1、行政法学 Administrative Law陆在春 1第二编 行政主体与行政行为第四章 行政主体第一节 概述一.行政主体的概念和种类（一）行政主体的概念行政主体是指依法享有行政职权，并能以自己的名义实施行政管理，并能独立承担由此产生的行政法律后果的组织。这一概念主要包含以下几层含义：1行政主体是一种组织，而不是个人。2.行政主体是依法享有国家权利的组织。3能以自己的名义实施行政管理。判断某一组织是否具有行政主体资格，不紧要看其是否享有行政权，还要看其是否以自己的名义行使该权利。否则，即使是行使着一定行政权，也只能是一定主体的代表及其意志的具体表达者，只能是行为主体而非行政主体。举例：行政机关
2、的内部机构（公安局的治安科、学校的招生处 ）都属于这样的组织。基于行政机关内部权利的再分配而享有一定的权利。可以具体实施行政行为，但不能以自己的名义实施。4能够独立承担法律后果重要体现：独立作为行政复议、行政诉讼的主体以及行政赔偿义务的主体（行政机关的一些内部机构及受委托组织则不行）上述四个方面的含义及特征，缺少任何一个要件都不能成为行政主体。 （二）行政主体的种类在我国，行政主体主要有两类：一类是职权性行政主体，即行政机关；一类是授权性行政主体，即法律法规授权的组织。行政机关包括中央行政机关和地方行政机关。中央行政机关又包括国务院、国务院各部委、国务院直属机构、国务院各部委管理的国家局。地方
3、行政机关包括地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能部门。法律法规授权组织：指依照有关法律法规的规定，具备授权行政主体资格的社会组织、企事业单位（公用企业、专业公司、教学科研单位、技术单位等） 、社会团体（人民群众团体、社会公益团体、文艺工作团体学术研究团体、宗教团体） 、其他组织（居委会、村委会等群众性自制组织）等。行政主体的资格行政主体的资格是指作为行政主体所必须具备的法定条件。作为行政主体必须具备四个方面的法定条件：（前面介绍的）行政主体资格的取得 ，因职权性行政主体和授权性行政主体的不同而不同。 职权性行政主体即各级国家行政机关，根据宪法和国家行政机关组织法的规定，在机关依法成立时就拥
4、有相应职权并同时获得行政主体资格的行政机关组织。因此，行政机关成立的条件就是行政主体资格取得条件：1.依法成立：2.行政机关的名称、法定代表人和办公处所被有权机关批准。3.行政机关的行政职权和职责已由宪法和有关组织法所作了明确规定。4.行政机关已有法定编制并按照编制配置了内部机构和工作人员。5.拥有独立的行政经费预算。6.经过必要的公告程序授权性行政主体取得资格必须具备如下条件：1.必须有行政法规范明文规定的授权依据。行政法学 Administrative Law陆在春 2中华人民共和国展品卫生法（试行） “卫生行政部门所属县以上卫生防疫站或者食品卫生监督检验所为食品卫生监督机构，负责管辖范围
5、内的食品卫生监督工作。 ” 2.经有权机关明确作出授权的决定如有关机关的授权书面决定，有权机关的公报或有关新闻媒介的公告。3.授权决定应予公告第二节 行政机关一涵义行政机关是指由国家依宪法或行政机关组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。二行政机关的分类：（一）根据管辖的区域划分，可将行政机关分为中央行政机关和地方行政机关。（二）根据业务的性质（权限的范围） ，可以将行政机关分为一般行政机关与部门行政机关。前者的权限是是全方位的，管理全国或一定区域内全面性或综合性行政事务的机关。如：国务院和地方各级人民政府。后者的权限是局部性的，管理某一部门或特殊领域的行政机关。如：国务院的各部委、省
