1、1中美地下水管理对比任慕华 张光明摘要：我国地下水受污染面积比居高不下，同时，地下水的过度开发导致的湿地萎缩、地面坍陷等生态环境问题日益增多，地下水管理逐渐成为人们关注的焦点。本文通过管理机构、法律法规建设以及管理制度等方面分析中美地下水管理现状，在此基础上对其进行对比思考，发现我国地下水管理存在目标导向不完整、管理责任主体复杂、法律法规建设不完善，数据公开度和公众参与度低等问题，并据此提出完善我国地下水管理的建议，以期为我国地下水管理的发展提供理论基础。关键词：地下水 水源保护 管理 对比Comparison of the management of groundwater between
2、China and the United StatesAbstract: The management of groundwater in China has been of increasing concerns due to follow facts: large part of China has contaminated groundwater; over-exploitation of groundwater causes the decrease of wetland, land subsidence, and other environmental problems; and v
3、arious new problems are emerging. This paper analyzed and compared the managements of groundwater management in China and USA in terms of administrative institutions, laws and regulations, and monitoring and evaluation. Some inadequacies in China were identified, including incomplete goal orientatio
4、n, the complicated main responsibility, the imperfect law construction, the closed data and the low public participation. Corresponding suggestions were proposed based on these problems to improve the situation of groundwater management in China. This work will provide some guidelines for the manage
5、ment of groundwater in China.Key words: groundwater; source water protection; management; comparison我国水资源匮乏，为了经济发展，地下水逐渐成为企业依赖的基础资源。同时，地下水作为我国重要的饮用水水源和应急水源 1，也是为公众提供安全饮用水的重要保障。目前，我国地下水超采严重，由此引发的地面沉降、塌陷，海水入侵，土地沙化等问题日益增多。由于废水偷排，污水回灌，我国地下水水质也在持续恶化，根据2014 中国国土资源公报显示，在全国监测点中，水质呈较差级、极差级仍然超过 60。改善地下水水质，2不但
6、需要先进的技术，也需要先进的管理。我国现如今对地下水的管理存在大量问题，提高管理水平，已迫在眉睫。国外的相关经验，可以很好地帮助我国发展地下水管理，完善我国地下水管理制度。美国和中国都是世界上地下水开采量较大的国家，年均开发利用量超过 1000 亿立方米 2。美国 1974 年便在安全饮用水法中制定了“地下灌注控制计划”及“唯一水源含水层”等相关法律规定及管理措施，对地下水的管理已经较为成熟。了解美国地下水管理体系，对我国地下水管理的发展有启示和借鉴意义。本文通过对比分析中美地下水管理现状，对我国地下水管理进行思考与总结，并为其发展完善提出可行性建议。为什么地下水管理情况介绍中、美不一样。你这
