1、1制约彻底抑制腐败的防腐剂法治作为现代资本主义国家最基本的治国理念和价值原则，是资产阶级革命的产物。自 1215 年英国的自由大宪章首开用法律制约王权的先例以来，法治便逐渐成为西方资本主义国家防止国家专制、保障自由人权的有效工具。“在人类努力建构有序且和平的国家组织中，法律一直起着关键的作用。法律是社会中合理分配权力、合理限制权力的一种工具” ，惟有法治才能有效控制权力。 “法治”所提的“治”的重心在于权力。我国的民主法治建设也不例外，随着法治建设的不断推进，以宪法为统帅，以基本法律为主体的适应社会主义市场经济和民主政治需要的法律体系已经基本形成，依法行政，建设服务政府、责任政府、法治政府和廉
2、洁政府的工作扎实推进，司法改革和人权保障取得新进展所有这些要素都是为了达到一个目的，即把国家公权力纳入法律支配之下。一、我民主法治中权力控制的现状在我国民主法治建设中，对国家公权力进行控制主要表现形式有五种：（一） 权力机关对行政、司法和军事机关的监督这是我国权利监督和制约的最主要形式。我国宪法规定，行政、司法、军事机关对人大负责，受其监督，这种监督包括行政、司法、军事机关由全国人民代表大会产生，权力由它赋予，主要领导人由它选择、任命和罢免；全国人民代表大会对行政、司法、军事机关由全国人民代表大会产生，权力由它赋予，主要领导人由它选举、任命和罢免；全国人民代表大会对行政、司法、军事机关一切与宪
3、法和法律相抵触的法规有权废除；它听取行政、司法机关的工作报告，并对其某项工作或官员的行为提出质询；它听取行政、司法机关的工作报告，并对其某项工作或官员的行为提出质询；它审议经济和社会发展计划，财政预算和执行情况；检查经济和社会发展计划的执行情况；检查经济和社会发展计划的执行情况；审查并决定财政预算以及经济和社会发展计划的部分变更2等。（二） 党对行政机关的监督党对行政机关的监督虽然不是权力对权力的监督，但它确实对权力行使进行监督的重要且有效的形式。党对行政机关的监督与制约，一方面是通过党制定大政方针，从而成为立法、行政和司法工作遵循的重要原则；二是对政府机关的主要领导人提出任免或罢免的建议；三
4、是党的纪律检查机关对行政机关任职的党员干部进行党规党纪的监督，情况严重的可给予直接开除党籍的处分等。（三） 人民政协和各民主党派的监督人民政治协商会议的基本职责就是参与议政、政治协商、民主监督。它有权对国家机关以及工作人员的工作情况提出批评、建议。民主党派代表不同阶层的利益，通过政治协商会议对国家机关和工作人员进行监督。（四） 社会舆论和群众监督社会舆论主要是通过新闻媒体对一切违法乱纪、以权谋私、腐化堕落的现象进行曝光，形成舆论压力，从而监督制约权力行使者的行为。群众监督主要是通过组织和法律的渠道反映问题，或通过举报、上访等形式对一切腐败行为进行揭露，从而构成对掌权者的监督与制约。（五） 行政
5、、司法机关内部的监督和制约我国行政机关除接受权力机关以及其他方面的监管外，其内部还建立了一套行政监察制度。行政监察机关主要是对行政工作人员进行权力监督与制约，被实践证明是行之有效的。我国司法机关内部的监督制约主要通过检察机关对公安机关和人民法院的法律监督来实现。人民检察院是专门的法律监督机关，它的基本职责就是法律监督。同时公安机关、人民法院、人民检察院之间也构成分工负责、互相配合、互相制约的关系。二、我国法治建设现状的原因分析可以看出，同样属于控权形式，在我国民主法治建设中使用监督多过制约。究其原因，主要是因为我国长期以来以监督代替制约，监督和制约的概念没有3明确区分。早在古希腊罗马时期，由于
6、在当时的各个城邦内，政治生活占据重要位置，而且强调公众对政治生活的直接参与，因此，形成了对现代社会影响深远的直接民主制度。社会参与培育了人们的民主意识、参与意识，成为社会制约权力的最初表现形态。到了近代以后，资产阶级在“社会契约论”和“性恶论”的基础上发展了权力制约思想。西方人基于对人性恶的这种深刻体会，对国家权力始终保持着高度的警惕和戒备，由此资产阶级启蒙思想家纷纷提出了分权与制衡理论。17 世纪英国的洛克认为国家权力应分为立法权、行政权及对外权。立法权属于国家最高权力，应当属于国会行政权和对外权有国王执掌，国王必须在法律范围内活动，否则将丧失其权力。英国政治制度的建立就直接受到了洛克学说的
