人口创造的人均农业产值仅为 23 564 元，远低于第二产业的人均产值 107 762 元和第三产业的 88 475 元。据文献5提供的最新数据：我国农业劳动
19、生产效率是发达国家平均水平的 2%，是美国农业劳动生产效率的 1%，是世界平均效率的 64%。在务农人员结构方面，以农业普查数据为例6： 2012 年 2.6 亿农村劳动力（主要是青壮年）转向城镇和非农产业就业，占农村从业人员总数的 48.8%；而留守务农人口主要以 40 岁以上的人口为主，50 岁以上就占了全部务农人口的 32.6%。同时，农民纯收入中来自农业的比重明显下降，2012 年全国农民人均纯收入中，来自种植业经营的比重仅占 26.6%，导致新生代农民务农意愿淡薄。务农人员在迅速老龄化的同时，务农人口的 77.2%是小学及以下文化程度，加剧了新技术和新装备普及的困难，2013 年中国
20、农业科技贡献率为 552%，比主要发达国家低 20%左右；农业耕种收综合机械化率均达到 59%，比主要发达国家低 30%。此外，中国农业还存在社会化服务供给不足，村集体组织能力弱等问题，例如当前我国农户加入专业合作社的比例只有 285%，而日本农户加入农协的比例为 90%7。 基于上述我国农业现状，当前城镇化发展导致劳动力转移对农业发展带来挑战的同时，实际上也为实现中国农业规模经营、提升农业生产效率和水平提供了机遇，如何有效利用有限的耕地和劳动力，并切实提高务农收入是中国现阶段农业发展改革的关键。面对农业发展存在的共性问题，分析和借鉴日本基本法最新修订的主要政策思路和措施，对我国当前农业改革和
21、发展的启示归纳为： 103.1 健全法制建设与持续技术和教育支持，以提升食品安全与推动生态农业建设食品安全是社会稳定的基石，也是农业生产价值实现与提高的基础。我国食品安全已成为引起公众不满、损害行政威信和国家形象的热点问题；而生态农业是食品安全、健康饮食、环境保护和农业与资源持续发展的必然趋势。2015 年中央一号文件重点指出：要完善农产品质量和食品安全法律法规，建立健全农业生态环境保护责任制。 食品安全也是日本基本法最新修订的重点，在日本已建成世界最严厉的食品检测标准和执行体系的基础上，其进一步提升食品安全的两个政策主线可借鉴： （1）相关法规制度的持续健全与改善。如为了更利于消费者理解、生
22、产者执行、监管者管理，日本将原先涉及食品标签的食品卫生法 、日本农业标准和健康促进法中的 58 项标准，整合改进为新的食品标签标准并于 2015 年实施。为了扭转食品安全监管不力的局面，我国自 2015 年 10 月开始实施的新食品安全法 ，清晰界定了对食品安全的监管体制、监测机制、监管范围、监管制度和责任制度，成为保障食品安全的纲领性法律制度，以“最严的法律形式”完善健全了我国食品安全的法规与执法制度。但新食品安全法还存在处罚时自由裁量权过大、与其它法律法规冲突、协调不顺、执法机构整合遗漏等不足8，食品安全相关法案的衔接与配合、执法机构与机制的界定与厘清，以及我国新近推出的农药残留、化肥实施等国家标准的落实，如同基本法修订的思路，还需在实践中不断反馈与调整，持续修正和健全，使其最终成为清晰有效的制度保障。