7、地方说到从“管理机构” 、 “现有法律法规” 、日常管理来说明。为什么中国没有把日常管理分出来。这样不是很好对应，若中国没有日常管理，也应当说明一下。美国有管理组织架构图、中国能不能画一个？1. 中国地下水管理情况据地质调查局 2008 年公布的数据显示，全国总供水量的近 20%来自地下水。全国 400多个城市开采利用地下水，在华北和西北城市供水中地下水所占的比例高达 72%和 66%，许多城市地下水几乎是唯一的供水源 3。本文将从管理机构、现有法律法规以及日常管理三个方面梳理我国地下水管理现状。1.1 管理机构我国最初地下水管理涉及其业务的行政部门有国土资源部、水利部、环境保护部、住房和城乡
8、建设部等，部门间职责划分不清，长期处于“多龙治水”的局面。国务院“三定方案”后，虽然强化了水利部、环保部、国土资源部等部门的职能权限，但仍为多部门管理 4。多个部门，多个系统，多个体制，多队人马，造成管理自上而下相互阻碍，资源、人才、经费严重浪费。同时，多部门管理还容易导致部门间的矛盾与分歧，阻碍地下水管理工作的发展 5。1.2 法律法规我国地下水管理以中华人民共和国环境保护法 、 中华人民共和国水法和中华人民共和国水污染防治法 （以下称水污染防治法 ）为法律基础，但其规定内容较为宽泛，缺乏实际操作性。如水污染防治法第三十九条规定：“人工回灌补给地下水，不得恶化地下水质。 ”却没有具体说明回灌
9、水需达到如何标准方可回灌，也没有对“恶化地下水”进行定义，为地下水回灌的日常监管带来不便。我国与地下水管理有关的规定很多 6，Comment hz1: 让别人去网站看吗？3如取水许可和水资源费征收管理条例 、 中华人民共和国水污染防治法是是是细则等法规和部门规章，以及地下水质量标准 （GB/T 14848-1993） 、 饮用水源保护区划分技术规范 、 地下水超采区评价导则 （SL286-2003）等技术规范，这就使得管理内容分散，没有形成完整的法律体系 7。1.3 地下水超采区管理我国地下水资源过度开发利用的现象严重，超采区管理是地下水日常监管中重要的管理内容，但对超采区的相关规定却并不详尽
10、。水法 36条对划定超采区的主体进行了规定：“在地下水超采地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，严格控制开采采地下水。在地下水严重超采地区，经省、自治区、直辖市人民政府批准可以划定地下水禁止开采或限制开采区。在沿海地区开采地下水，应当经过科学论证，并采取措施防止地面沉降和海水入侵。 ”水利部发布的水利产业政策实施细则第 4条也指出：“地下水超采地区，应制定保护治理规划，划定禁采区和限采区，采取措施防止水源枯竭等不利影响。 ”由上不难发现，我国对超采区管理的相关法律条文都是指导性的规定，并没有具体说明，如在何种情况下应划分为严禁开采和和限制开采等就没有具体的指示 8。美国对地下水的日常监管以“
11、计划”的形式进行规定，下文将具体介绍。1.4 地下水评价与监测管理图 1为我国 2008年全国监测点分布情况，可明显看出监测点的分布并不均匀，呈东密西疏的分布特点。由于经济发展的需求，很多企业由东部转向西部，同时，西部作为水源的上游，对其地下水的监管是十分必要的，由此可见，我国地下水监测点的设置有待调整。我国现阶段地下水评价检测法规由中华人民共和国环境保护行业标准 地下水环境监测技术规范 （HJ/T 164-2004） 、 中华人民共和国地质矿产行业标准 地下水动态检测规程 （DZ/T0133-1994） 、 地下水资源调查评价项目成果考核指标 、 地下水资源调查评价项目成果考核指标等规定构成
12、。同时，在中国地下水信息网上也可了解我国地下水管理机构、地下水资源现状、地下水环境、检测网络等相关信息。4图 1 全国地下水监测站点分布图2. 美国地下水管理情况有一半的美国人和 95%以上居住在村镇的美国人其饮用水源来自地下水。同时，美国大约有一半的农业灌溉用水和将近三分之一的工业用水也都是地下水。因此地下水在美国供水系统中占有十分重要的地位 9。 2.1 管理机构联邦 EPA 根据负责的主要内容不同，划分出 12 个部门办公室，如固体废弃物和应急反应办公室、环境监察办公室、环境信息办公室、总财务长办公室等，其中水办公室负责地下水管理的相关内容。水办公室又分设 5 个办公室，分别为污水管理办