7、影响。18 世纪法国的启蒙思想家孟德斯鸠继承了洛克的思想，构造了三权分立理论框架，他把国家权力分为立法权、行政权及司法权三部分，认为应该由议会、政府和法院分别行使这三种权力，强调三权分立，相互制约，保持平衡。美国的政治家、宪法学家汉密尔顿则提出了更加周密、实用的分权与制衡理论。他认为权力分立并不等于三者的绝对隔离，为了达到权力的制约与平衡，恰恰需要权力的局部混合。权力之间制约的核心是在法律上的监督，司法权应当独立，要实行法官终身制。法院有权解释法律，享有宣布国会制定的法律是否违宪的“违宪审查权”。西方分权理论的不断发展，体现了人类权力制约思想中的共识，那就是权力应该分解，要使权力结构合理化。总
8、之，西方资本主义国家，在近现代几百年的历史中，实现了对权力的有效制约与平衡。由于，权力得到有效制约的政治环境，不仅推动了西方国家政治文明程度的提高，同时为各国经济、社会、文化等方面的积极健康发展提供了坚实的政治保障，带来了社会的相对稳定、繁荣。而在中国的民主法治建设中却很少提及制约，这与我国的国情有密不可分的关系。（一） 长期以来受历史因素的影响较多中国长达几千年的封建社会，虽然并非完全缺乏社会对国家权力的制约。然而，与西方社会相比，“在中国古代，不仅没有社会的压力团体可以影响大一统的皇权专制，即连宗教活动、亦早由政治领导者所垄断，构成统4治者权力的一部分。因此，社会是完全在政治控制之下，随政
9、治活动而决定其命运与动向。”究其原因，表现在许多方面，但最根本的在于小农经济以及古代宗法制度的存在。当时的小农经济多如汪洋大海，而且小农经济必然伴随着宗教制度。宗教制度的最基本的单位是家族。家族几乎控制了其成员所以的生活。由家族扩大到国家，则会看到家族仅仅是国家的缩影，国家政权几乎控制了一切社会领域，没有出现能够与国家相抗衡的社会力量。表现在，政治上的专制主义作为中国封建社会主要特征之一而长期存在。同西方那种神权与世俗政权相互对峙以及市民社会的逐步发育等历史背景不同的是，中国帝王的专制政治体系是绝对一元的，即所谓的“普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。同时，帝王的权力也是绝对神圣的，皇帝
10、被渲染成父亲般的人物，它集政治权威与精神权威于一身，总揽国家最高权力，官吏和绅士对他和他的家系竭尽忠诚之职。（二） 受马克思、列宁的思想的影响由于马恩所处的年代是无产阶级革命的时代，他们关心的全部问题或根本的问题就是无产阶级的事业如何成功，无产阶级革命如何胜利，也就是夺权问题，而不是如何防止权力的滥用。并且恩格斯认为是人民创造国家制度，人民是国家的主人，在政府里，官吏要由人民选举，受人民监督并随时可以撤换。列宁提出，扩大民主权利，吸引绝大多数人民参与政权管理，尤其强调罢免权的主要作用，认为罢免权是真正的监督权。（三） 由我国的社会主义性质决定我国是社会主义国家，国家的一切权力属于人民。政府代表
11、人民行使行政权力，目的是为了更好地维护广大劳动人民的利益，应该不存在某些利益集团之间对权力进行争夺的现象，而是以人民群众作为制约权力主体。毛泽东说：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。 ”（四） 受前苏联经济模式的影响受苏联的影响，我国在建国初期形成了以指令计划为主的经济体制。这种高度集中统一，以行政直接控制和调节为根本特征的计划经济体制，由于国家5享有至高无上的权力和几乎无所不包的渗透力量，使得在社会中行政控制力量占据了主导地位，导致当代中国的法律体系偏重于向国家机构授予比较宽泛的权力，但在授权的同时却没有强调对于这些权力的限制，因而无法对其进行制衡。三
12、、长期混同监督与制约的关系造成权力滥用综上所述，由于受到传统历史因素以及社会主义国家的影响，导致我国民主法治建设中，一直混同了制约与监督的关系。这种混同使得我们社会中权力滥用现象越来越严重。主要表现在：（一） 纵向监督有待加强。问卷调查显示，有相当部分的被调查者认为上级党委对下级党政负责人的监督“没什么效果” 。下级监督上级更是无能为力。（二） 横向监督难以到位。调查中，一部分人认为单位纪检组对本单位班子成员监督不到位或不能监督，有的认为本单位党委班子成员对本单位党政“一把手”是“没有监督” ，班子成员之间的相互监督处于“虚化”状态。（三） 社会监督力度不够。在实际工作中，人大、政协、民主党派
