1、中国城乡统筹发展实践模式研究 吕 迪 摘要：本文通过对国内外城乡统筹的理论研究总结，目前国内城乡统筹模式有五种观点。即：“三位一体”的发展模式；工业区+地产发展模式、农业现代化模式、新农村发展模式三种城乡统筹模； 2+8 模式；政府主导+社会协同模式；城市为主导，以城带乡，以城乡为整体、统筹规划的城乡统筹发展模式，乡村为主导，乡镇企业拉动城乡经济发展的城乡统筹发展模式。通过各地城乡统筹调研分析，总结了国内城乡统筹的十大典型模式，即苏南模式：以乡镇企业为动力;珠江三角洲模式：“ 以城带乡” ；上海模式：“ 城乡统筹规划 ”；北京模式：“ 工农协作、 城乡结合” ；天津华明模式：宅基地换房；成都模
2、式：拉农模式；嘉兴模式：以户籍制度改革为突破口；重庆城乡统筹模式：以解决农民工问题为突破口；赣州：“新农村模式” 。 通过研究发现城乡统筹模式的区域性差别明显，主要由于带动城乡协调发展的着力点和形式不一致，小城镇的经济集聚力强弱不同，这些典型模式也存在一定共性，提出了城乡统筹的七大制约因素和五点建议。 关键词： 城乡统筹 、统筹模式 1. 引言随着我国城市化进入加速时期，城乡统筹发展已成为共识。党在十六大会议中明确提出“全面建设小康社会必须统筹城乡经济社会发展” ，并指出城乡统筹协调发展是开创“三农”工作新局面的迫切需要。十七届三中全会通过中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定以及 2
3、010 年一号文件等一系列政策文件的实施，以不同主题推动中国总体上进入以工促农、以城带乡和谐发展的新阶段，加快了在部分地区城乡统筹试点创新，从实践来看，在探索城乡统筹的道路上，已经形成了不同的模式。 2. 城乡统筹发展模式研究评述2.1 国外城乡统筹研究 学术界关于国外统筹城乡发展问题的研究已取得一定成果。淮建峰(2005)对国外城乡统筹发展理论研究综述；张晴等(2009) 对西方城乡统筹发展理论的演进、以美国、日本、法国、挪威为代表的发达国家，以韩国、巴西为代表的发展中国家城乡统筹实践经验予以总结。马晨（2010）总结了国外典型地区的城乡统筹经验。伦敦：在农业区建立新城，巴黎：在小城镇建立新
4、城，德国：均衡发展。美国：重视农业的法律保护，对农业进行大量投入；日本：重点发展农协组织；韩国：政府的支持，拉美国家：应避免过度城市化。国外城乡统筹成功经验主要有：（1）注重制度法律法规政策保障。如英国注重城市规划立法工作，强调规划建设的适度超前，建立了完整的城乡规划体系。日本改革土地制度，推进规模经营。日本 1961 年制定了农业基本法 ， 促进了以土地买卖和土地租借为主要形式的土地流动，强化了农地转让和规模经营的机制。(2) 构建现代农业生产体系。如美国由政府直接进行扶持，通过农业公司、合同生产制、合作社的联体经营三种方式，构建了农工商一体化、供产销一条龙的大规模、专业化、社会化的现代农业
5、生产体系，拓宽了农业产业链条，把传统农业改造成了具备工业化和商业化特点的现代农业。 （3）制定严格耕地和生态保护制度 。如英国保护农业自然景观，规定城市的扩大不能占用农村特殊科学试验用地。对耕地的保护政策和系列的支农法规促进了英国农业的集约化、高效化和现代化水平，增加了农民的收入。美国建立了生态服务付费的政策与制度框架，形成了公共补偿、产品生态认证等较为完整的生态补偿框架体系。 （4）注重小城镇文化特色保护，如英国，很好地解决了因地理条件不足带来的发展制约瓶颈问题。 （5）完善社会保障制度，形成社会保障体系一体化的格局。日本将农民纳入全国统一的社会保障网络，较早地进入“国民皆保险” 、 “国民
