1、第九讲 国际经济制裁的政治经济分析,基 本 概 念 从最一般意义上，国际经济制裁就是指一个或多个国际行为主体，为了一定的政策目标而对另外一些行为主体的经济资源及其交往空间进行限制的政策或行为。随着战后以来经济全球化的加速发展，经济制裁成为国际斗争中一个重要的政策工具。,主 要 内 容9.1.国际经济制裁的内涵及其功能9.2.国际经济制裁的分析视角9.3.国际经济制裁的影响机制9.4.国际经济制裁的案例分析,9.1.国际经济制裁的内涵及其功能,9.1.1.国际经济制裁的内涵9.1.2.国际经济制裁的功能,9.1.1.国际经济制裁的内涵,1.国际经济制裁的内涵2.国际经济制裁与其他经济强制手段的关
2、系,1.国际经济制裁的内涵,“制裁”一词来自对英语单词“Sanction”的翻译。实际上，“Sanction”一词不仅有“制裁”的含义，还有“批准,同意,支持,认可”的含义。其拉丁词源“Sanctio”的含义是指对违背神意、法律、法规的一种特定的惩罚。到17世纪中叶后，“Sanction”的含义已开始扩展到包括对守法行为的奖励。但无论是通过强迫还是利诱的方式，其目的都是要保证法律的绝对执行。基于这一思想，有些学者将“Sanction”分为“Positive Sanction”和“Negative Sanction”，前者主要通过奖励改变目标的某种政策或行为，而后者则主要是采取惩罚手段来实现其政
3、策目标。,从现代法学理论和司法实践来看，惩罚而不是奖励，才是维护法律秩序的重点。对守法行为的奖励被称为“认可”，而对违法行为的惩罚属于“制裁”,它是社会共同体通过对违反该共同体秩序的成员施加痛苦来促使各成员遵守其秩序的一种强制性行为。“经济制裁”，被看作是对违反某种法律规范的一种经济惩罚。 作为一种国际斗争手段，经济制裁是为了迫使另一国改变其不受欢迎的政策或行为而采取的经济惩罚或报复措施。据目前所发现的文字记载，最早将经济制裁运用国家间斗争的案例发生在公元前432年的古希腊时期。为了惩罚麦加拉在希波特战争中支持斯巴达的盟友科林斯，以及进行领土扩张和劫持三位雅典妇女，雅典颁布法令，禁止与麦加拉的
4、一切贸易。,Back,2.国际经济制裁与其他经济强制手段的关系,（1）贸易战、经济制裁和经济战的关系 贸易战、经济制裁和经济战的共同特征都是要通过给对方造成一定的经济痛苦来达到目标。但是三者之间又有着不同的运动规律。贸易战的出发点是获得经济上的净收益；在传统经济制裁中，政治考虑在一定程度上超越经济考虑，允许一定的经济净损失。经济损失甚至是获得政治让步或维护某种政策的必要前提。当然，代价太大也会阻碍经济制裁的实施；而在经济战中，政治考虑完全超越经济问题，其目的是削弱对手，为此可以不惜一切。,“经济制裁是为了取得特定的政策变化而有意采取的压缩经济资源的操作手段，其目的是要影响目标国，而不是摧毁它；
5、而这种影响的焦点是目标国的意图特别是它对成本收益的计算而不是它的能力” Steve Chan and A. Cooper Drury, “Sanctions as economic Statecraft: An overview, ” in Steve Chan, eds., Sanctions as Economic Statecraft: theory and Practice, Hampshire: Macmillan Press Ltd.2000.P.2.,（2）经济制裁与出口管制的关系 经济制裁往往针对某种既已存在的政策或行为，因此一些没有预先针对国的经济限制措施往往被排除在经济制裁
