1、当前中国煤矿安全工作存在的不足2.1 相关法规不够健全迄今为止, 我国煤矿安全立法已经形成了以宪法和劳动法为基础, 以安全生产法和矿山安全法为主体, 以刑法、资源法、企业法、工会法等相关法律和规章制度为枝叶的较为完整的法律体系。然而, 由于我国关于煤矿安全立法的历史毕竟仅有短短几十年的时间, 较之欧美工业发达国家上百年的立法史毕竟还有一定的差距, 故此, 仍有一些不足和需要改进的地方。2.1.1 立法的指导思想和法律内容滞后我国尚处于法制化建设初期, 法学理论的基础相对薄弱, 立法的技术也较为落后, 所以在许多立法领域往往只能在摸索中前进, 将“立法宜粗不宜细”作为指导思想。而一部内容比较粗糙
2、的法律, 在颁布之后, 由于具体可执行性较差, 往往需要辅之以一系列由相关职能部门或地方立法机关制订的细则条例和规章制度, 这就在客观上遗留下了较多的行政法规漏洞。2.1.2刑法对危害煤矿安全之违法行为的处罚依然较轻, 不足以起到应有的惩戒作用。对于危害煤矿安全生产的违法行为的惩罚力度依然偏低, 仍缺乏足够的威慑力。这也在一定程度上给煤矿安全工作埋下了隐患。2.2 煤矿安全投入不足许多从事煤矿行业工作的人士, 对于安全投入的定义问题, 尚没有一个明确清晰的认识, 往往将其与安全成本的概念混为一谈; 而对于当前中国煤矿安全投入的金额缺口估计, 则更难以达成一致。目前就有500 亿、550 亿、6
3、00 亿、840 亿、2000 亿等众多的说法。定义的模糊和数据的偏差, 所反映出来的绝不仅仅是专业人士观念的差异, 更说明了在当前煤矿行业研究领域的理论系统构筑方面, 尚有较大的拓展空间。2.3 煤矿从业人员整体素质尚待提高, 安全教育培训工作尚待完善矿工的主体已不再是接受过较为专业系统教育, 具有较为丰富实践经验的国家工人, 而是大批签订了短期劳动合同或未签订合同的农民工; 而国家的煤矿安全培训工作也没有能够紧随改革的步伐, 进行相应的调整。2.3 煤矿从业人员整体素质尚待提高, 安全教育培训工作尚待完善2.3.1 工人文化程度相对较低, 专业知识和实践操作技能较差2.3.2 培训准入、淘
4、汰机制不完善, 考核体系不健全2.4 先进科技和专业技术人才相对匮乏至 1999 年, 中国重点煤矿采煤机械化程度方达到 73.4%; 而同为煤炭能源消耗、开采大国的美国, 早在 1975 年, 其煤矿的采煤机械化程度, 便已经达到了99.7%。此外, 中国许多煤矿尚存在着矿井防灾系统设备陈旧, 技术装备落后老化等严重的隐患。根据统计, 截至 2005 年, 中国尚有 40%左右的高瓦斯矿井没有建立起瓦斯抽放系统。而更多煤矿的安全监测监控系统, 其功能往往局限于监测方面, 而无法进行监控, 尤其是在生产方式落后、安全设施简陋的私人小煤矿中, 这种情况尤为突出。科技信息SCIENCE 高中及以上
5、学历的约占 25 %;其中大、中专毕业生仅占 9 % ,而生产一线职工的文化程度则更低 )（数据）2、 职工队伍稳定性差。煤矿多种形式用工,职工队伍相对不够稳定,流动性大。煤矿事故多、伤亡大,使煤矿形象受到巨大损害,企业市场亲和力受到削弱。3、技术人员严重匮乏。相当一部分小型煤矿都是矿长独揽一切安全生产 Safety Production当前我国煤矿安全事故原因浅析赵洪广 王爱国从农民工的角度改善据统计, 中国煤炭每年矿工死亡人数达6000多人, 而这些死亡的矿工基本上都是农民工。(一) 扩大农民生计选择空间, 有利于强化政府关闭非法小煤矿措施的积极效果, 一定程度上消除发生矿难的潜在威胁在中
