1、美国的水利灌溉 美国的水利灌溉(1995 年) 中国水利灌溉管理研讨班 中国水利灌溉管理研讨班行 22 人，于 1995 年 10 月 26 日至 11 月 11 口，赴美国就其水利灌溉管理进行了研讨、考察。一、美国灌溉管理的基本情况美国耕地面积 1.92 亿 ha(含休闲地)，其中灌溉面积 2500 万 ha，占耕地面积的 13%(喷灌面积达到 800 万 hs，居世界第一位)。美国的灌溉管理机构在联邦政府内涉及到三个部门，即：内务部垦务局；陆军工程兵团；农业部自然资源保护局。在地方政府(包括州、县)内涉及到水管理委员会或水管理局以及灌区等。这些机构之间紧密配合、密切合作，为美国农业的发展做
2、了大量卓有成效的工作，并为美国农业的现代化做出了巨大贡献。美国联邦政府为了发展农业生产，解决干旱缺水地区(尤其是中西部地区)的供水问题，长期以来采取了一系列优惠政策。首先，在工程计划方面优先安排灌排工程项目。仅 1902 年至 1991 年的 89 年间，联邦政府通过垦务局完成了 106 亿美元的水利工程的补助性投资，其中 20 亿美元为灌溉设施投资。给予长期低息或无息贷款是联邦政府扶持兴建水利工程的一个有效方法。对于一些农民急需而又缺乏资金的工程，只要农民提出申请，联邦政府会迅速提供必需的、长期五息贷款或低息贷款，偿还期限为 40 至 50 年，年利息为百分之三。农民在还清全部贷款后，其产权
3、则归农民所有，这样既提高了农民兴建水利工程的积极性，又促使农民管好用好水利工程，建立起良性循环的经济机制。为了鼓励农民兴建水利工程，联邦政府通常采取向农民赠款建设工程的办法，一般赠款额为工程总投资的 20%。在税收方面，联邦政府也采取了优惠措施。水利工程免交任何税赋，并可获得所征收的财产税中的一部分收入用于偿还水利贷款，使工程做到了按董事会决策的水价征收水费，达到收支平衡，良性运行。由于美国联邦政府采取了一系列有利于水利建设与发展的措施，使得一大批水利工程迅速兴建起来并很快发挥作用，为优质高效农业创造了条件。二、南加州因皮里尔灌区该灌区是整个北美洲西部最大的一个灌区，引胡佛坝 20%的水量灌溉
4、 20 万 ha 土地。因皮里尔地区原是一片沙漠，但光热资源丰富，适合多种作物生长。开发这个地区，首先要解决水的问题。经过100 多年的水利工程建设，大力发展灌溉，当地的自然景观发生了巨大变化，农业生产获得迅速发展，农业年均收入达10 亿美元，排在美国前 10 名。因皮里尔灌区的灌溉基础设施完备，管理水平较高。主干渠道的放水闸门都已采用自动化控制，90%以上的农田铺设暗管进行排水，防止土壤盐化。灌区能够做到 24 小时供水，农民用水只需提前一天提出申请，次日水即可送至田间。从 60 年代中期以来，灌区便开始重视节水。方法包括渠道衬砌，按需灌溉，在渠系内修建水库将富余的水蓄存起来以减少弃水等。灌
5、区在董事会的领导下运作。灌区预算、水价等均由董事会议定，运行管理费用由供水、供电部门分摊，供电负担80%，供水负担 20%。三、可资借鉴的经验1.美国联邦政府制定了一系列优惠政策，扶持西部灌溉农业的发展。灌溉工程在西部地区成为社会发展的基础设施，发展灌溉农业是联邦、州、县各级政府的一项重点工作。为了开发西部灌溉农业，联邦政府在内政部专门成立了垦务局，负责该地区灌溉工程的前期工作，并申报国会列项安排投资，负责灌溉工程的建设招标和管理指导，又在丹佛建立了设施先进的综合性灌溉工程研究中心，从事工程的科学试验与设计。对立项工程的投资采取了倾斜政策。美国联邦政府这一系列举措，使西部地区农业发生很大飞跃：
6、一是大片荒漠变良田；二是从解决移民和粮食问题开发灌溉农业，发展成优质高效创汇农业区，年出口创汇达 200 多亿美元。2.灌溉工程立项严谨，论证严密，资金渠道明确，既保证工程质量，又充分发挥工程效益。美国内政部垦务局按照各州民众意愿和提议选取项目，由所属的丹佛研究中心组织专业技术力量进行前期工作，垦务局征求美国陆军工程兵团、农业部自然资源保护局等部门意见，协商同意后向国会递交详尽的可行性论证、规划设计报告，供国会议员讨论表决。工程项目一经国会批准确立，投资就有保障。工程资金的来源主要是联邦政府的赠款和贷款，部分包含城市供水的水利工程也向当地民众发放一些债券。工程预算项目齐全，估价足额，不留缺口，
7、确保了工程质量和标准。3.灌区实行董事会下总经理负责的民主管理体制。灌溉工程受益范围内的农产通过民主选举产生董事，每个用水户都有资格参加竞选，董事人数也由用水户民主议定。由董事组成的董事会是灌区管理的决策机构。加州的依姆皮里灌区，有一个 5 人组成的董事会，任期四年，每二年部分换届。由董事会聘任一名有工程师资格的总经理，再由总经理聘任管理部门经理，各管理部门经理聘任部门雇员，由此组成灌区管理的执行机构，政府不予干涉。执行机构人员比较精干，这个 20 万 ha 面积的灌区，既管供电，又管供水灌溉，全部管理人员 1200 人。董事会研究表决总经理提出的灌区年度运行和维护费用的预算、年度用水量和水价
