1、1第一章 公共管理导论 第一节 管理与管理理论的演进 一、管理的含义 管理是人类社会协作劳动和共同生活的产物，是与人类社会的生产和公共生活相伴而生的。管理的定义为：管理就是管理者在一定的环境和条件下，为了实现组织目标，动员和运用有效资源而进行的计划、 组织、 领导和控制等社会活动。管理具有六点基本含义：1、管理是由管理者引导的活动。2、管理是在一定的环境条件下进行的。3、管理是为了实现组织目标。 4、管理需要有效的动员和配置资源。 5、管理具有基本的职能。6、管理是一种社会实践活动。 二、管理的职能 最早系统并明确分析管理职能的是法国管理学家法约尔，他提出“ 五职能说”。计 划；组织；指挥；协
2、调；控制。 关于管理职能的划分有不同的观点。管理的基本职能是：计划；组织；领导；控制。三、管理学 管理学是研究管理现象及其发展规律的科学。管理学的研究内容：研究计划、组织、 领导和控制中的概念、原理、方法和技术；同时研究管理理论的发展史、管理环境和管理效率等 问题。 管理的科学性和艺术性。管理学是科学知识体系，而科学知识体系创造性的运用就是艺术。四、管理理论的演进 2管理学的三个发展阶段：古典管理理论阶段；1、科学管理学派：美国、弗雷德里克温斯洛 泰罗科学管理原理“ 科学管理之父”2 、组织管理学派：法国、亨利法约尔 和德国、马克思韦伯 行为科学阶段；霍桑实验。乔治埃尔顿梅奥 1、工人是社会人
3、，而不仅仅是经济人。 2、在组织中存在非正式组织。3、新型的领导在于提高工人的满意度，从而激发工人的劳动积极性。 1）关于人口需求、动机和激励问题：马斯洛的需求层次理论人类动机的理论激励与个人赫茨伯格的双因素激励理论：保健和激励工作的推力工作与人性2）管理中的人性问题：麦格雷戈 x 理论y 理论企业的人事方面阿吉里斯不成熟成熟理论个性与组织注重自我管理 3）人际关系问题：巴纳德、动态平衡理论；卢因、群体动力学理 论。非正式 组织群体对 管理的影响和作用。 现代管理理论阶段：孔茨管理过程；麦格雷戈人性行为；巴纳德社会系统；马克兰管理科学；西蒙决策理论；卡斯特系统管理；德鲁克经验；明茨伯格经理角色
4、；特里斯特技术；布里奇经验管理；卢丹斯权变理论。各个阶段的代表人物、学派及其基本观点。 古典管理理论阶段注重管理的科学性、精确性、法理性和纪律性。把管理的对象看做是被动的受支配者和经济理性人，是机器的附属物，较少注意人的全面特性及其对管理的影响。 行为科学阶段强调对人性的全面关注，重视非正式组织，在管理方式上由监督制转向人性激发，由专断 转向民主。 管理理论演进的四个特点：1、管理学的发展是从对管理中经济人、机械人的设定到对管理中社会人设定的过程。2、管理学的 发 展是从管理过程的单个因素、3单个过程和单个侧面地研究到全面系统研究的过程。3、管理学的发展是从以定性分析为主到定性分析与定量分析结
5、合的过程。4、管理学的发展是从学派分化到兼容并包、相互借鉴、吸收融合的过程。 第二节 行政与行政理论的发展 一、行政的含义 行政是国家权力机关的执行机关行使国家权力，依法管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的活动。简言之，行政是政府特别是执行机关为公众提供服务的活动。 行政的特点：执行性；政治性；权威性。 二、相关概念辨析 政治与行政。威尔逊和古德诺的观点。威 尔逊的行政学研究开创了西方公共行政学研究的先河，政治与行政二分的原则是现代公共行政的逻辑起点，古德诺在政治与行政中对政治行政二分法加以系统的发挥。 行政与立法、司法。这是国家权力的三大系统，行政是有别于立法和司法的一种国家权力。
6、 三、行政学 行政学是一门研究国家行政机关依法有效地管理国家事务、社会公共事务和行政机关内部事务的学科。简言之，行政学是系统地研究行政现象及其活动规律的科学。 从四个方面把握行政学的定义。1、行政的主体是国家权力机关的执行机关。即国家行政机关 2、行政的客体是国家事务、机关公共事务和行政机关的内部事4务。3、行政活动的根本原则是依法管理。 4、行政学的根本任务在于探索和发现行政活动的规律性，形成科学理论，使行政管理建立在科学基础之上。 四、行政理论的发展 行政学兴起的原因和著名代表人物。1、 “行政国家”的出现。2、 “文官制度”改革运动的发展。3、多科学科的形成和发展。4、 专业教育和职业教