6、的范畴之外。比如，一些国家出于保持竞争优势或避免大规模杀伤性武器扩散等目的，而对有关的技术和物资出口实行限制，一般不被认为属于国际经济制裁的范畴。因为这类出口管制在制定时没有具体目标国，也不是要改变某种具体的政策或行为1。但是出口管制确实可以作为国际经济制裁的一种重要手段，用来限制目标国的发展。二战后美国主导建立的“巴黎统筹委员会”，其目标性非常明确，即通过阻止苏联东欧等国获得其所需的特定商品和技术来对其政府施加压力，并限制其军事潜力的发展。,Back,9.1.2.国际经济制裁的功能,1.有形的信号功能 2.阻止或预防功能 3.强制性改变功能,1.有形的信号功能,不论最终结果怎么样，制裁本身就
7、表明了发起者的价值取向和态度。许多学者认为，经济制裁的政治收益不应总是被认为只是要改变目标国的某种政策或行为，在现代社会，经济制裁可能产生的有形效果是有限的，其最具现实性的目的或效果就是发出一种信号。但与一般的外交交涉所传递的信息可信度相比，需要付出一定代价的经济制裁能够将可信的威胁与空谈分开。大规模经济制裁所传递的政治信息很可能与政治军事行动所传递的一样有效，但其风险又要小得多 。在应付非致命性挑战时，经济制裁相对于军事手段和一般外交抗议具有较好的效费比。,Back,2.阻止或预防功能,在应对严重的安全威胁时，军事手段仍具有不可替代的作用，仅凭经济制裁不可能改变对手的行为，但可以削弱其行为能
8、力。传统上经济制裁经常被用来作为战争的辅助手段，其目的不在于要改变目标国的政策，而在于削弱目标国的战争潜力，从而阻止其进一步的行动或削弱其行动能力。同时，通过惩罚实施不受欢迎的政策或行为的目标国，在一定程度上也可以对其他国家起到一种警示的作用，预防类似事件的发生。,Back,3.强制性改变功能,许多学者将国际经济制裁作为强制改变目标国不受欢迎的政策或行为、甚至政府的一种手段，即是基于这一功能。几乎所有的经济制裁都公开宣布要求目标国改变其某种不受欢迎的政策或行为，甚至其政府。而对大多经济制裁效率的评价也是以目标国的政策或行为是否改变为标准。,Back,9.2.国际经济制裁的分析视角,9.2.1.
9、国际关系的分析视角9.2.2.国际法的分析视角9.2.3.国际经济的分析视角,9.2.1.国际关系的分析视角,从国际关系的视角来看，经济制裁主要是作为一种对外政策工具，可以看作是决策者可获得一种中间选择。一国政府可以根据斗争需要逐步选择外交、经济制裁和军事手段作为政治策略工具。当两国发生争论时，一般首先是使用外交途径；随着争论升级，一方或双方会采取代价更大的强制性手段，如经济制裁；如果经济制裁仍不能达到目的，争端会升级到危机水平，从而导致军事手段的使用。 与一般外交手段相比，经济制裁的效果更大，但又不像军事手段的成本和风险那么高。,Back,9.2.2.国际法的分析视角,秩序是人类社会生存和发
10、展的内在要求，它有助于形成和维护一个稳定的社会生产生活环境，减少交易成本，促进社会发展。国际社会长期的无政府状态和以暴易暴的恶性循环最终将损害各国的利益。因此，一战后越来越多的学者和政要开始讨论以经济制裁作为维持国际和平与安全秩序的手段。 目前从国际法的角度研究经济制裁主要有两个方面：一个就是从国际公法的角度，研究经济制裁的法律前提、主体、客体及相关程序；第二，就是一些国家在实施对外经济制裁的过程中所引起的跨国法律冲突问题。,Back,9.2.3.国际经济的分析视角,从世界经济的角度看，国际经济制裁的直接影响是对全球经济交往的国内外收益进行重新分配，但其最终的经济影响则是增加了国际经济合作的交