6、级人民政府的厅、局等。（三）职能性行政机关与专业性行政机关根据管理的客体和内容，前者管理的客体和内容是综合性的、跨部门、跨行业的，如工商、税务、统计、环保、财政、人事、计划等；后者管理的客体和内容是专门性、部门性、行业性的，如电子、机械、石油、煤炭等行政管理机关。过去：专业性行政机关设置过多，对经济管理干预过多过细。今后：逐步加强职能性行政机关，减少专业性行政。（四）根据行政机关设置的时间长短划分为常设行政机关和临时行政机关（如各种协调性委员会、联合执法机构）三、行政机关的职权与职责（一）行政机关的主要职权行政立法权即指法定的行政机关制定行政法规的规章的权力。单靠立法机关远远满足不了行政机关履
7、行其职责对法律的需要，于是，法津便赋予行政机关以准立法权，它必须根据法津行使，其内容不行与法津相抵触，否则无效。行政命令权即行政机关向行政相对人发布命令，要求相对人作出某种行为或不作出某种行为的权力。形式：通告、通令、布告、规定、通知、决定等。行政处理权即行政机关实施行政管理时，对涉及特定的行政相对人的权利，义务等事项作出处理的权力。行政处理的范围很广，包括行政许可，行政征收，行政给付等。行政检查权即行政机关对行政相对人遵守法律、法规、履行义务情况进行监督检查的权力。行政裁决权即指行政权关裁决争议、处理纠纷的权力，也称行政司法权或准司法权。裁决争议、处理纠纷本是法津的固有权力，但由于行政管理涉
8、及的问题越来越专门化，普通法津在处理这方面争议与纠纷越来越困难与不适应，行政机关在这方面具有专门知识、专门经验和专门技能的优势（商标、专刊医疗事故等）同时，行政机关的行政裁决行为要受到司法审查和监督。行政强制权即指行政机关为实现行政目的，依法对不履行行政法义务的行政相对人的人身和财产采取强制执行或其行政法学 Administrative Law陆在春 3他强制措施的权力。行政强制权因涉及行政相对人的人生和财产权利，法津在授权的同时必须加以严格的限制和规范。行政处罚权（二）行政机关的主要职责行政机关的主要职责是行政机关在行使职权过程中依法承担的义务行政职责作为一种义务，不能抛弃或违反，否则将引起
9、行政法津责任。1保障国家安全2维护社会秩序3保障和促进经济发展4保障和促进文化进步5健全和发展社会保障与社会福利四、行政机关之间的关系 属于内部行政关系，主要由宪法和有关行政组织法调整，这种内部行政关系主要分为纵向关系和横向关系两大类。 纵向关系指以隶属关系为基础的上下级行政机关之间的关系。 （通常又有领导关系和指导关系） 在领导关系中，作为领导地位的行政机关享有命令和监督权。主要有两种表现形式，一种是单一领导关系（又称垂直领导关系） 。如海关、民航、铁路。另一种是双重领导关系，我国多数行政机关均采用双重领导关系。 在指导关系中，作为指导地位的行政机关享有指导权，但没有命令权，我国的科技，体育
10、等部门主要采用这种行政指导关系。 横向关系指无隶属关系的行政机关之间的关系。如北京市政府和天津市政府，山东省公安厅与芜湖市公安局。在横向关系中不存在领导或指导关系，但有公务协助关系，当一方行政机关在执行公务中需要另一方协助时，另一方有协助执行的义务。 行政机关之间因执行公务所发生的各种纠纷，属于内部行政关系。由于内部行政争议一般不直接涉及相对人，因而这种争议的处理原则只由行政机关自己解决，而不能由司法机关裁判。第三节 法律、法规、授权的组织和依委托行使行政职能的组织一、法律法规授权组织的概念及其法律地位指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家机关组织。1.法律法规授权的组织是指非国家机