6、皆年金”的时代。 （6）完善农民就业服务体系，完善公共服务功能。（6） 政府提供乡镇企业发展的基础条件，如完善农村基础建设、建立公用设施等；（7）资金贷款和税收上的优惠政策，如韩国政府对传统农村生产性企业给予资金贷款和税收上的优惠政策，大力扶持农业现代化；（8）实施农村工业区计划。韩国推进农村工厂规模化，将农村工业区建在农村人口密集区，避免把工厂扩散到广大农村地区，使农村的非农产业集中发展。 （9）发挥农民积极性。韩国对农民进行思想教育，号召村村都建立“村民会馆” ，通过讲课、讨论会和发放宣传品等形式，调动了农民参与农村基础设施建设的积极性。 2.2 国内城乡统筹模式研究评述国内对城乡统筹的研
7、究已经成为当前城乡关系研究的重点和热点，取得了不少成果，目前，已对城乡统筹发展的内涵、背景、 意义、问题、基本条件、制度性约束、指标体系、区域性特征等进行了总体性描述和分析。不同的学者针对各地城乡统筹的实践提出了不同的模式，刘维新（1996）从昆山经验中提出“三位一体”的发展模式；王卓祺（2007）从中国大陆台湾地区及国际的经验比较分析了工业区+地产发展模式、农业现代化模式、新农村发展模式三种城乡统筹模式；张俊卫（2008）提出的 2+8 模式；方堃 （2009）从供给方式角度提出的政府主导+社会协同模式；欧阳敏（2010）城市为主导，以城带乡，以城乡为整体、统筹规划的城乡统筹发展模式，乡村为
8、主导，乡镇企业拉动城乡经济发展的城乡统筹发展模式。3. 中国城乡统筹发展实践模式由于我国地域辽阔，气候多样，经济发展水平差异较大，城乡发展各具特点，区域差异明显，同一地区因交通、地形、历史文化等影响也有较大差异。改革开放以来，许多地方政府在如何实现城乡一体化上积极开展创新性实践，形成了“苏南模式” 、 “珠江三角洲模式” 、 “上海模式” 、 “北京模式” 、 “成都模式” 、 “天津模式” 、 “嘉兴模式” 、 “重庆模式”和“赣州模式”等十种较为典型的地方性模式。分析和进一步总结他们的经验与教训，对其他较为落后地区统筹城乡发展无疑具有重要的借鉴作用。3.1 苏南模式：乡镇企业为动力苏南模式
9、：主要特征是：（1）农民依靠自己的力量发展乡镇企业，以集体经济为主；（3）乡镇政府主导乡镇企业的发展，政府除提供制度和政策环境外，还通过制定发展规划、战略引导投资者进入，奠定苏南地区发展的基础 （5）通过乡镇企业的发展协调工农关系，采取以工补农、 以工建农的措施。 （6）通过小城镇建设成为联结城乡的枢纽，使农业产业化并且是二、三产业发展的载体。如昆山实施的在小城镇建设的同时, 集中开辟 “工业小区” ，将乡镇企业通过调整改造，集中在该区，以解决 “村村冒烟” 与污染问题；将乡镇企业的职工迁到小城镇居住，从离土不离乡，变为离土又离乡，成为城镇居民。将过密的自然村，通过统一规划进行合并，把宅基地返
10、还于田，以增加耕地面积。实施该模式必须具备一定的条件: 一是要有一定的经济基础，有能力将乡镇企业通过改造，适度集中到小城镇周围；二是农村富余劳动力有安置的出路。三是集中合并的少数村民，要通过统一规划，建设农民新村，以改善环境与居住条件（刘维新，1996） 。作为城乡统筹的成功典范，苏南模式对中国城乡协调发展有着相当大的参考价值，但这种发展模式，在我国的中西部地区近期难以实施。 3.2 珠江三角洲模式：“ 以城带乡” 珠江三角洲地区是我国城市化水平最高的地区，也是我国城乡统筹发展进程最快的地区之一，珠江三角洲地区的“ 以城带乡” 城乡统筹发展模式其最大的特点是，充分利用地理优势，大力发展外向型经