11、易成本，降低了全球福利。 从一般传导过程来看，国际经济制裁一般首先导致目标国的物质损失，并经此而加剧其国内的利益分化、认同破裂，再到抵抗意志的崩溃，才能够最终实现其终极目标，即迫使其改变不受欢迎的政策或行为，或颠覆其政府。,Back,9.3.国际经济制裁的影响机制,9.3.1.国际经济制裁的目标性质9.3.2.国际经济制裁的实施手段和方式 9.3.3.相对敏感性和脆弱性9.3.4.国际社会的反应,9.3.1.国际经济制裁的目标性质,1.对违法行为的惩罚或报复。不论是基于法律考虑，还是基于功利主义考虑，国际经济制裁的第一个目的就是惩罚，要使“错误行为者”为其行为承受经济痛苦和损失。 2.阻止进一
12、步的行为。经济制裁不仅仅是要惩罚“错误行为者”，还要阻止其行动的进一步扩大，或阻止其他行为者在将来从事类似的不可接受的行为。经济制裁的实施本身就确定了不可接受的行为的标准，从而有助于建立一国或国际社会认可的行为标准。,3.强迫性改变。这是大多数国际经济制裁的主要动机。事实上，经济制裁所要求改变的范围非常广，从一般的经济社会政策到涉及国家安全与主权利益的内外政策，甚至颠覆该政权的整个社会、经济和政治基础。以一个能够自给的大国为对象，要求其改变基本的社会制度、或放弃事关其重要利益的政策的经济制裁，实际上很难成功。对于不事关目标国或其政府重要利益的一般政策，相对来说可能容易改变。即便这样，也未必全然
13、。,4.限制经济和军事潜力。经济制裁可以被用来阻止目标国通过贸易获得技术和比较优势的收益，迫使其以较高的社会成本和较低的效率进行替代生产，加剧军事和民用部门之间的资源竞争。这就使得目标国需要较高的成本和较多的时间去实现其目标。这类制裁往往从属于一项长期的竞争战略，主要用于对付一时难以打败的强大对手。 5.表明决心。经济制裁可以被用来向目标国和国内选民发出坚决捍卫其利益和原则的信号。对目标国而言，经济制裁表明发起国的不满。在面临一场需要做出反应的挑衅时，经济制裁比外交抗议更有利，但又不象军事行那样成本高昂和容易导致冲突升级。决心信号的严肃性会因发起国承受代价的意愿而增强。,Back,9.3.2.
14、国际经济制裁的实施手段和方式,1.国际经济制裁的实施手段2.国际经济制裁的实施方式,1.国际经济制裁的实施手段,（1）贸易制裁：包括进出口的数量限制、类别管制和禁运，此外还包括与之配套的运输、停泊、降落和补给，以及签证等相关限制。 （2）金融制裁：包括减少或拒绝给予援助、贷款和信用担保，提前收回贷款，禁止进行金融交易，甚至冻结资产等。,Next,2.国际经济制裁的实施方式,（1）选择性经济制裁与全面经济制裁（2）单边经济制裁与多边经济制裁（3）直接经济制裁与域外经济制裁,Next,a.直接制裁，仅限于禁止国内经济组织和个人与制裁对象之间的经济往来； b.次级制裁，还要限制在国外经营的经济组织和
15、个人与制裁对象之间的经济往来； c.第三级经济制裁，不仅要求断绝与制裁对象的经济关系，还要断绝与那些继续同制裁对象进行经济往来的行为者的交往。 次级经济制裁和第三级经济制裁，不像直接经济制裁那样仅限于发起国领土范围之内，还要对发起国领土之外的行为者及其行为进行管辖，因此又被统称为域外经济制裁。域外经济制裁涉及的是国内法律的域外效力问题，即域外管辖权。,Back,9.3.3.相对敏感性和脆弱性,敏感性反映的是外部变化对另一国可能造成的代价有多大，它主要取决于目标国对相互交往的依赖程度和供需弹性；而脆弱性则是从动态角度反映其寻求替代的调整能力。 在面临外部经济强制时，目标国必然会从国内外寻求替代，