13、公室、科技办公室、副行政官临时办公室、地下水和饮用水办公室以及湿地、海洋、流域办公室。根据其办公室名称设置，即可看出地下水管理的主要职责由地下水和饮用水办公室承担。美国的管理机构简单，层级清楚，各行政管理机构的职责清晰，为管理提供极大的方便 1011。执行政策；负责通信，水资源管理和国家水项目；解决与其他项目办公室，以及部分EPA 出现的问题监督和帮助州饮用水基金使用和水源保护项目；通过地下水灌入项目保护饮用水地下水源；向公众提供饮用水质量信息水办公室地下水和饮用水办公室其他三个办公室副行政官临时办公室其他 11 个办公室联邦 EPAComment hz2: 需要全称吗？5图 2 美国地下水管
14、理机构2.2 地下水法规美国针对地下水管理颁布了地下水法规（Ground Water Rule, GWR） ，该法规适用于采用地下水源的公共供水系统，也适用于任何一个采用未处理的地下水与地表水的混合水源的公共供水系统。GWR 的目的是优先关注高危水源，发现供水系统的缺陷并要求其改正，从而保护公众的健康 12。GWR 对地下水管理的基本工具包括卫生调查(Sanitary Survey)、水源检测（Source water monitoring） 、处理技术要求（Treatment Technique Requirements）以及达标监测（Compliance Monitoring） 。卫生调查
15、是识别地下水供水系统潜在粪便污染的重要工具，其要求州对它们的地下水供水系统（Ground Water Systems, GWSs）都进行卫生检查，通过水源检测锁定危险系统。在调查中如果发现了严重的缺陷，GWS 必须根据处理技术要求采取相应的处理措施。处理后，如果有任何没有被消除掉的重大缺陷或是粪便污染物残留在地下水源中，GWS 必须通知这个水源的所有用户。达标检测是地下水法规最后一个对抗细菌或病毒微生物的要求，所有处理后的 GWS都必须进行达标监测以说明处理效果。2.3 日常监管计划2.3.1 地下灌注控制计划UIC计划是美国水源评价和保护计划的重要组成部分，用于处理地下水污染，它可以识别、许
16、可和控制注入井的设计、位置、操作以及维护。UIC 计划是联邦和州保证饮用水水源免受潜在污染源污染的主要计划。美国大约有 800，000 个注入井，这些注入井被认为是在潜在的污染源。根据 UIC计划，联邦 EPA已经规定了联邦最小标准来控制注入井，不管是深的，技术复杂的高监测性能的注入井，还是浅层就地排水系统。这些要求同样也适用于向含水层上、中、下排放液体的注入井 13。2.3.2 唯一含水层计划1974年的安全饮用水法中提出了唯一水源含水层保护计划。一个唯一水源含水层，或主要水源含水层，它承担含水层上方地区饮用水消耗 50%以上的供给。这些区域没有任何替代的饮用水源，饮用水源是可以物理地、合法
17、地和经济地为所有那些依赖含水层的地区提供饮用水。1986 年的修订案重新制订了唯一水源含水层计划，并授权一个示范项目协Comment hz3: 不懂，前面没有介绍6助地方政府开始着手保护自己的唯一水源含水层。该计划规定，由 EPA负责审查拟议联邦财政援助可能污染已制定的唯一水源的含水层的项目，如公路改善工程、废水处理设施或农业项目等。2.4 评价与 监测美国有饮用水水源地调查评估制度，对于作为饮用水源的地下水也会进行评估，并将这些信息公布在官方的网站上，居民可根据搜索条件，了解到自己饮用水水源地的情况，这成为居民积极参与监督地下水管理的重要基础。美国地下水源的质量严重影响着居民的生活质量，同时