11、济，在外资、民间资金和政府投入等多元投资拉动下，通过整体的规划促进地区城镇空间布局的调整，通过城镇结构的优化来实现城镇的集聚与扩散效应，从而带动乡村经济的发展，实现城乡经济结构的调整和融合。其具体做法是：（1）在城乡整体布局总体要求上，珠江三角洲以大中城市带动中小城镇和乡村，空间布局城乡一体。 （2）注重城市群体和城乡一体化的总体规划。珠江三角洲的城乡统筹，至今大致经过三个阶段: 一是商品农业阶段， 提高农业劳动生产率，为农村剩余劳动力转移创造条件；二是农村工业化阶段, 以农村工业化带动农村城市化; 三是完善基础设施阶段,按现代化城市要求，构筑现代化城市的框架。 近几年来， 珠江三角洲又探索、
12、总结城乡统筹十条标准，即农业生产现代化、农村经济工业化、 基础设施配套化、交通通讯网络化、市场经营商品化、文明卫生标准化、群众生活小康化、服务体系社会化、行政管理法律化和环境净化美化。这十条标准的实现将极大地推动城乡统筹进一步发展。 3.3 上海模式：“ 城乡统筹规划” 上海模式：城乡统筹规划即将城乡作为一个整体,为城市和乡村的协同发展做出统一的规划, 进而在实行过程中实现统筹城乡发展的目的。该模式以上海城乡为整体，在对中心城区和郊区的功能明确定位以后，把农村经济发展和社会发展纳入建设上海国际化大都市中，合理调整城乡产业结构，将经济发展、工业发展和基础设施建设重点从中心城区向郊区转移，同时，打
13、破城乡封闭型体制，使生产要素合理流动 ：（1）大规模地推进郊区基础设施建设，为城乡一体化创造了现代化的硬件基础设施条件；（2）完善城乡统筹的就业服务体系，加快公共就业服务体系的建设；（3）完善社会保障体系，加快建立失地农民养老保障等；（4）改革户籍制度，保障农民自由进城和迁徙的权利；（5）改革完善土地制度，切实保障农民的现实利益和长远利益；（6）探索改革农村集体资产管理制度，使农村管理与城市化、法治化接轨。3.4 北京模式：“ 工农协作、 城乡结合” 北京模式：“ 工农协作、 城乡结合”是发挥北京大城市对郊区的辐射力，以城市工业支援农村为起点，以乡镇企业发展为脉络，带动郊区社会的政治、 经济、
14、 文化及城镇建设发展。 “ 工农协作” 是指城乡工业开发多层次、多渠道的横向经济联合，通过合资经营、合股经营等形式兴办工农联营企业，逐步形成经济协作网络。由城市工业提供设备、资金、技术、管理人员等， 由县、乡、村提供厂房和劳动力，联营双方实行利润分成、按股分红，共同承担市场风险。北京在城乡统筹过程着重解决两个问题:一是通过推进郊区工业化和农业产业化，解决郊区经济发展不适应城市对郊区经济功能定位的问题；二是通过推进农村城市化和农民市民化，过市区经济发展的多元化与市区规模的扩大，为农村人口提供更多的就业机会，解决郊区社会事业发展与经济发展相比更加滞后的问题。 3.5 天津华明模式：宅基地换房 所谓
15、以宅基地换房：就是在国家现行政策框架内，坚持承包责任制度不变、可耕种土地不减、农民自愿的原则，高水平规划，设计和建设有特色，适于产业聚集和生态宜居的新型小城镇，农民以其宅基地按照规定的置换标准，换取小城镇中的一套住宅，迁入小城镇居住，农民原有的宅基地统一组织整理复耕，实现耕地占补平衡。新的小城镇，除了农民住宅区外，还规划出一块可供市场开发出让的土地，用土地出让收入平衡小城镇建设资金。 主要成功经验：（1）承包责任制不变：通过基地复耕可实现耕地的占补平衡；（2）尊重农民自愿：坚持以人为本，广泛征求群众意见；（3）布局体现城乡结合特色，产业特色：建设具有自身特点的运输物流服务园区；管理特色：管干分