16、比如对内实行进口替代或配额供给制等，对外寻求新的市场和供给来源，以尽量减少制裁所造成的消极影响。敏感性为国际经济制裁的影响提供了一种前提条件，脆弱性则决定其最终的结果。从根本上讲，一国对经济制裁的脆弱性取决于其资源能力、政治意愿和政府能力。,Next,1.双方资源能力的对比。虽然制裁给双方造成的损失不同，但这并没有他们各自对损失的承受能力和调整能力对经济制裁的效果的影响大。双方资源能力的差异直接决定了其对经济制裁的承受能力和寻求替代的调整能力。 2.双方的政治意愿强度之比。如前所述，每一个国家对其目标都有一个价值评估，对于不同价值的目标，其愿意付出的代价是不同的。一国坚持其目标的政治意志的强度
17、，也即愿意为此而付出的成本，与其目标的价值成正比。,Next,“经济制裁最初可能是导致政治整合，稍后可能更后才会导致政治瓦解，或许永远也不会制裁创造了一种能够容许更多牺牲的社会条件，从而使政治瓦解的极限需要更晚才达到” 戈尔汤（Galtung），J. Galtung, “On the Effects of International Sanction: With Examples from the Case of Rhodesia”, Worlds Politics, 1967.Vol.19, Pp. 389.,Next,3.政府能力之比。政府能力不仅包括寻求替代的调整能力，还包括为执行一项政
18、策而协调国内利益冲突、凝聚共识的能力。经济制裁作为一种特殊的集体行动，使财富和权力不仅在发起国和目标国之间进行再分配，而且在各国国内不同群体之间进行再分配，这必然引起矛盾各方对制裁的不同态度。随着各国政治的民主化和参与国际交往主体的多样化，这种矛盾会不断扩大。国内强大利益集团对经济制裁成本收益及其分配的态度，在很大程度上影响着政策的走向。,Back,9.3.4.国际社会的反应,在经济全球化的条件下，经济制裁要取得成功，在很大程度上还取决于对目标国寻求国际替代能力的压制程度。国际合作不仅可以最大限度地压制目标国寻求国际替代资源的能力，还可以在更大程度上给目标国造成政治和心理压力；当缺乏第三方合作
19、时，经济制裁的效果将被大大削弱甚至被抵消。 对第三方来讲，是否愿意合作及合作的程度取决于政治共识、利益补偿及对二者的权衡。,Back,9.4.国际经济制裁的案例分析 美国对苏联的管道禁运,9.4.1.美国的政策目标9.4.2.管道禁运的实施方式9.4.3.国际社会的反应 9.4.4.管道禁运的影响,Back,9.4.1.美国的政策目标,美国认为，苏联的天然气管道建设一旦建成，将危及西方的安全：首先，苏联通过天然气出口可以获得大量的国际硬通货，从而使其拥有更多的资源用于军事支出，包括购买更多的西方技术和设备，增强军事力量，这将直接危及西方安全；更为重要的是，西欧从苏联大规模的能源进口，增加了对苏
20、联能源的依赖程度，赋予苏联一种新的政治筹码，可以被用来破坏西方的政策与合作。 基于这一政治考虑，美国必然要阻止苏联天然气管道的建设，其目的在于避免增加西欧对苏联能源供应的脆弱性，以及限制苏联获得所急需的外汇收益，从而避免其有更多的资源用于军事目的。,Back,9.4.2.管道禁运的实施方式,为了阻止苏联天然气管道的建设，除了禁止本国公司向苏联提供技术设备和信贷支持外，美国还要阻止西欧和日本参与管道建设。 在协商未成的情况之下， 里根政府宣布把禁运扩大到美国海外子公司和持有美国许可证的外国公司，禁止他们向苏联出口或转口油气设备。这些被禁止的设备还包括那些含有源自美国技术数据的商品。即使在危机之前