6、国一些煤炭资源丰富但农民收入来源渠道又很窄的地区, 农民生计选择的空间很小, 农村中存在大量的隐性失业劳动力, 由于贫困替代了部分风险, 选择进入煤矿往往成为它们唯一或最好的选择。同时, 因为害怕失业, 他们往往不敢向矿主提出安全工作条件的要求。正是由于煤矿并不缺少愿意冒着生命危险进行工作的劳动力, 因此它们即使在不改善工作条件和提高工作待遇的情况下, 也能招收到农民为其进行生产。在巨大的经济利益面前,非法小煤矿关不掉或铤而走险进行生产也就不足为奇了。(二)农民的生计选择空间越大, 越能形成矿主改善生产条件的压力, 而生产条件的改善对降低煤炭事故发生率有重要意义因此, 要减少煤矿事故的发生率,
7、 就必须改善煤炭生产条件。但是, 逐利的煤矿主们并不是天然就具有同情心和高尚的道德情操, 在没有外界压力下, 很难寄希望于他们会主动改善生产条件。在这种情况下, 固然需要依靠政府管制来对矿主施压, 但责任政府的缺失以及高额的监管成本, 使这种管制往往不可得或流于形式。就业门路的扩大增强了农民工同矿主谈判的能力, 他们可以从改善工作条件或提高工作待遇等方面向矿主提出更高的要求。而对矿主来说, 继续以低成本或在不改善生产条件的情况下雇佣到足够的农民为其生产是十分困难的。因此, 从长远角度考虑, 矿主会更愿意改善工作条件而将支付给工人的工资维持在一个相对低的水平。1、 加快经济发展, 创造更多的就业
8、机会。2、 支持和鼓励建立工会组织。3、加强农民培训, 搞好劳动力转移工作。4、减轻农民负担, 提高农业比较效益。文章编号: 1003- 6636( 2008) 03- 0078- 05; 中图分类号: F323. 89; O922. 54; 文献标识码: A从农民工角度看中国煤矿安全问题涂圣伟(中国人民大学农业与农村发展学院, 北京 100872)弱势矿工由于出身贫穷、文化水平低、没有一技之长，在市场经济条件下，农民工大量进入城市，劳动力过剩，他们只能被动的从事体力劳动，并且待遇低下，这样，就形成了一批依靠煤矿而生存的矿工，他们处于一种弱势地位，煤矿给他们提供了一个获得稍高收入的机会，使得他
9、们便愿意冒着高风险的代价从事煤矿生产活动。所以，私营矿主、政府官员和矿工为了各自的利益均需要依赖于煤矿的存在，而当监管者也是利益相关者的时候，它的监管将会是无力的和无效的，消极行政成为了他们三方利益的最大公约数。在过去 20 多年，中国各级政府以经济建设为中心，确定经济发展的目标任务，并以此作为各级的政府管理者考核政绩、决定干部升降去留的依据，形成了所谓“一手高指标，一手乌纱帽”的压力型体制。在扭曲的制度激励下，地方官员把注意力都放在短期经济利益上而不是长期的社会问题上，他们“理性”地选择追求有形政绩）如兴土木、上项目等）而忽略无形政绩（如可持续发展、生态保护等） 。在一些重要的产煤区，煤炭成
10、为当地经济发展的命脉，采矿业成为当地的支柱产业，矿上的税收在地方财政税收占据相当大的比重。巨大的经济利益驱动、对经济发展的迫切愿望以及地方官员基于上级经济偏好的政绩需求，不可避免地导致了地方当局对矿产的掠夺性开采。因此，很多矿区都走上了“靠矿吃矿”的道路，导致众多富矿区成为全国有名的特大事故隐患区。借鉴国际“防止利益冲突原则”分析研究我国煤矿安全监管体制来源：国家预防腐败局 时间：2011-06-15 08:24我国煤矿安全立法存在的问题1 立法指导思想落后2 立法背景发生了变化法律更新没有跟上3 相关法律法规之间不衔接不协调甚至相互矛盾完善我国煤矿安全立法的建议1 尽快修改 矿山安全法2 制