11、关组织。2.法律法规授权的组织行使的是特定行政职能而非一般行政职能3.法律法规授权组织所行使的职能由具体的法律、法规来授予，而非行政组织法所授，且具体法律法规对相应的授权通常是有限的，一般只限于协助某一具体行政行为事务，该事务完成，相应授权即结束。4.被授权的组织应具备法定的基本条件（简）二、被授权组织的范围1.社会团体如授权工会保障职工合法权益的职能， 消法授权消费者协会保护消费者合法权益的职能等。2企事业组织法律法规授权企事业组织行使特定行政职能的情况比较广泛，如食品卫生法（试行） 曾授权作为事业单位的卫生防疫站、食品卫生监督检验所对食品卫生进行检查监督，对违法行为给予行政处罚等。3.基层
12、群众自治组织我国的基层群众自治组织形式主要为农村村民委员会和城市居民委员会，他们根据相应组织法的授权行使各种行政管理职能。4.有关的技术检验、鉴定机构行政法学 Administrative Law陆在春 4如计量、环境保护、国境卫生检验、产品质量管理、药品卫生管理等。三、行政机关委托的组织的概念及法律地位概念：指受行政主体的委托，按照委托的范围，以委托行政主体的名义行使被委托的行政职权的非国家机关组织。并且有些行政职权只能是行政机关行使而不得委托他人行使，如行政立法权，对行政相对人实施涉及其人生自由的行政处罚或行政强制措施权，颁发营业执照或其他重要许可证等。法律地位：受委托组织不是行政主体，其
13、行使一定行政职能，以委托行政机关名义进行，且由委托行政机关对其行为向外承担责任。第四节 国家公务员一.公务员的概念和分类 （一）公务员的概念 英国（西方文官制度发源地）：又称文官，指经公开考试择优录用，不与内阁共进退，无过失长期任职的，并由国会通过的经费直接支付薪俸的文职人员。 其范围上至常务次官，下到清洁工在内的官吏。注：其不包括政务官（指通过选举或政治任命产生的议员、首相、国务大臣、政务次官等） ，不包括企业、事业单位的文职人员，不包括法官和军人等。美国（称政府雇员或文官）：包括职类公务员和非职类公务员。前者主要是指参加公开竞争，经考试择优录用的中下级职业文官，以及依法不经过竞争考试或经过
14、限制性考试由政府录用的律师、牧师、医生等专家技术人员、邮政系统人员等。后者包括政府系统中的民选官员、政治任命的官员和经过人事部门决定不经过竞争考试而录用的机要人员、工作重而待遇低的劳务人员和临时人员等例外人员。法国：分为两类，一类是适用公务员法的公务员，包括中央政府及其所属驻外机构、地方行政机关和共立公益机构各级部门编制内正式担任常设职务的人员。另一类是不适用公务员法的公务员，包括议会工作人员、法官、军事人员、工商性质的公营机构的人员、市镇工职人员和依合同服务的公职人员等。日本：也分为特别职公务员和一般职公务员，前者是经过选举或政治任命产生，不适用公务员法，包括内阁总理大臣、国务大臣、检察官以
15、及其他任职需经选举或国会决议与同意的官员、法官、公立企事业单位的职员等；后者指经公开考试择优录用产生，适用公务员法，包括特别职以外上至事务次官，下至清洁工的所有其他公务员。我国九三年国家公务员暂行条例 定义:在国家行政机关中依法行使国家行政权、执行国家公务的人员。 比较现行中华人民共和国公务员法定义:公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。（二）分类西方国家:政务官- 通常是指通过选举和政治任命产生与相应政党共进退的政府组成人员以及其他政治性较强的职位的行政人员。 （主要是进行决策的）事务官- 通常是指通过竞争考试任职，政治上保持中立，如无重大过失可在政府