16、离，建立华明镇街道办事处，负责全镇行政管理。 （5）增加就业岗位：依托小城镇建设可以加速工业和服务业的产业集聚，增加了就业的机会； 6）增加农民收入：房产价值增加，通过“四金”提高收入； 使农民共享城市生活方式：农民变为市民，改善了生活软硬条件；逐步缩小城乡差别：推进了农村城市化进程，最终实现城乡统筹发展。 （7）规划实施：由市政府、市政府国土管理部门、区（县）政府、村民、村民委员会、镇政府、小城镇投融资机构各司其职共同完成， 突破了制约小城镇建设“土地”和“资金”的瓶颈 。3.6 成都模式：拉农模式自 2003 年开始强力推出城乡一体化战略以来，成都的城乡统筹模式正分 3 个层次向纵深推进，
17、即以红砂村为代表的近郊模式、发展旅游，就地城市化；以双流县为代表的中郊模式，城乡统筹推进措施主要体现在三集中。 以大邑县为代表的远郊模式，坚持“五化”（“农业产业化、农村城镇化、产权市场化、服务均等化、管理民主化” ）联动。成都统筹城乡发展的主要经验：一是以科学规划为引领， 按照全域成都的理念从各个方面进行规划；二是以制度创新为动力， 比如成都的农村产权制度改革通过确权颁证、建立农村产权交易所等举措，激活了农村生产要素， 还推动这些要素流转起来，从而在打破城乡市场壁垒方面迈出了一大步；三是积极推进 “三个集中” ；四是实施农业产业化经营、 农村发展环境建设、 农村扶贫开发 “三大工程” ；五是
18、以特色产业为支撑；六是以特色镇和中心镇为载体； 七是以政府的政策为保障；八是以改善民生为目的（李光跃，2010 ） 。3.8 嘉兴模式：以户籍制度改革为突破口 嘉兴全市城乡居民户口统一称为“居民户口” 。户籍改革将彻底解决社会保障和子女入学上的差异。社会保障上，有地农村居民的职工养老保险，按现行的“双低”标准执行。有地的农村居民通过土地置换后或者土地全部征用后，成为无地居民，其相应的养老保险、医疗保险、退伍士兵优抚安置、最低生活保障等，按改革前城镇居民有关政策执行，这等于专门设计了一个农村居民向城镇居民转化的通道。农村户口子女在就读上，也将享受到同等待遇。根据规定，宅基地置换进入城镇的农村居民
19、，子女就读，在其居住地所在辖区就读，在 9 年义务教育期间免收借读费，享受城镇免费的公共教育资源。3.9 重庆城乡统筹模式：以解决农民工问题为突破口重庆统筹城乡发展关键点是实行积极、稳妥、有序的城镇化户籍管理政策，引导有条件的农民工在务工地安家落户，支持优秀农民工加快向产业工人转化并优先转户安居。重庆具体实施三大措施：第一，提高农民工综合素质。重庆各地狠抓职业教育和进城务工农民培训，让新生劳动力带着技能闯天下，鼓励农民工主动接受和融入工业文明、城市文明。第二，建立健全农民工社会保障体系。第三，改善农民工生活条件，主要是住房条件。3.10 赣州：“ 新农村模式 ”赣州经济基础比较薄弱、农业所占比
20、重偏大、 “以工补农，以城带乡”能力还非常不足的农业大市，2004 年 9 月，赣州正式启动新农村建设，出台了纲领性和操作性极强的赣州市社会主义新农村建设发展纲要 ， 赣州模式”的一大特点就在于找准了一个极为切实可行的切入点，从村庄整治、改善农民的居住环境开始，让群众马上看到实实在在的好处，从而产生强烈的认同感。通过抓点示范、连点成线、以线扩面、逐步推开。在示范点的选址上，赣州各地把典型示范点选择在交通便利的国道或省道两旁。赣州村镇建设规划存在明显不足，未能与产业规划、基础设施规划等很好地协调起来。其二，强调村镇建设，极易带来形式主义和政绩工程。在关于资金筹措问题未真正解决建设资金投入长效机制