11、定 安全生产法实施条例 修改 矿山安全法实施条例3 梳理其他与煤矿安全有关的法律法规保障立法的协调一致论我国煤矿安全立法的不足及完善刘超捷, 汤道路( 中国矿业大学法学系, 江苏徐州221008)安全法制不健全, 安全检查缺乏科学性,煤矿自身监管力度不够。当前, 我国煤炭企业仍然沿袭传统的安全检查方法, 缺乏可量化的监测方案; 部分煤炭企业, 为了通过安全评价和逃避处罚, 不同程度存在弄虚作假现象, 严重影响评价和检查的真实性, 为安全生产埋下事故隐患。生产与道德1中国安全生产中的伦理问题目前中国的安全伦理思想体系存在着以下问题:1)社会遵循财富价值优先于生命健康价值的功利主义原则。安全生产中
12、缺乏对安全道德的真诚,个人、企业奉行的是非“人本”伦理道德要求的,即利已主义原则与极端权力个人主义原则。2)在安全监管执法和安全生产中,还没有真正树立起“以人为本”的性善理念。对人权保障仅停留在宣传层面,在实际中,仍奉行的是“非自律”与“非激励”的“行政式”的安全活动规范准则以及行政处罚措施。这些外部东西由于未经“人权”伦理论证而“失范” 。3)缺少对生命敬畏及尊重等伦理精神的执着追求和热忱关怀,仍延续着的传统伦理道德说服和引导个人美德的提升,当安全获得与财富获得发生矛盾时,仍用功利主义原则逾越保存生命伦理原则,去规范“不安全行为”,导致道德理想“虚假化” 。在上述工作基础上,笔者提出一个适合
13、中国安全生产的“伦理战略五重构”理论框架:建立国家工业事故预防的伦理战略和伦理指导制度;制定“道德的”安全资源分配政策;制定中小企业的“道德的”安全生产管理战略;建立安全活动领域的防腐败机制,维护社会正义;从“人权”道德规范出发创立新的安全生产规范。希望这个理论架构能够成为制定“道德的”安全生产激励政策的一个选择方案。安全伦理与安全生产解析安全伦理命题,制定“道德的”安全生产激励政策*刘 星 副教授(华北科技学院文法系北京 101601)2矿难多发的地方，必然有腐败的官员在背后作祟。郴州就是一例。市委书记李大伦、市纪委书记曾锦春等高官纷纷插手矿业，导致当地矿业开采秩序混乱，矿难屡见不鲜；事故发
14、生后，为保住自己的乌纱帽他们又往往隐瞒不报，企图瞒天过海；实在不行，连市委常委、宣传部长都赤膊上阵，公然剥夺广大人民群众的知情权、新闻媒体的新闻报道权。公 民 道 德 与 安 全 生 产 谢春阳3目前煤炭是我国能源的基础和主体产业,预计未来相当长一段时期是我国能源消费的主要能源。但是,由于我国煤炭资源埋藏与煤炭行业“强资弱劳”的特点,使得煤炭企业在追逐利润的驱使下,根本就没有以人的生命健康为本的安全生产道德意识,漠视甚至反对关爱生命、保护弱势群体生命健康等安全生产道德规范,这种“不道德”的“以利润为本”的安全生产行为是造成煤炭行业安全生产问题长期得不到解决的直接根源所在。目前煤炭是我国能源的基
15、础和主体产业,预计未来相当长一段时期是我国能源消费的主要能源。但是,由于我国煤炭资源埋藏与煤炭行业“强资弱劳”的特点,使得煤炭企业在追逐利润的驱使下,根本就没有以人的生命健康为本的安全生产道德意识,漠视甚至反对关爱生命、保护弱势群体生命健康等安全生产道德规范,这种“不道德”的“以利润为本”的安全生产行为是造成煤炭行业安全生产问题长期得不到解决的直接根源所在。值得注意的是,安全生产道德素质是安全管理者的安全素质的核心部分和基础,它在安全管理者素质中居于特殊的重要地位。道德是高尚灵魂的结晶,作为安全管理者,真正能够长远发挥作用的不是其地位、权力,金钱而是他的道德。当前,走出煤炭事故人为的易发期所导
16、致的安全困境,安全管理者就必须具备良好的安全生产道德素质,减少和排除各种重大事故隐患,切实把有关安全生产的各项工作落到实处,成为成功的高效的安全生产管理者,并适应“以人为本”时代精神的要求和中国煤炭行业安全发展战略的需要。从我国生产安全事故引发的安全生产问题看,其根源于目前各级安全管理者的安全生产道德素质。因此,需要强化安全管理者的道德意识、道德行为以及道德规范。作为一种职业道德,具有良好的安全生产道德素质是现代企业安全活动发展的历史必然和推动企业安全生产发展的持久内在动力。对此,必须着力抓好安全生产道德教育,建建立企业安全生产道德培训和指导制度以及安全生产责任制与伦理责任追究制度,为安全生产