16、长期任职并受一般公务员法调整的人员。 （主要是行政机关的办事人员）我国：党的十三大提出建立公务员制度时，曾提出分为“ 政务类”与“业务类 ”两部分。后经研究论证，不再作这种分类。原国家公务员暂行条例将公务员分为“领导职务” 与“非领导职务” 两类。 二.我国公务员的范围中国共产党中央和地方各级委员会、纪律检查委员会机关的人员 全国县级以上地方各级人大常委会机关的人员 行政机关的人员 行政法学 Administrative Law陆在春 5政协机关的人员 审判机关的人员 检察机关的人员 民主党派机关的人员 三.公务员法律关系 (一 )公务员法律关系 概念公务员法律关系,是指一般公民经过一定的法定
17、程序成为公务员，基于其所担任的行政职务而与国家之间构成的权利义务关系，又称行政职务关系或国家公职关系。 (二)公务员法律关系的发生选任 (即通过公民直接选举或通过权利机关间接选举的方式产生国家公务员，从而引起公务员法律关系的产生。 )委任(是指任免机关按照干部管理权限直接委派干部担任领导职务的一种制度。委任制是目前使用最普遍的干部任用形式。) 考任 聘任(第九十五条 机关根据工作需要，经省级以上公务员主管部门批准，可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。 第九十八条 第二款: 聘任合同期限为一年至五年。聘任合同可以约定试用期，试用期为一个月至六个月。) 调任中华人民共和国公务员法第十一条
18、 公务员应当具备下列条件：(一) 具有中华人民共和国国籍；(二) 年满十八周岁；(三) 拥护中华人民共和国宪法；(四) 具有良好的品行；(五) 具有正常履行职责的身体条件；(六) 具有符合职位要求的文化程度和工 作能力；(七) 法律规定的其他条件。中华人民共和国公务员法第二十四条 下列人员不得录用为公务员：(一) 曾因犯罪受过刑事处罚的；(二) 曾被开除公职的；(三) 有法律规定不得录用为公务员的其他情形的。(二 )公务员法律关系的变更晋升 降职 交流 (第六十三条 国家实行公务员交流制度。公务员可以在公务员队伍内部交流，也可以与国有企业事业单位、人民团体和群众团体中从事公务的人员交流。)撤职
19、 (三）公务员法律关系的消灭法定原因。 （包括辞职、辞退、调动、退休、离休、罢免、开除公职和判处刑罚。 ）事实原因 （包括死亡和丧失国籍。 ）四.公务员的权利与义务(一)公务员的权利 获得履行职责应当具有的工作条件 非因法定事由和法定程序，不被免职、降职、辞退或者处分 行政法学 Administrative Law陆在春 6获得工资报酬，享受福利、保险待遇 参加培训 对机关工作和领导人员提出批评和建议 提出申诉和控告 申请辞职 法律规定的其他权利 (二)公务员的义务模范遵守宪法和法律 按规定的权限和程序履行职责 全心全意为人民服务，接受人民监督 维护国家的安全、荣誉和利益 忠于职守，服从和执行
20、上级的决定和命令 保守国家秘密和工作秘密 恪守职业道德，模范遵守社会公德 清正廉洁，公道正派 法律规定的其他义务 第五章 行政相对人一、行政相对人的概念德：“ 相对人 ” 美：“私方当事人” 我国：行政相对人与行政主体是行政法学理论中两个相对应的概念，目前还不是行政法律规范中的专门法律术语。行政相对人也称行政相对方，是指在行政法律关系中与行政主体相对应的另一方当事人，是其权益受行政主体的行政行为影响的公民、法人和其他组织。二、行政相对人的范围和分类（一）行政相对人的范围 1、公民2、法人3其他组织 二、行政相对人的分类1依行政相对人是否有一定的组织体为标准，可以将其分为自然人相对人和组织相对人