21、签署的协议也包括在内。对违反规定的本国公司和海外子公司，将要追究其刑事责任，并处以最高10万美元的罚款；对于违反规定的外国公司，美国威胁将其列入黑名单，禁止其以后进入美国市场，或从美国获得技术和装备。,Back,9.4.3.国际社会的反应,1.西欧在苏联天然气管道项目上的目标 （1）管道建设有助于缓解西欧对OPEC石油能源的依赖。在经历了两次石油危机之后，西欧各国将实现能源供应的多样化作为其重要的战略选择； （2）天然气不同于一般的商品，其交易只有通过连接生产者和消费者的管道才能完成。要获得苏联的天然气就必须参与修建连接苏联与西欧的管道； （3）参与苏联大规模的天然气开发，还有助于增加相关的设
22、备出口和就业，刺激经济增长，这对当时处于萧条之中的西欧各国是非常重要的。因此，即使在后来对天然气需求下降的情况下，西欧各国仍然坚持参与管道建设。,Next,据估计，1981年，来自法国、英国、联邦德国和意大利等国的公司已经准备与苏联正式签署，向其提供价值150亿美元天然气管道建设所需的设备。而西欧在天然气管道设备的贸易中能够得到30亿美元的收益，并能提供数十万个就业机会 2.西欧的对策 (1)外交争议。西欧各国都不愿意放弃对苏联天然气管道的参与。他们认为，管道禁运不仅不会给苏联造成损失，相反将给西欧各国造成严重的经济和社会成本。西欧对美国的不满日益强烈，逐步发展成为公开的批评和对抗。西欧各国政
23、府认为，美国的制裁措施是对其主权的侵犯。在向美国商务部的一份法律抗议中，欧共体（EEC）认为里根政府的禁运政策是对共同体商业事务“不可接受的干涉”，是对国际法的违反。,Next,（2）法律对抗。西欧有关国家启用国内法律程序，准备对美国相关公司进行报复。有些国家还威胁，将在更加广泛的国际贸易问题上，如GATT谈判中，以及一些国际政治问题上，不与美国合作。 作为美国最密切的盟友，英国专门制定了阻止外国域外管辖的贸易利益保护法。在管道制裁中，英国援引该法，命令在英国的美国子公司和接受美国技术许可的英国公司不得遵守美国的制裁法令，必须履行已签署的合同。否则将受到起诉。针对美国的域外经济制裁，法国一贯采
24、取强烈的反对立场，甚至直接通过行政法令禁止在法国的外国公司遵守美国制裁法律，必要时进行临时性征管。还有些西方国家虽然没有采取阻止性法令，但通过对相关公司施压来阻止美国的域外经济制裁。,Back,9.4.4.管道禁运的影响,1.对美国的经济成本 管道禁运的实施，首先使美国公司失去了出口获利的机会，进而影响到就业。据统计，制裁涉及60多家美国公司，迫使他们公司取消已经签署的相关合同。据最保守估计，在这次管道禁运中，美国国内公司损失6亿美元，海外子公司或按照许可转让美国商品和技术的损失达到16亿美元，丢失了34万个就业机会。美国公司的退出还为其竞争对手提供了一个难得的市场机遇。,Next,2.对美国的政治成本 实践证明，美国的管道禁运加剧了与盟友在战略禁运上的分歧，削弱了在对外政策上的协调与团结。正如美国前国务卿黑格所指出的，管道禁运既不能阻止苏联建立新的油气管道，还可能影响和恶化与盟友的关系，如果美国一意孤行，只能使在与西方领导人进行合作之前就与他们发生对抗，使美国在西方盟友中陷入孤立，成为盟友和敌人反对的目标。其继任者舒尔茨认为制裁给NATO团结所造成的损害大于其对苏联造成的损害。经济顾问委员会主席马丁J费尔德斯坦认为，制裁虽然对苏联实施了一些打击，但也给盟友和自身造成了一些消极影响，制裁不是惩罚苏联的有效手段，但正在伤害盟友和自己。,Back,