21、的问题。4. 结论4.1 城乡统筹模式差异和共性通过研究发现城乡统筹模式的区域性差别明显，主要由于带动城乡协调发展的着力点和形式不一致，小城镇的经济集聚力强弱不同。如珠三角为外向型经济，苏南为乡镇企业内生型。上海、北京为大都市带动型。这十种模式也存在一定共性：第一，制度创新，地方政府针对二元结构中不合理的制度，进行了大胆的创新和尝试。第二， 以城镇化为核心战略，通过农村城镇化协调城乡发展模式或者城镇的城市化协调城乡发展模式， 推进城乡协调发展。第三，以工业化推动城镇化，促进农村产业结构的调整。4.2 城乡统筹模式制约因素城乡统筹模式受约束于以下七点：（1）城镇化动力，工业化程度；（2）经济发展
22、水平和实力；（3）城乡二元结构差异特色；（4）历史文化差异即城乡文化差异、沿海和内地的文化差异；（5）地理位置差异即东西部差异、沿海和内地差异；（6）地形条件差异即山区和平原差异 （7）政府决策水平的高低。因此各地在城乡统筹发展过程中要综合考虑各种因素， 找出限制本地城乡统筹工作的根本所在，制定有针对性的解决问题的方案、分步骤规划实施。 4.3 城乡统筹模式建议基于对城乡统筹模式的研究，提出以下几点建议：（1）城乡统筹不同地区，适用不同的模式，根据地区优势进行要素整合、优化，以促进城乡统筹工作的顺利实施，采取因地制宜和适当分区集中的原则进行，不要盲目照抄照搬。 （2） 城乡统筹的主体和关键还是
23、农民本身，因此城乡统筹的重点保障农民的现实与长远利益。 （3）推进城乡统筹需要政府主导和支持。 （4）城乡统筹的是一个系统工程，涉及一连串制度变革，需要一系列的政策、制度配套。城乡统筹涉及各方利益的深度博弈，如果操之过急或处理不当，可能给区域经济的健康发展留下隐患， （5）城乡统筹过程中，需要切实保护耕地，避免城市用地无序扩张。 参考文献4 方堃，肖微.从“国家单方供给”到“社会协同治理”协同学语境下的县域农村公共服务模式变革研究.现代化管理，2009（1）1 刘维新. 城乡一体化的 “三位一体” 发展模式.城市发展研究，1996（6）：26-282 李光跃，王 敏，吴建中.统筹城乡发展的 “
24、成都模式” 初探.系统科学学报，2010（1）67：713 马晨.国外城乡统筹发展对我国城乡一体化的启示.2010(8):72-75 4 淮建峰.国外城乡统筹发展理论研究综述.科技咨询导,2007(12):2055 彭景. 城乡统筹发展模式的国内外比较及启示. 商业时代,2008(30): 94-95 6 王卓祺.城乡统筹发展模式比较,.开放导报. 2007(6)7 郁鸿胜.国内外统筹城乡发展的经验启示及上海的实践. 学习与实,2010(8):5-11 8 张俊卫.城乡统筹发展的“2+8”研究模式.规划师,2008(10):5-99 张晴，罗其友，刘李峰. 国外城乡统筹发展的做法与经验. 中国农业资源与区划.76-80 作者简介：吕迪，女，1983 年 10 月生，硕士，北京北达建筑规划设计院，主任规划师 原创性声明本人声明：所呈交的论文是本人独立进行的研究工作。除本文已经注明引用的内容外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。标题：中国城乡统筹发展实践模式研究吕迪，女 ，1983 年 10 月生，硕士，北京北达建筑规划设计院，主任规划师 黄赞，男，1976 年 12 月生，本科，中社科城市与环境规划设计研究院，所长通讯地址： 100190 北京市海淀区中关村北二条 13 号中科科仪 1 号楼 4 层 联系电话：13718529608邮箱:注：本文属于城乡统筹领域