21、。2依行政相对人的权益受行政行为的影响是否直接为标准，可将行政相对人分为直接相对人或间接相对人。3以行政法律关系的性质为标准，可将相对人分为内部相对人和外部相对人。三、行政相对人的法律地位行政相对人的具体地位，因其在不同行政法律关系中所享有的权利和承担的义务不同，也是一定差别。 首先，在行政实体法律关系中，行政相对人是行政主体行政管理的对象。 其次，在行政程序法律关系中，行政相对人是行政管理的参与人。 再次，在行政救济法律关系和行政法制监督关系中，行政相对人可以转化为救济对象和监督主体。第六章 行政行为概述一、行政行为的概念界定分析行政行为是指各国行政法学的一个核心范畴和概念。最早出现于法国，
22、然而，即使现在，行政法学对什么是行政行为，仍存在不同的看法。一种是最广义的行政行为，即指行政主体实施的所有行为。 （行为主体角度）二是广义的行政行为指行政主体实施的所有产生行政法律效力的行为。三是狭义的行政行为，指行政主体实施的外部单方行政法律行为，即行政主体对公民，法人或其他组行政法学 Administrative Law陆在春 7织所实施的，并由行政主体单方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行为。 （排除了内部行政行为以及双方行政行为）四是最狭义的行政行为，指行政主体实施的外部单方行为中的具体行政行为，即行政主体针对特定的人或特定的事所实施的，只对特定的人或特定事产生行政法律效力的行为。
23、 （排除了抽象行政行为与外部行为）我们认为，行政行为是指行政主体运用行政权所作的法律行为，这一概念包含以下三个要素：第一、主体要素，即行政行为必须是行政主体所实施的行为。第二、权力要素，即行政行为必须是行使行政职权的行为。第三、法律要素，行政行为必须是具有行政法意义，能直接或间接地产生行政法上效果的行为。 二、特征1行政行为的从属法律性2行政行为的单方意志性法律行为是法律主体的一种意思表示，民事法律行为是各方主体一致的意思表示，而行政行为是行政主体的一种单方意思表示，即行政主体实施行政行为，无需与相对方协商，不必征得相对方同意。现代社会的行政相对人广泛参与行政程序或行政行为的实施，但这种参与的
24、意思表示仍取决于行政主体的接受和采纳。3行政行为的效力先定性（见“ 公定力”）4行政行为的强制性5行政行为的无偿性行政行为以无偿性为原则，以有偿为例外，行政主体所追求的是国家和社会公共利益，应当都是无偿的，行政相对人无偿地分担公共负担（如纳税）自然应该无偿地享受公共服务。行政主体行使公权力，履行法定职责，提供普遍性公共服务，一般都是无偿的，乱收费、乱摊派都是不能允许的。当然，当特定行政相对人承担了特别公共负担或者分享了特殊公共利益时，则应该是有偿的。二、行政行为的分类1抽象行政行为和具体行政行为标准：依行政行为的对象是否特定为标准抽象行政行为是指行政主体针对不特定的对象制定和发布具有普遍约束力
25、的规范性文件的行政行为。抽象行政行为具有普遍的法律效力，对象是不特定的，效力具有反复实用性。具体行政行为是行政主体针对特定对象作出的行政行为，如行政奖励、行政许可、行政确认、行政处罚等等。2内部行政行为和外部行政行为 标准：行政行为的效力范围 内部行政行为是行政主体代表国家对隶属于自身的组织，人员和财务等内部事务进行管理所实施的行政行为。外部行政行为是指行政主体对社会行政事物进行管理所实施的行政行为。3羁束行政行为与裁量行政行为标准：这是依行政行为受法律拘束的程度。羁束行政行为，指行政主体只能严格依法律法规的明确、具体规定，没有选择余地而作出的行政行为。（如税务机关严格按法律规定的税种，税目征