18、，居民的保护、参与和监督也在很大程度上影响着地下水的质量。EPA 提供了一份居民地下水保护指南(Citizens guide to ground-water protection)，介绍了地下水的来源，它是如何被污染的，政府保护地下水的措施，更重要的是指出了居民在地下水保护中可以起到的作用与角色 9。3 对比及思考3.1 管理责任主体及要求问题美国的地下水监管最高级别是法律，其次由 EPA监督，由于地下水的特殊性质，美国EPA对符合条件的州进行授权，规定其职责与义务，将事情落实到单个供水系统，最后由公众进行监督，从而形成了一个比较完整的运行和监督体系。我国目前在这方面则有较大的不足。我国的地下
19、水信息采集工作由地质部门负责，调查出的结果，如地下水的储量、开发潜力、水质方面的指标等并不能很好地与供水系统的信息相结合，也就是说，地下水本身的一些客观信息并没有很好地应用于水源目标导向。而且，我国对数据更新的主体并没有明确地进行确认，这些都对管理很不利。3.2 地下水管理目标导向问题美国的地下水污染控制及管理有一个非常明确的目标：控制地下水中的污染物质及粪便污染物，减少水体中的细菌或病毒微生物，确保居民的饮用水安全。UIC 通过对污染物灌注井的管理 包括工业、商业以及居民自家的化粪装置系统等各种可以污染到水体的排放方式进行规定，从源头减少污染地下水的可能。其中，目前的第四类井不惜花费巨大的成
20、本进行原地“抽出处理” ，解决之前第四类井注入地下的有害污染物。只要供水系统的水源有来自地下水的（无论是全部都来自地下水还是部分地下水、部分地表水） ，都要遵守UWR的规定，进行灭菌、定期检查、书写报告、及时纠正、通知居民等活动。对于水源、私人水井的保护也都体现了美国治理地下水污染的目标 确保居民饮用水安全。在这方面，中国的地下水保护从总体上看不如美国的系统且目标明确。我国目前的关Comment hz4: 管理目标不明确，就会影响到管理内容，影响到管理内容，就会造成管理内容相关人员受影响。也就是管理目标不清晰，导致的结果是居民用水安全更严重，应该是第一位的吧。数据难以获得并不是目标不清楚的直接
21、影响，这个更多的是整个管理体系的影响以及执行层面的影响，可以是影响结果，但比居民安全用水要弱一些吧。7注角度大多集中在地下水超采、污染现象严重等方面，但是却很少将我国地下水存在的问题与水源和居民饮水安全联系在一起。所以在我国，到底有多少自来水公司水源为地下水、多少自然井水源受到污染，进而有多少居民的饮水安全直接依赖与地下水的质量，这些具体的数字不得而知。3.3 法律法规建设问题虽然我国近些的立法工作取得了普遍的进展，但是在地下水的立法方面还存在很大的不足。我国的水法对地下水开采、地下水污染都有一些描述，但都是概括的要求，需要一系列的法律进行支撑和扩充。这在美国也是同样的，由国会通过最高级别的水
22、法，具体的要求和目标由 EPA制定相关的法规来具体化。但与美国对比，我国的地下水法律体系还比较落后，表现在：（1）没有专门适用于地下水的法律法规，比如美国有地下水法（Ground Water Rule） ，而中国没有类似的法律；（2）法律范围覆盖不够全面。目前，我国涉及到地下水的经济活动很多，但是缺少相应的法律作为管理依据，我国法律的基本原则为“不规定即是合法的” ，这对环境保护和居民健康都带来了很大的风险。如，我国很多地方的企业为了避免承担环保责任，将污水注入井中，由于中国没有类似美国 UIC项目的管理法规，无法从法律层面追究其刑责，从而使其肆意妄为。缺乏科学的管理和指导，同样的行为会给我们
23、的环境带来更多的危害；（3）法律法规不够具体完善。正如前所述，我国的法律法规还在建设当中，一些具体的事项还没有确定下来，一些法律条文规定比较宽泛，使得各项规定在实际落实时存在操作困难、操作偏差等问题。我国应根据最严格水资源管理制度，尽快制定一套地下水管理的专项法律法规，从而推动落实地下水严格管理的工作目标。3.4 有效的公众参与问题美国从立法到供水系统运行、检测的整个过程都始终保持与股东、居民有很好的信息交流。EPA 在水法要求下制定的相关法规，都会在政府公报上公布一段时间，供社会各界人士或各种组织评论以及提出修改意见，以保证最终的法规可以很好地指导实践。在饮用水法中，供水系统每年都要向居民提