13、、新闻媒体对权力决策参与的层面不够深、不够广，加之有的领导干部缺乏民主意识，有意回避监督主体监督，使监督主体基本没有参与权、知情权。（四） 制度监督效果不佳。在制度规定及落实上还存在许多不尽完善的地方，表现为“四多四少” ，即应急性、临时性的规定多，注重长效治本的规定少；正面规范行为的规定多，违反规定的处置措施少；过于抽象、笼统、弹性大的规定多，具体可操作的规定少；建章立制的多，严格执行的少。（五） 关键环节监督不了监督的重点是关键环节和重点领域。但从市、县纪检监察机关来看，实际上对用人与用钱这两个关键环节监督不够到位。另外，对一些重点领域如国土、6工商、质监、税务、金融、电力等实行的是垂直管
14、理，地方纪检监察机关难以监督到位。四、明确监督与制约的区别，构建合理控权模式鉴于监督制度存在以上种种不足，并造成了我们社会腐败现象日益猖獗，我们应该严格区分监督与制约。“监督”即上级对下级的观察与控制。作为一种政治权力运行的控制机制，有学者把权力监督定义为：“权力的拥有者当其不便或者不能直接行使权力，而把权力委托给他人行使以后，控制后者按照自己的意志和权益行使权力的制度安排和行为过程。 ”因此，监督孕育于权力的委托与受托的过程中，是权力的拥有者、委托者与权力的受托者、行使者之间的权力关系。而权力制约是以分权为前提的，权力经过分解后由不同的主体来行使，彼此形成一种均衡的关系，单独哪一个权力都难以
15、实现权力的目的，任何一个权力都会对其他的权力构成牵制。因此权力制约与权力监督的区别表现在以下几方面：（一） 权力制约以分权为前提，权力监督以授权为前提权力集中在一起就很难形成制约，而授权并不改变权力从属的主体。（二） 权力制约在前，权力监督在后权力制约是一种防范权力偏差的预警机制，具有事前防范性。相对而言，权力监督是事中和事后的控制、举报及惩戒的过程，具有一定的滞后性。（三） 权力制约的方向是对上或平行，权力监督则是由上对下权力制约可以实现下对上的制衡，而权力的监督只能通过上对下的监控而实现。例如中央对地方，既有监督，又有制约；而地方对中央只能是制约，不能监督。（四） 权力制约多向作用，权力监
16、督单向作用权力制约的法理基础是权力主体的结构性分离，是一种双向甚至是多向的关系，例如三权分立，相互制约；而权力监督则是主体对客体的监督，是单向行为，如法院接受人大的监督，但人大不能接受法院的监督。在以往的社会主义民主建设和党风廉政建设中，我们对权力监督强调得比7较多，权力监督的组织和制度建设也较为完善，但有关权力制约的内容太少。而法国启蒙思想家孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。 ”且在实践中，权力制约与权力监督是有机结合在一起的两把利剑，缺一不可。例如我们一直强调干部监督工作要“关口前移” ，但权力监督有滞后性的
17、特点，离开权力制约谈事前防范，就是无本之木。又如纪委对同级党委的监督、对“一把手”的监督，由于缺乏“上对下”的法理基础，难以落实到位。所以，我们主张建立“以制约为依托，以监督为救济”的控权模式。现行的决策权、执行权、监督权三位一体的领导体制，使得权力的配置和使用高度集中，导致有的领导干部恃权而骄。所以，党的十七大强调，要完善制约和监督机制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。这就从战略和全局的高度把建立对权力的制约和监督机制作为政治文明建设和政治体制改革的重要课题进一步明确地摆在了全党的面前，成为当前和今后相当一段时期党建工作的重要任务，是践行“三个代表”重要思想在防治腐败工作中的重要举措。因此，结合中国实际，把立法工作提高到新水平；要以贯彻实施“以制约为依托，以监督为救济”为契机，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，继续把关系全国改革发展稳定全局和人民群众普遍关注的突出问题，作为监督重点，着力推动带有普遍性、倾向性问题的解决，不断增强监督工作的针对性和实效性，为共同推进社会主义民主法治建设，构建社会主义和谐社会作贡献。