17、健康发展打下坚实的基础。关于煤矿安全生产道德素质建设的思考林 刚(华北科技学院,北京东燕郊 101601)4行政道德 一、 当前矿业安全中的行政道德问题1、利己主义思想膨胀。2、等价交换原则泛化。3、官僚主义作风蔓延。4、社会责任感淡化。二、 矿业安全行政道德问题产生的原因1、 矿业行政管理制度本身的缺陷2、 矿业监管权力主体的道德水准3、 传统伦理文化的影响4、 社会环境的影响三、矿业安全生产中行政道德问题的-矿业安全生产的行政道德思考赵 婧,王义保(中国矿业大学文法学院,江苏徐州 221008)我国自矿山安全法煤炭法安全生产法实施以来，安全生产总体态势趋于稳定好转。但是，煤矿安全生产形势依
18、然严峻，重特大事故仍时有发生。在2003 年发生的“非典”事件中，我国一大批省部级高级官员被追究了行政责任。之后，行政问责制被广泛用于公共安全领域。2005 年左右，我国掀起了安全生产问责风暴。近年来，各省煤矿企业在安全生产问责上做了初步尝试。我国自矿山安全法煤炭法安全生产法实施以来，安全生产总体态势趋于稳定好转。但是，煤矿安全生产形势依然严峻，重特大事故仍时有发生。在2003 年发生的“非典”事件中，我国一大批省部级高级官员被追究了行政责任。之后，行政问责制被广泛用于公共安全领域。2005 年左右，我国掀起了安全生产问责风暴。近年来，各省煤矿企业在安全生产问责上做了初步尝试。煤矿安全生产行政
19、问责制：是指对煤矿所辖范围内安全生产工作不履行或不正确履行职责，以致影响、贻误安全生产工作，导致产生重大安全隐患或发生安全生产事故，造成不良社会影响和后果，对责任单位及其负责人采取行政问责措施。2005 年颁布的国务院关于预防煤矿生产事故的特别规定第四条规定：“县级以上地方人民政府负责煤矿安全生产监督管理的部门、煤矿安全监察机构不依法履行职责，不及时查处所辖区域的煤矿重大安全生产隐患和违法行为的，对直接责任人和主要负责人，根据情节轻重，给予记过、记大过、降级、撤职或者开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”国家对于煤矿安全的问责制度是有着明确规定的，但是实际执行却有很大问题。各省虽制定
20、了一些本省的安全生产条例，但这些地方性法规和政策性文件仅在本地区有效力，其适用范围有限。加上地方保护主义和地方利益法制化，一些地方政府在制定问责规定和处理办法的时候推卸责任，很难形成一致的处罚制度，煤矿安全生产行政问责制还存在许多问题。首先，问责的主题很局限，一般为中共中央监察部、国家安全生产监督管理总局、煤监局、上级领导机关，这些部门煤矿、地方政府及职能部门的上级主管部门，而具有监督权的人大、政协和各民主党派对政府监管职责的问责、司法机关的问责以及新闻媒体的问责的形式却十分少见。说白了就是有直接利益关系的上级来评价下级，而往往同一行业的体系难以做到真正的公正有说服力。其次，问责的对象也不够全
21、面，一般只有对安全隐患产生单位、事故单位和责任人的问责。但是，地方政府及其相关部门（安全生产监督监察部门、行业管理部门、技术保障部门、事故调查处理部门）却没有成为问责的对象。也就是说只有生产部门受到追究，而各种监管部门如果没有发挥相应的作用，却并没有列在事故问责的名单之内。最重要的问题是的这些制度的落实到底如何。煤矿安全事故发生后，经过媒体曝光，政府不得不问责处理一些官员来平息民愤。一些地方政府往往将其处理决定作为权宜之计，这种行政问责体制显然有避重就轻的嫌疑，因为即使是最严厉的方式引咎辞职，其公务员的身份不变、职级也不变，待民怨消退后， 被问责的官员很快又被易地再度任用，实际上，这是“问而不
