1、1上 海 市 浦 东 新 区 人 民 政 府 （通 知 ）浦府2011211号浦东新区人民政府关于印发浦东新区国资国企改革发展“十二五”规划的通知区政府各委、办、局，各开 发区管委会，各直属公司，各街道办事处、 镇政府，川沙新镇： 现将浦东新区国资国企改革发展“十二五”规划印发给你们，请认真按照执行。二 一一年 七 月 二 十 六 日主题词：经济管理 国有资产 国有企业 规划 通知抄 送 ：区 委 各 部 门 、区 人 大 办 、区 政 协 办 ，区 法 院 、区 检 察 院 ，各 人 民 团 体 。上 海 市 浦 东 新 区 人 民 政 府 办 公 室 2011年8月2日印发（共印 130
2、份）2浦东新区国资国企改革发展“十二五”规划第一部分 “十一五”期间改革发展回顾一、国资国企勇挑主力军重担，开发建设成果显著“十一五”期间，国 资国企立足浦东开发大局，围绕上海“四个中心”建设，在推 进区域开发、功能提升和产业集聚方面做出积极贡献。园区开发建设方面，五年来，国有开发公司继续发挥主力军作用，在持续高强度推进园区基础开发的同时，加大环境营造、配套服务力度，着力构建产业服务体系和人才服务体系，一大批地区总部、研发中心以及产业带动效应显著的龙头企业集聚浦东，为积极应对全球金融危机、保持区域经济持续快速发展作出重要贡献，也为迪斯尼、国产大飞机、中科院浦东科技园等下一个五年产出的重大项目落
3、户浦东打下坚实基础。以 2010 年为例，新浦东六大重点开发小区（金桥、外高桥、张江、康桥、南汇工 业园区、国际医学园区）实现工业总产值 4,262 亿元，占全区工业总产值的 50%；四大国家级开发区（陆家嘴、金桥、张江、外高桥）吸引内资 208 亿元，实到外资 27.5 亿美元，占全区实到外资总额 71%；开发区地方税收达 251 亿元，占全区地方财政收入的 59%。重大工程投融资方面，浦发集团、南发集团、土控公司等投融资平台加大投融资创新力度，累计承担“两环一道 ”世博配套工程等重大基础设施、各类 保障性住房等投融资任务超过 630 项，涉及项目总投资近1,200 亿元，累 计融资额超过
4、1,000 亿元，为深化形态开发、完善区域功能做出积极贡献。二、国有资产总量稳步增长，运营质量不断提升“十一五”期间，区属国有企业在承担园区开发、投融资、企业稳定3等功能性任务的同时，不断挖掘潜力，加强经营管理，培育核心竞争力，国企运营效能得到不断提升。总量上，2010 年末浦东新区企业国有资产总量达到 962 亿元，比2005 年末增长 141.7%，年均增长率 19.3%，高于全市同期 15.6的年均增幅，约 占本市区县级国资总量的 36.9。结构上，区属国有企业在巩固提升与区域开发建设相关的传统产业领域的基础上，逐步向区域主导产业拓展，在金融服务、物流贸易、股权投资、高新技术等功能性、服
5、务性产业领域培育新的增长点，增强产业服务功能和可持续发展能力，为企业长远发展积累后劲。质量上，2010 年区属国有企业实现净利润 32.19 亿元，是 2005 年的 5.6 倍；平均净资产收益率 3.32%，比 2005 年提升 2 个百分点（剔除不可比因素，2010 年平均净资产收益率达到 6.08%，比 2005 年提高 4个百分点）。与此同时，以企业为主体的融资创新活动更为活跃，在资产证券化、中期票据、企 业债、短期融 资券、信托和融资租赁、引入保险资金等融资渠道均取得重大突破，累计实现非银行融资超过 300 亿元，企业债务结构趋于合理，融资成本大幅降低，平均资产负债率保持在 62%左
6、右，略高于“ 十五”期末水平，总体处于风险可控状态。三、国资国企改革向纵深推进，进退流转力度加大“十一五”期间，原浦 东新区和南汇区进一步推进国企改革，以产业整合、改制退出为主要抓手，收缩产业跨度、缩短投 资链，提高国资集中度和综合运营效能。企业改制重组方面，共有 626 户国有企业实施改制重组，推动企业集团内部房地产、商业、物流贸易等产业板块的整合，大幅减少 亏损企业和投资项目，主 业集中度进一步提升。北片实施企 业改制三年滚动计划，完成企业改制 400 户；南片企业以先退后进方式，在完成原 8 家经营类直属公司改制的基础上，通过整合脱钩企业 、注入优质资产、股权4收购，组建了水务、 发展、