7、育的发展。威尔逊行政管理学之研究古德诺政治与行政泰罗科学管理原理怀特公共行政学研究导论魏劳毕公共行政管理 行政理论发展的三个阶段：形成时期；成长时期；发展时期。各个时期的理论特征和代表人物第三节 公共理论的兴起 一、公共管理理论三次重大理论转换：从传统的公共行政到公共政策分析再到公共管理。 对传统公共行政理论的批评；公共管理理论的产生。 二、对公共管理理论的不同理解 将“公共管理 ”等同于“公共行政”；将“公共管理” 当做“ 公共行政”的一个分支学科；将“公共管理 ”看做不同于 传统的公共行政和政策分析的一个新的学科框架。三、公共管理的研究对象 公共管理是综合运用各种科学知识和方法来研究公共管
8、理组织和公共管理过程及其规律性的学科。 国内外较有影响的几种定义。 四、公共管理的学科特征 5公共管理的六个学科特征。这也是其与传统公共行政的区别。1、研究 对象和范围的扩展 2、跨学科的综 合研究 3、研究重点从 “内部取向”转变为“外部取向”4、实证 研究和规范研究并重 5、管理 过程的民主化 6、公共性和管理性的有机 统一。 五、公共管理的研究途径和方法 研究途径有管理学途径、政治学途径、法学途径、经济学途径等多种途径。 基本研究方法有：系统分析；比较分析；实验分析；案例分析。第二章 公共组织 第一节 公共组织概述 一、组织的含义 美国管理学家卡斯特和罗森茨韦克的观点。组织的共性。1、是
9、人 们在相互交往中形成的一定行为关系的集合 2、有着某种特定的目标 3、有一定的结构和行为方式 4、有其内在的精神意 识 5、是一个开放系 统 ，随着 组织环境的变化而有机发展。 组织的定义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。 二、公共组织的构成要素 公共组织的含义。公共组织就是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织。 公共组织的构成包括 12 个要素：人员、目标、 职能、机构、职位、职权、权责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术和信息。 三、公共组织的类型 6三种主要分类：按财
10、务一会计标准分类；按公共权力标准分类；按权威与等级结构标准分类。政府机构、教育组织、健康和福利 组织 、宗教组织、慈善组织、基金会。第二节 公共组织的结构 一、管理层次和管理幅度 管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名管理者或个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。 管理层次与管理幅度的反比例关系。 二、公共组织的结构形式 多种组织结构形式。主要有：直线结构；职能结构；直线一职能结构；矩阵结构。三、我国政府组织的结构 纵向结构。宏观上的纵向结构和微观上的纵向结构，即各级行政组织间的层级关系和行政组织内部的工作层次关系。 横向结构。反映同级行政组织之间和各行政组织构成部门
11、之间分工协作的来往关系。 四、行政体制的基本类型 首长制与委员制；层级制与职能制；集权制与分权制；完整制与分离制。 第三节 公共组织环境 一、公共组织的生态环境 对公共组织生态环境的不同区分。 7现代组织理论划分的一般环境（包括文化、技术、教育、政治、法制、自然资源、人口、社会、经济）和具体 环境。公共组织环境结构的子系统环境。 二、组织环境的基本构成因素 政治环境；经济环境；文化环境；技术环境；舆论环境。 第三章 公共决策 第一节 决策的基本问题 一、决策的含义 理查德施奈德的决策定义：决策是一个过程，它是指决策者为达到想象中未来事务的状态，从社会所限制的各种途径中，选择一个行动计划的过程。