22、责”、惩而不实。还有一个问题是当前的绩效考核机制比较粗糙有关。仅以亿元GDP 生产安全事故死亡率、工矿商贸企业从业人员10 万人死亡率、道路交通万车死亡率、煤矿百万吨死亡率等安全生产指标来考虑安全生产状况有很大的片面性，并不能很好地反映管理上的诸多漏洞。煤层条件复杂以瓦斯事故为例, 我国煤矿开采的煤层大多属于石炭二迭纪的煤层, 透气性差, 瓦斯含量大。据统计, 中国高瓦斯矿井和煤与瓦斯突出矿井占 48%（林柏泉, 常建华, 翟成. 我国煤矿安全现状及应当采取的对策分析 J. 中国安全科学学报, 2006, 16( 5): 42 46。再加上煤层地质构造复杂 , 大规模开采容易导致应力场、煤岩体
23、裂隙场及瓦斯流动场的变化,从而诱发煤与瓦斯突出和瓦斯的突然涌出现象, 造成瓦斯事故。安全生产投入不足我国煤矿现在规模小点多面广低成本高利润安全保障能力低（利润成本询问山西煤矿老板） ，用牺牲煤矿企业职工生命健康和合法权益的代价降低人工成本。没有进行合理的技术改造和安全投入，旧进行超强度超能力超定员组织生产，超层越界和非法生产严重，安全保障能力和抗灾救灾能力极为地下。市场经济条件下，某些煤矿片面追求经济效益煤矿的自主经营使片面追求经济效益的行为更容易实现事故发生后，相对的而赔偿费用影响了煤矿经行安全投入的主动性1.安全投入强度低。中国煤矿安全投入普遍不足，安全欠账多。有关部门对全国大中型煤矿安全
24、投入情况进行调查，收集到 459 煤矿（占所有大中型煤矿的 85%）有关资料。这459 处煤矿 1999 年全年计划安全投入 16.34 亿元，实际投入8.37 亿元，实现率仅 50.86%。小型煤矿安全投入情况差别较大，少的根本就没有安全投入，多的也就数十万元，以 15万元居多。另据抽样测算，仅国有重点煤矿历史欠账就高达505 亿。煤矿安全投入占煤炭销售收入的 1.925%，占 GDP（1999 年）不足 0.0012%，而发达国家 20 世纪 90 年代企业平均安全投入一般占到 GDP 的 3%以上中国煤矿安全投入现状及其对策研究贺宏华，闵永洁煤矿自身超能力生产安全监管不到位安全检查后，有
25、的煤矿进行疯狂开采大量出煤。技术标准安全标准管理标准落后煤矿从业人员素质低下缺少技术支持，在井下强干蛮干违章作业违规操作安全责任意识不强煤矿企业和工人签订生死合同（询问山西煤老板） 。受煤炭经济增长方式、体制机制、安全基础和客观条件制约全国生产和建设的矿井还有一万多处，小煤矿仍占 75%左右（王观昌现代煤矿安全管理 ） ，事故隐患多，安全保障能力低部分小美眷顾矿主法制观念淡薄、违规生产问题突出完善煤炭企业工伤保险制度（现有制度：现场采访山西煤矿工人，煤矿老板）2004 年美国产煤近 10 9 t，煤矿安全事故死亡仅 27 人。每年煤矿安全事故死亡人数都低于 30 人，煤炭百万吨死亡率在 0.0
26、3 以下，中国是美国的 200 倍全世界每年死于矿难的人数约 15000 人, 而中国就高达 6000 多人,占到将近 1 /2。这还不包括事实上存在的大量瞒报、虚报情况。平均起来, 中国每月约有500 多名矿工、每天约有 17 名矿工死亡。 （从农民工角度看中国煤矿安全问题涂圣伟） 。美国煤矿安全成功三角：执法、培训、技术支持09 年关闭小煤矿 1088 处（王）给予专业人员优惠政策，留住他们1977 年联邦矿业安全与健康法案 20 世界六七十年达几次大矿难安全检查经常会井工煤矿 4 次露天 2 次（对比中国） ，矿主必须按检查人员提出的建议改进安全措施安全检查突袭制，任何提前泄漏安全监察信