7、能源三大集 团；围绕公交优先战略，组建浦东公交公司；战略性进入金融领域，组建陆家嘴金融发展公司并完成对爱建证券的控股性收购，使国有资本向战略性、基础性和先导性领域集中、经营性国有资产集聚在公益性产业、现代服务业和城市基础设施领域、分布在大型企业（集团）中的规划目标跨出了实质性的一步。资产证券化方面，以推动核心业务、核心资产上市和资本市场多渠道融资为抓手，先后实施外高桥集团核心资产整体上市、浦 东建设公开增发、 张江高科配股等 资本运作，推动上工申贝与同 业上市公司产业重组，使得经营 性国有资本证券化率达到 28，上市公司通 过增发、配股、发行公司债等累计向资本市场募资 139 亿元。四、出资人
8、监管体系逐步建立，基本实现监管全覆盖“十一五”期间，浦 东新区国资监管工作以组建国资委和贯彻落实公司法、 企业国有资产法为契机，紧紧抓住国资运营过程中的重点领域和关键环节，推 进制度建设，完善监管方式，取得了积极的成效。监管体制上，已初步理顺了国资委、政府相关部门和国有企业之间的关系，管资产与管人、管事相结合的国资监管体制初步构建，国 资监管逐步从基础管理向战略引导、资本运作、规范治理等出 资人职能拓展。采取改制、划转、委托管理的方式，累 计对 296 户 行政事业单位所属企业实施脱钩；对脱钩后的少数委托监管企业，实现 “四统一、三分离 ”的监管模式，基本实现经营性国资监管的全覆盖。监管方式上
9、，一方面强化出资人管理职能，以目标引导为主要切入点，强化战略管理、考核管理、预算管理和投 资管理，从企业战略定位、经营者目标导向、 资源配置方向着手，引导企业围绕政府赋予的功能定位，以区域开发建设、功能配套、产业培育、公共投融资、社会责任为经营（考核）目标，不断提升国资国企运营效能和贡献度。另一方面，推进符合浦东国企特点的企业法人治理结构建设，探索国有独资企业董事5会建设，开展浦发集团董事会试点，在董事会授权、董事会运作、董事会评价以及外派董事等方面积累了一定经验；加强国有企业监事会组织和制度建设，累计外派监事会主席、专职监事 49 名，强化企业经营管理全过程监督。监管深度上，一是在加强对直属
10、公司监管的基础上，按照纵向延伸国资监管的基本思路，将上市公司和其他一些资产体量大、处于重点领域的二层面公司作为国资监管的重点，提高监管有效性。二是加强国资监管信息化建设，国 资信息平台监管面已覆盖 90%以上企业资产，提高监管工作覆盖面和渗透性。三是拓展监管内容，除产权监管、财务监督外，重点开展“ 三重一大” 决策机制、工程项目、内部控制制度等专项检查，完善配套制度，强 化制度执行，防范企 业经营风险。五、国企党建工作突出重点，核心、引领、保障作用明显以学习贯彻党的十七大精神为主线，发挥企业党组织的政治核心作用为重点，加 强和改进基层组织和党员队伍建 设为基础，开展企业文化建设为总抓手， 强化
11、管理为突破口，取得了显著的成果。充分 发挥国企党组织的政治核心作用，着力在政治核心作用发挥的内容、途径和方式等方面进行探索实践。建立党组织依法参与、全 过程参与、整体参与的规则和程序，明确党组织参与重大决策的范围 ，突出党组织参与重大决策的政治功能。有效建设和落实党员先进性长 效机制，以开展“ 党员示范岗”创建活 动作为党员队伍建设的抓手，充分发挥党员在企业改革发展中的先锋模范作用，创建活动已扩大到 15,000 多名党员。着力开展企业文化建设活动，印发浦东新区国有企业企 业文化建设规划（20062010 年），五年来相继组织庆祝建党 85 周年广场歌会、走进张江万名党员看张江活动、纪念改革开
12、放 30 周年文艺演出、企业文化建设成果颁奖典礼等群众性、社会性的大型文化活 动，逐步建设起一个体现时代特征、融入浦东精神、具有国有经济 特点的企业文化体系。6“十一五”期间，浦 东新区在深化国资国企改革、加强国资监管过程中始终做到“ 三个坚持 ”：一是坚持改革与发 展相结合，通过国有集团二层面及以下企业改革，逐步实现国资从一般竞争性领域、传统产业领域退出，优化 资源配置，更好地服务于浦东开发建设；二是坚持推进改革和规范、稳 定相结合，在推进国有企业改革过程中，严格规范改制程序，严把五道关，避免国有资产的流失。同时，把维护社会稳定，维护职工群众的合法权益放到突出位置；三是坚持监管和服务相结合，