8、的测算等重大事项，受聘的总经理具体负责灌区管理业务。总经理对雇员的管理主要采用以下三条办法，一是明确雇员的责任和权利，尽量使分振的工作适应其特长和兴趣，能在工作中感到自我价值；二是给每个雇员一定的娱乐时间，劳逸结合，既有紧张，又有放松；三是薪水激励，技师一般年薪 3.5 万美元；工人 22.5 万美元；工作尽心尽责，5 年后可提薪 1 万美元，若工作失职，随时解聘。灌区管理组织对外称公司，实际上是非赢利性质，联邦、州和县级政府对它都不征税。灌区建设时就考虑到多目标建设、一体化管理的机制，建成运行后，实行财务统一，按效益分摊费用。依姆皮里灌区采取了以电养水的办法，“电”承担 80%费用，“水”承
9、担 20%费用，使灌区收支平衡，良性循环。4.灌溉工程产权明晰，供水水权可以有偿转让。灌溉骨干工程的产权在偿还联邦政府贷款后，属受益范围内用水集体所有，骨干工程以下的田间工程由用水户自建、自管、自用、自有。流域性供水工程建成后，通过协商，民主表决，以立法的形式，制定各地区水量分配方案。各地区享受的供水量即水权可以有偿转让，避免了地区间争水的矛盾。5.水费组成合理，水价自主决策。美国的水工程供水水费含有固定和浮动两部分，其中固定水费主要用于偿还贷款，采用法律手段将此项费用纳入财产税征收，还贷期内一定不变。浮动水费包含运行、工程维护、新增设施等费用，由董事会分析预测水价，列入预算，自主确定，一年一
10、定，以丰补欠。年度财务情况通报用水户，透明度高。6.工程配套齐全，推广技术讲求实效，管理手段先进。从灌溉枢纽工程到田间调节网配套齐全，能够充分发挥灌区灌溉效益。在节水灌溉上，渠道基本实现混凝土板衬砌或管道灌溉，基本推行了固定或半固定喷灌，大面积喷灌所采用的机具有时针式、平移式大型喷灌机组。美国与我国虽然国情不一，但在灌溉管理上有其共性的方面，诸如灌区管理体制、水费征收，工程运行，新技术应用等。借鉴和参考美国经验，有助于进一步提高我国的灌溉管理水平。四、几点建议1.加强与发达国家的灌溉技术交流与合作。要发展我国的灌溉事业，提高灌溉管理水平，必须全方位、多层次地发展同美国等一些发达国家在灌溉管理上
11、的技术交流和技术协作。通过这种形式，学习先进管理办法，引进先进成果。2.开展转换灌区经营机制试点，完善灌区民主管理机制。美国建立的由受益户(公众)民主选举的董事会及其领导下的灌区管理业主责任制，是一种成功的管理办法，值得我们借鉴。建议由水利部牵头，每个省选一个灌区开展转换灌区经营机制的试点工作，试点内容可包括：建立由用水户产生的民主管理机构，建立促使灌区正常运行的财务管理制度，建立由民主管理机构决策灌区重大管理问题的制度。通过上述工作，把灌区管理单位转换成为一个受益户自己管理的民主管理机构。3.改革水费计收办法，实现水管单位的良性运行。美国在水费征收上，推行的是财务预算报告制度，即根据董事会审
12、查同意后的财务预算计划，确定水费标准。这种办法，体现了用水户自己的意愿，解决了水费标准难定、水费难收、拒交截留等问题。因此，建议政府放开水费定价，不再实行各级政府统一定价的做法，由各个灌区根据本灌区的实际需要，做出财务预算依据。财务预算应包括运行费和工程日常维修费。如工程需要大修或更新改造，则根据当年大修或更新改造所需资金，列入年度财务预算，向用水户收取。4.大力引进灌溉管理新技术，特别是管理上的计算机运用技术，努力改善我国灌溉管理手段。美国灌溉事业发展快，除了有一个好的管理机制外，还有一个主要的方面是他们充分依靠科学技术，通过科学技术的应用，促进灌溉事业的高速发展。因此，要发展我国的灌溉事业
13、，毫无疑问也应该依靠科学技术。鉴于这点建议水利部组织有关部门开展一些灌溉管理的技术协作和攻关，在一些有条件的灌区开展一些新技术、新材料、新工艺、新设备的应用试点工作。5.制定扶持水利发展的优惠政策，充分发挥水管部门职能。政府要抓紧制定一些长期稳定的发展水利的优惠政策，如水利工程建设政府贷款与贴息政策，水利工程基本建设无偿投入比例政策，加快水利基础设施建设和技术改造的政策等；政府要充分发挥水利管理部门的职能，保证水管部门充分履行职责。要改变水管部门只管事、不管钱、宏观管不了、微观管不住的状况。当前，一是要抓水利建设管理资金统一管理问题，使有限的水利资金能用在关键项目上，防止资金流失和项目安排的随意性，建议从中央到地方各级的水利资金都由水行政主管部门统一管理，从而保证工程规划立项、设计施工、建设管理的系统性和严谨性；二是要实行水利工程一体化管理，水利部门不仅要管灌溉，而且还要管供水；发电，这样就能实现以电补农，以电养水，以工补水，为水利基础设施建设和管理创造更好的物质条件。执笔：姜开鹏、白晓君、张敦强、蒋屏、胡学良 编辑：中国灌溉排水发展中心 2003-11-28 14:32:26