27、息的人会被处以罚款和有期徒刑。检查人员和矿业设备供应者有连带责任。监督机构独立性，煤矿安全办公室是联邦机构，月矿主各州县政府没有关系。各地的联邦安全检查员每两年必须路暖对调，煤矿发生 3 人及以上死亡事故，当地安全检查员不得参与事故调查。在美国对煤矿工人和框住的培训主要有矿业安全与卫生监察局下属的全国矿业卫生与安全学会负责。每财年有安全讲习班。俄罗斯对重点防治瓦斯爆炸2000 2001 新南威尔士州煤矿百万吨死亡率仅 0.014.联邦政府立法技术标准制定，各州要根据实际情况制定个字法律法规，许多企业也实行了内部的安全保障制度国家监察地方规制企业负责生产监督管理总局是国务院直属机构，设置煤矿安全
28、监察局而非矿山安全监察。并没起到综合治理作用。地方政府参与煤矿安全桂芝较多，层次复杂，隶属关系复杂。1988 年煤炭部并入能源部; 1993 年取消能源部, 恢复煤炭部; 1998 年取消煤炭部, 成立国家经贸委煤炭局; 1999 年成立国家煤炭安全生产监督管理局, 与煤炭局平级 ; 2000 年又撤销煤炭局; 2001 年撤销国家煤炭工业局, 有关行政职能并入国家经贸委; 2003 年国家经贸委撤销, 在国家发改委下设能源局;煤矿安全规制的纵向和横向配置: 国际比较与启示肖兴志, 李红娟不出现用工荒上述情况可以用完全信息静态博弈论观点给出解释。假定矿主在不改善生产条件或工资待遇的情况下, 农
29、民仍选择进入, 其收益为 20, 矿主改善工作条件的成本为 2; 农民在矿主改善工作条的情况下进入煤炭企业工作可以得到最大的收益为 10, 否则为 6, 这是因为在不改善工作的条件下, 农民伤残和死亡的风险很大, 但这个收益仍大于务农收入。由于大量富余劳动力的存在, 即便单个农民在矿主没有改善工作条件下选择不进入, 矿主仍然可以雇佣到足够的劳动工人, 所以对矿主而言其收益仍为 20, 而农民工的收益则为 0(见表 1)。由表1 农民和矿主的收益矩阵可以看出, 对农民来说, 不论矿主是否改善生产条件, 其个人的最优选择都是进入, 即进入是农民的占优策略 ; 同样, 不改善生产条件也是矿主的占优策
30、略, 因此纳什均衡就是(不改善, 进入)。从上述分析可知, 农民由于缺乏生计选择自由, 导致与矿主的谈判能力很弱, 因此根本不具备进入与退出的自由。表 1 有限生计选择空间条件下的农民与矿主博弈但是, 如果农民有更好的就业门路或更自由的生计选择, 他们就会在各种可能收益之间即采矿所得的收益与可能牺牲生命的代价之间进行权衡。比如, 如果农民外出打工的收益为 8, 这个收益要高于在矿主不改善生产条件下仍进入煤矿工作的收益 6, 则收益 8 就为农民在矿主不改善生产条件下仍进入煤矿工作的机会成本, 在这种情况下, 农民的收益为- 2。由于矿主预料到如果不改善工作条件, 农民进入的概率就会降低, 其取得最大收益 20 的可能性也降低, 假定为 15。因此在这种博弈中, 有两个纳什均衡 : (改善, 进入), (不改善, 不进入)。即如果矿主改善生产条件或提高工资, 农民就选择进入; 如果矿主不改善条件, 农民会选择不进入(见表 2)。表 2 自由生计选择条件下的农民与矿主博弈在上述这种情况下, 小煤矿面临的选择是, 要么提高矿工工资, 要么进行安全投入改善生产条件。但是, 提高矿工工资和进行生产安全投入都是小煤矿难以承受的。小煤矿借以生存竞争的基础是其低成本优势, 如果这种优势一旦消失, 在国家政策的强制压力下, 其重新生产或继续生存的可能性很小。有限生计选择