13、在加强监管体系建设的同时，强化“ 出资人”为企业服务的理念，加强思想作风和工作作风建设，改进工作方式方法，帮助企业解决困难，促进企业改革发展稳定。当然，面对浦东新一轮开发建设的新形势和综合配套改革的新要求，新区国资国企还存在一些亟待解决的问题和需突破的瓶颈：（一）国资布局结构有待进一步优化。一方面，国资产业布局与区域主导产业规划之间的契合度不高，促进经济转型、产业升级的推动力尚显不足。另一方面，国 资国企对区域开发、南北联动的推动力还需强化。（二）国资运营效能亟待进一步提升。一是产业发展和盈利水平有限，一定程度上制约了开发功能的发挥。二是收缩产业跨度和投资链条、压缩落后亏损企业的任务依然艰巨，
14、但体制性改制动力弱、政策性改制成本高、市场化规则执行难、政治上维稳压力大等瓶颈越来越明显。三是国资整合、 盘活的力度不够，手段有限，以区域性开发公司为主的国资运营架构，造成相当部分经营性资产长期固化，资本流动性差，阻碍国资战略重组、资源整合和产业进退的步伐。（三）企业目标导向还需进一步明晰。一是部分企业参与市场竞争、获取市场资源的意识和能力不强，成本费用管控动力不足，资产运营效7率不高。二是忽视市场规律，不能将政府意志、政府资源与市场运行规律有机结合起来。三是对“走出去”战略踌躇不前，特别是对待上市公司等市场化企业，在“ 要功能、还是要竞争力”的问题上定位模糊。（四）体制机制改革需要进一步深化
15、。一是围绕开发主导的体制方向，政府各部门、开发 区管委会、国 资委、直属公司在国 资监管、运营过程中的责权利关系还需进一步理顺，适应开发主导的兼顾效率、活力与管控力的出资人管理体制还需要探索。二是集团公司与上市公司各自功能定位和相互作用关系还需进一步理顺。三是现代企业制度还不健全，部分企业的决策机制不完善，有效控制经营风险、道德风险的企业法人治理结构不够完善。四是国企干部管理体制与现代企业制度不相适应，激励与约束不能真正对等起来，不利于企业通过优胜劣汰、吸引优秀经营管理人才提升市场竞争力。五是一部分国有产权管理制度还不能适应资本市场、新 兴产业蓬勃发展的需要，特别是国资创投领域，需要在产权评估
16、、交易、 资产核销环节大胆创新和突破，探索符合国际惯例、市场规律、行业 特点的资产监管机制和交易规则。 第二部分 “十二五”期间面临的形势“十二五”时期，是浦 东新区深化综合配套改革、努力发挥示范带动和核心功能“ 两个作用 ”、加快 发展转型、实现浦东开发开放第二次历史性跨越的关键时期，新浦东“二次创业、二次跨越 ”必然对国资国企加快调整、完善体制机制、推进功能开发提出更高要求，因此也是国资国企改革发展的重要历史机遇期。一、发展机遇（一）“四个中心”及重大项目建设创造了良好的发展机遇“十二五”期间，上海 “四个中心”建设将进入快速推进期， “大浦东”作为“ 四个中心 ”建设的核心功能区，加之后
17、世博区域开发、迪斯尼、大飞8机等重大项目，将推动新一轮大规模的城市基础设施建设，金融、贸易、航运物流、会展旅游、高新技术等相关产业必将迎来新的发展空间。国资国企在推进区域开发、产业升级的同时，为自身布局结构优化和产业升级创造了有利条件，也为国资国企的改革发展提供重要契机。（二）综合配套改革和“7+1”管理体制营造了创新的制度环境新区综合配套改革试点是纵深推进浦东改革开放、实现“四个率先”的重要战略举措。 “7+1”生产力布局的推进，通过开发主导和管理重心下沉，客观上 为进一步理顺开发区、开发公司的关系创造了有利条件。在扁平化的管理机制下，将营造高效的管理服务环境，新区国资将抓住综合配套改革试点
18、的机遇，通过制度创新，积极探索国资在新区新一轮改革开放和经济社会发展中新的发展模式和作为方式。（三）南汇并入浦东新区为国资国企改革发展提供了更广阔的空间南汇并入浦东新区，是中央推进上海“四个中心” 建设的重大战略举措，对于要素 资源的整合、产业发展空间的拓展、资源环境承载力制约的突破均有着重要意义。为各开发园区发展联动创造了有利条件，为区属国企功能延伸、提升能级奠定发展基础，也为国资布局调整和国企改革发展提供更为广阔的空间。（四）国资国企现有条件为改革发展奠定了坚实基础新区国资国企在推进浦东开发开放的过程中，通过发展壮大了自身实力，积 累了经验和人才， “陆家嘴”、 “金桥 ”、“张江”、 “