12、 决策的一般特征或属性（预见性、选择性、主 观性）。 二、决策类型 多种类型。主要有：程序性决策与非程序性决策；单目标决策与多目标决策；确定型决策、风险型决策与非确定型决策；个人决策与群体决策；原始决策与追踪决策。 三、决策的前提 主要涉及两个方面内容：价值因素（决策者的个人好恶）和事实因素（决策中所依据的客观事实）。二者各自的内容与特点。 价值前提与事实前提的区别。1、提出 问题的角度不同 2、认识形成的依据不同 3、影响决策的作用不同。 第二节 行政决策体制 一、行政决策的含义 8行政决策是行政主体为履行行政职能所作的行为设计和抉择过程，是公共组织特别是政府部门在处理国家政务和社会公共事务
13、过程中所作出的决定。 行政决策的特点：决策主体的特定性；决策内容的广泛性；决策的权威性。 二、行政决策系统 四个系统：信息子系统；参谋子系统；决断子系统；监控子系统。 各子系统的作用。1、收集信息、加工 处理、 传递 2、1）协助决断子系统界定政策问题，确立政策目标 2）为决断子系统提供解决问题的方案、途径和方法 3）对公共决策的实施进行跟踪、反馈、分析。3、 1）界定政策问题 2）设计政策方案 3）确立政策目标 4）选择政策方案 4、1）防止决策者滥用决策权 2）促使决策内容切合实际 3）监督执行机构及其人员以确立执行政策。 三、行政决策体制 主要有独裁制（宗教领袖、君主亲政、 军人独裁）、
14、 议 会制（议会总统制、议会内阁、议会委员）和人民代表大会制三种类型。三种类型的具体类型和表现形态。 第三节 行政决策程序 一、问题界定 问题是预期、需要与实际满足状态之间的差距。任何决策都从发现问题开始。问题界定的三个基本环节（症结分析、原因分析、确切表达）和四个主要方法（类别、 类比、假设、 层次分析）。 二、目标确立 9行政决策的目标是决策者希望通过决策实施所达到的状态。目标有层次性、多样性、从属性的特征。 目标确立必须遵循的原则（针对性、可行性、系统性、规范性、具体性）和环节（依据确定和体系建立）。目标确立的主要方法（综合指标、主要目标列举、目 标排序、综合平分、逐步淘汰）。 三、方案
15、设计 方案设计就是在明确决策目标的基础上，经过调查研究，运用适当的技术与方法，设计或者规划诸种实现决策目标的行政备选方案的行为或过程。 决策方案设计的两个具体步骤（轮廓设想和细部设计）和基本方法（头脑风暴、对演、综摄）。 四、后果预测 后果预测是为了行政方案进行评价和完善，而对决策方案实施的客观条件的变化和方案在各种可能的条件下预期效果的预测。 后果预测的基本步骤（收集资料、确定方法、计算和分析、评审结果）和主要方法(德 尔斐法 函询调查、会议、 时间序列、回 归分析、趋势外推)。 五、方案抉择 方案抉择是指行政决策中枢系统中享有行政决策权的行政领导，依据其权力、经验和科学知识，在对各种 备选
16、方案进行比较权衡的基础上，选择或综合出一个最优或满意的决策方案。 方案抉择的主要环节(确定标准、可行性分析、合法化 )和主要方法（经验判断、“决策树”技术、试验、模 拟）。 10第四节 公共决策中的群体决策 一、群体决策及其利弊 公共决策过程中的群体决策包括领导群体决策和群体参与决策两种形式。两种形式的含义。 群体决策的优势（集思广益、满意度、沟通增加凝聚力）与不足（时间长、受到压制、出 现极化、利益不同造成的浪费、个人拍板，伤害感情、失误由群体承担、不具备群体决策而决策、做 为激励手法不明智、 问题 不清时无人负责）。 二、参与决策的特征 参与决策的优势与作用。参与决策的条件及其应注意的问题。 三、群体决策的抉择规则 可供选择的抉择规则有：一票否决；多数规则；等级决定规则。抉择规则的实际内容。 第四章 行政领导 第一节 领导与领导者 一、领导的含义 关于领导的不同定义。作为管理职能的领导是指引导和影响人们为实现组织目标和群体目标而作出努力与贡献的过程。领导职能贯穿于管理工作的各个方面，是管理的核心问题。 领导的四个构成要素（权力、对人的认识和理解、与组织和群体成员的联系、领导的风格、作风以及营造出来的组织群体氛围）。领导既是一个过程，又是一种艺术。 二、公共组织领导者