24、供一份信息表，让人们充分了解他们饮用水的质量。在地下水法的要求下，一旦供水系统或是供水水源出现问题，供水系统也会及时通知居民，这不仅能让居民了解饮水质量，也能鼓励供水系统改进运行。广泛的讨论存在于美国地下水管理的方方面面。例如，如何通知居民其地下水水质指标呈现阳性这类事故，EPA就将与供水系统股东、学术专家、法律部门、居民代表、社会团体等各种社会力量进行多次讨论，由此可见，其信息公开与公众参与的程度。虽然我国已逐渐完善地下水监测8系统，但在信息共享、必要信息公开、公众参与方面还存在明显不足，需要不断提高和完善。4 为完善我国地下水管理提出建议这个和你上面介绍中美的小节顺序一样排吧。4.1 调整
25、地下水管理目标导向地下水不仅是不可缺少的自然资源，更是宝贵的饮用水水源，到 2009 年地下水开采总量已达 1098 亿立方米，占全国总供水量的 18%，北方地区 65%的生活用水来自地下水。全国 655 个城市中，400 多个以地下水为饮用水源，约占城市总数的 61%15。目前，我国很多人研究农村地下水的情况及其管理 16-20，但地下水作为城市饮用水源，其水质和供水情况却不是很清楚。由此可见，在管理地下水时，人们主要是单一关注其超采和污染问题，很少与居民用水安全联系在一起，对地下水的管理目标不够完整，所以管理地下水时应在以往单一管理目标的基础上，与居民使用情况联系，如在管理某一区域地下水时
26、，在统计其水量水质的同时，也统计其供应的居民人数、居民用水量等。从而使的管理更全面，目标导向更清楚。4.2 重视数据公开、公众参与随着国家对地下水的重视，正在逐渐增加地下水的监测点，从而全面掌握我国地下水的情况。水利部与国土资源部也为保证部门间沟通顺畅，就加强信息共享与管理达成共识，提高信息在部门间的共享度。可是在地下水管理的过程中，由于监管数据没有适当公开，公众对其并不了解，更谈不上参与。地下水相关信息应半个月或一个月向公众公开一次，这样不仅可以得到公众的关注、监督，也可以对突发事件进行应急处理，否则只能靠污染事件的发生和水物理特性的改变来判断其是否已经受到污染。数据共享、适当地公开，不仅可
27、以增加对相关管理单位的要求，也可提高公众对地下水的关注，从而更好地保证居民饮用水安全。4.3 明确管理责任主体及要求今年 4 月，水利部与国土资源部签署了关于加强水利与国土资源发展合作备忘录 ，成立水利部国土资源部项目协调小组，及时协商解决国家地下水监测工程建设与运行管理涉及问题，共同推进地下水监测工作。这说明我国管理部门之间已经意识到部门协作的必要性，虽然可以在以前的基础上提高管理效率，但却增加了管理成本，也没有完全消除部门间在管理过程中可能产生的分歧。美国对地下水的管理是“联邦主导”下“以州为主”的地下水保护管理体制 21。我国则可在国家层面，将地下水管理的全部内容，划分到一个主管部门，在
28、清楚规定其职责与管理权限的基础上，与其他部门合作。在地方层面，则授9予相关部门一定权力，因地制宜，科学管理地方地下水。 4.4 尽快出台地下水管理的专属法律法规2011 年由我国环保部印发的全国地下水污染防治规划（2011-2020 年） （以下称规划 ）针对地下水污染防治，明确了“两阶段目标” ，确定了“六大主要任务”及保障措施。但我国现行的有关法律、法规体系不完善，没有一部系统的地下水环境保护与污染防治的法规，为规划的开展与实施带来了困难 22。今年出台的“水十条”中，虽然强调了要研究制定饮用水水源保护、地下水管理法律法规，以及制修订地下水环境质量标准等内容，但仍不是地下水管理的专属污染防
29、治行动计划。所以，我国急需一部地下水的专项法律，更全面、更详细地规定出地下水管理的相关要求，以及违反时的处罚措施等，以达到最严格水资源管理的工作目标。同时，我国要推动区域和地方地下水保护条例的制定。目前，我国已有一些地方法规，如辽宁省地下水资源保护条例 、 新疆维吾尔自治区地下水资源管理条例等，但不是很多，且执行效果一般，国家相关部门可根据水文地质条件，分区管理，国家层面制定区域地下水管理法规，地方则制定具有地方特色的地下水监管法规，提高管理效率。参考文献：1 关锋,袁建平,赵辉等. 我国地下水管理总体框架研究J. 人民黄河, 2010, 32(10):91-92.2 童学卫, 李伟, 周明亮
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