19、外高桥”、 “康桥”等全国知名、具有国际影响力的开发区品牌，园区房地产、物流贸易、建筑施工、会展等具有一定竞争力的产业基础，上市公司、证券公司、信托公司、财务 公司、 创 投公司等资本运作和融资创新的载体，都将为国资调整布局结构、推动整合重组、培育可持续发展能力奠定坚实基础。二、面临挑战（一）政策优势逐步弱化，开发模式面临转型9随着国家西部开发、中部崛起和振兴东北老工业基地战略的实施，深圳特区、天津滨海新区、重庆两江新区等其它国家综合配套改革试点地区的竞争，浦东原有的政策优势正在逐步弱化。与此同时，浦东以外向型为主要特征的发展模式，受到商务成本提升、后金融危机时代各国紧缩政策等因素影响，将转向
20、依靠内需、功能完善、自主创新为主动力的发展模式， 这些都对国资国企在服务园区开发、功能配套、产业升级过程中的定位和方式提出了新的要求。 “十二五 ”期间，受土地政策调整的延后影响，原有成片注入的土地资源基本开发完成，一级土地收益由财政统收统支，开发公司以土地价值调动社会资本推进区域开发的开发模式将发生根本性转变。外部融资方面，因国家宏观调控政策以及金融监管部门针对政府各类融资平台的清理整顿，以间接融资为主、短贷长投的投融资模式亦难以为继，国资国企只有不断提高自身产业竞争力和资产运营效益，创新资本运作和经营运作方式，进一步提升对外部资源的获取能力，才能应对开发模式、经营方式转变带来的挑战。（二）
21、二次创业全面启动，开发任务不断加压第一， “7+1”生产力布局由浦东国资国企负责开发的面积超过 270平方公里，占新浦东区域面积 22以上。 “十二五”期间，国有开发公司一方面需要高强度、大规模推进未开发土地的“ 垦荒” ，同时也肩负着相对成熟区域的深度开发、二次开发重任。第二， “十二五”期间仍然是浦东大规模、快速化城市建设推进的时期，土地开发和旧区改造、综合交通体系建设、包括各 类人才公寓在内的保障性住房建设、教科文卫等社会事业的发展，固定 资产投资需求将超过浦东开发以来的任何一个时期，在财政面临偿债与新投入资金筹措的双重压力下，国资背景的投融资平台预计承担 700 亿元以上的新增融资任务
22、。第三，围绕“ 四个中心”建设和高新技术产业化，国资在支撑基础性开发、功能配套的同时，必须要先导性、 选择性地进入金融、航运、 贸易、高科技 创业风险投资等产10业领域，以撬动整体产业的发展、升级。（三）国资改革不断深化，先行先试任务紧迫党的十六大召开至今，中央企业的改革发展进入加速期。2003 年以来，在国务院国资委大力推动下，央企现代企业制度建设不断完善，产业结构调整、企业重组力度不断加大，一批具有国际竞争力的企业凸显出来。对于市级国资国企来说， “十二五”是结构调整纵深发展期、发展模式转型加速期、体制机制改革攻坚期和国资监管规范完善期，市属企业将以市场化、证券化、国 际化、信息化 为改革
23、 发展方向，不断提升市场竞争力，为上海经济发展和转型做出新的贡献。在央企和市属企业加快改革步伐的大背景下，浦东作为“改革创新、先行先 试”的试验区，需要进一步解放思想，在体制改革、机制创新和推动国企发展上大胆探索，率先走出一条有效完善国资监管体系、全面提升国企竞争力和贡献力的改革创新之路。第三部分 “十二五 ”期间改革发展总体思路及主要目标一、总体思路在区委、区政府领导下，深入贯彻落实科学发展观，围绕上海“ 四个中心” 建设和 “推进二次 创业、 实现二次跨越” 的新浦东发展目标，立足于“ 四个主力 军” 的历史使命和基本定位（即国际金融中心和国际航运中心核心功能区建设的主力军，园区创新体系建设的主力军，重大基础设施投资建设和城市功能提升的主力军，区域性公用事业投资运营和民生保障的主力军），坚持创新驱动、转型发展，着力推进国资布局优化，着力深化体制机制改革，着力完善国资监管方式，着力提升开发建设能级，做优做 强园区开发、产业服务、公共建 设 、城市运行四大核心功能，发挥浦东二次创业主力军作用，为浦东开发开放第二次历史性跨越做出贡献。