26、收）裁量行政行为是指行政主体在法律、法规规定的幅度或范围内，根据行政管理的具体情况选择做出的行政行为。4依职权行政行为和依申请行政行为标准：依行政行为的启动方式不同。依职权行政行为，是指行政主体根据其职权而无需行政相对人申请就能主动实施的行政行为。如行政征行政法学 Administrative Law陆在春 8收、行政处罚、行政强制执行。依申请的行政行为是指行政主体只有在行政相对人提出申请后才能实施的行政行为。5要式行政行为和不要式行政行为标准：依行政行为是否必须具备法定形式要式行政行为，是指行政主体的意思表示必须具备法定方式才产生法律效果的行为。不要式行政行为是指法律法规未规定行政主体意思表
27、示的具体方式，行政主体可以自由选择适当的方式，即可发生法律效果的行为。 （在交通、铁路、民航等行政管理方面以及紧急、危急情况下采用。 ）三、行政行为的内容 行政行为的内容是指行政行为对行政相对人权利、义务所产生的具体影响，又称行政行为的功能。1赋予权益或免除义务2设定义务或者剥夺权益3确认法律事实和法律地位确认法律事实是指行政主体依法确认对某个法律关系有重大影响的事实是否存在。如鉴定行为、公证行为、医疗鉴定，婚姻、财产公证。确认法律地位是指依法确认某种法律关系中当事人的权利义务及存在范围的活动。如房管部门对房屋产权的确认、土地管理部门或人民政府对土地所有权或使用权的确认。 四、行政行为的要件（
28、一）行政行为的构成要件行政行为构成要件是指构成一个行政行为所必须具备的条件。1行政权的存在2行政权的实际运用3法律效果的存在4表示行为的存在（二）政行为的合法要件1行政主体合法2行为权限合法3行为内容合法4行为程序合法5行为形式合法五、行政行为的效力（一）行政行为的效力内容1行政行为的公定力行政行为公定力是指行政行为即使被认为是违法的，在有权机关予以撤消或变更之前，行政相对人 及其他人都不能以任何借口否认其存在，都必须姑且视其为有效并且认真笃行的效力。公定力是一种推定或假定的法律效力，是对行政主体以外的任何机关、组织或个人而言的法律效力。行政行为公定力是其于行政效率的保障一般公众，是树立行政的
29、权威和严肃性的需要。 （与刑法的无罪推定原则相似）2行政行为的确定力是指已生效行政行为对行政主体和行政相对人所具有的不受主意改变的法律效力。对行政行为主体，它要求行政主体不得主意改变自己所作的行政行为，否则应承担相应的法律责任。对行政相对人，它要求行政相对人，不得任意请求改变已生效的行政行为，否则其请求不被视为有效请求，而不予受理。 （如超过复议或起诉期限的，行政相对人不能再就行政行为的效力提起诉讼。 ）3行政行为的拘束力4行政行为的执行力行政法学 Administrative Law陆在春 9（二）行政行为的生效、变更、撤消、废止和终止1行政行为的生效行政行为发生法律效力，有以下几种生效规则
30、：（1）即时生效；（2）送达生效；（3）附条件生效；2行政行为的变更是指因行政行为的内容不适当而加以改变。在我国，有权对行政行为予以变更的机关包括：作出行政行为的行政机关、上级行政机关、行政复议机关、人民法院。3行政行为的撤消是指对已经发生法律效力的行政行为，因其违法或不当，由有权机关予以撤消，使其向前向后均失去效力。行政行为撤消的法律后果：（1）撤消是对行政行为完全的否定，因而不仅使其以后不具有效力，而且要溯及既往，使其自始自终都无效。(2)行政行为的撤销给相对人造成的实际损失由行政主体予以赔偿（行政主体的过错） 。（3）如果行政行为的撤销是因行政相对人的过错或行政主体与行政相对人的共同过错所引起的，相对人获得的利益应予收回，因行政行为的撤销而遭受损失由其负责，国家或社会因受到的损失由相对人予以适当赔偿，行政主体与行政相对人应承担内部行政法律责任。行政行为的撤销必须通过有撤销权的机关通过法定程序进行（作出行政行为的行政机关、上级行政机关、行政复议机关、人民法院和权力机关）4行政行为的废止行政行为的废止：指已生效的行政行为因不适应新的情况，行政主体将其取销，使之不再有效。_
