1、1论西方治理理论对我国政府改革的启示与局限摘要： 西方治理理论自提出以来受到了广泛关注，其打破了传统的政府管理模式，强调了处理公共事务中多元主体在共同利益的驱使下平等地协商，灵活地运用多种方式，对当下中国解决许多社会问题有很强的借鉴意义。但是，治理理论本身也存在一些局限性，中国在运用时应有所注意，根据我国的实际情况吸取其中的精华。 Abstract： Western governance theory has received wide attention since it was proposed， breaking the traditional government management
2、， emphasizing that when dealing with public affairs， multiple subjects could equally negotiate and flexibly use a variety of ways driven by the common interests， which have a very strong significance for the current China to solve many social problems. However， the governance theory itself also exis
3、ts some limitations， so China when using it should pay attention， and absorb the essence according to the actual situation of China. 关键词： 治理理论；启示；局限 Key words： governance theory；inspiration；limitation 中图分类号：F270 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2016）24-0293-04 20 引言 自从“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改
4、革的总目标于党的十八届三中全会提出，将治理这一理论热点进一步引向实务界，西方治理理论愈加引起各方的关注。然而这一舶来品在中国的国情之下是否能发挥其作用有待我们更深入的探究。 1 治理理论的背景 早在古希腊时代，柏拉图、亚里士多德等先贤的论述中已涉及“治理”一词。但现代意义上的治理则源于世界银行于 1989 年发表的报告 南撒哈拉沙漠：从危机走向可持续增长中关于治理的观点以及随后在治理与发展中的系统阐述。此后，治理被赋予新的含义并引发了一股研究热潮，被广泛运用于政治、社会、经济以及管理等多个领域。 治理理论能有如此大的吸引力与西方面临的社会问题以及某些社会科学范式的危机有着密切的关系。按照经济人
5、的假设，每一个人行动的动机都是追逐私利，他们为了获取最大化的利益会自发地进行交换、合作，当某一极端情况如供给不足或生产过剩等产生时，逐利的本性会迫使他们理性地选择自己的行动从而最终产生促进经济发展的效果，这就是市场的力量。另一方面，市场中的信息不对称、外部性以及公共物品和垄断等特点的存在使得其无法有效地配置资源，市场是会失灵的。这就需要政府行使一些如宏观调控、公共物品供给等职能以弥补市场的不足。可是，政府也不是万能的。多重的委托-代理理论以及不完善的决策机制既不能确保政府的决策符合民意，又不能使得决策有效率，再加上3官员们的自利倾向以及机构的膨胀，低效的政府也会失灵。 从亚当斯密“看不见的手”
6、的理论到凯恩斯主义的演变，见证了人们对政府与市场的作用以及其之间关系认识的深化。近来，意欲将政府与市场作用整合的新公共管理理论吸引了许多目光，并在一些国家的改革中得到许多成绩。新公共管理强调借鉴私人部门的管理经验并应用于政府，通过市场导向以及竞争提高政府的效率，最终提高资源配置的效率。随着时间的推进，新公共管理也产生了许多不足，除了一些技术上的问题外，最主要的缺陷在于其公共性的不足政府的首要目标应该是为公民服务，实现公共利益，重视公民权。在此基础上发展出的新公共服务理论主张政府在充分尊重公民参与的前提下将各方利益相关者集中在一起通过谈判、协商得出公共问题的解决方案。 伴随着全能政府的机构臃肿、
7、效率低下以及市场机制带来的分配不公、市场垄断等现象，政府与市场的二分陷入了困境。这时，各种社会组织以及人们通过信任建立起来的人际网络进入了学术界的视野，在事实上存在社会的力量与政府、市场相抗衡，在三足鼎立的动态关系中维持着平衡，西方治理理论便是在这种情况下应运而生。 2 治理的内涵 治理理论的创始人之一罗西瑙在没有政府统治的治理与21 世纪的治理中明确地将治理与统治作了区分，并将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效地发挥作用。与统治由政府依靠其强制力量实现目标不同，治理是由共同目标支撑的多种机制共同作用的过程，因此治理的内涵更加丰富。1 4另一位治理理论的代表人
8、物罗茨认为治理是一种新型的管理，因为有序统治的条件的改变，需要以新的方法管理社会。在此基础上，不同的治理方法对应着不同的定义，包括作为最小国家的管理的治理、作为公司管理的治理、作为新公共管理的治理、作为善治的治理、作为社会控制体系的治理、作为自组织网络的治理。2 各种定义中，最具权威的莫过于全球治理委员会在我们的全球之家中的定义：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。3 国内的学者在引入治理理论方面也有自己
9、的看法。毛寿龙教授认为英文中的动词 govern 既不是指统治（rule） ，也不是指行政（administration）和管理（management） ，而是指政府对公共事务进行治理，它掌舵而不划桨，不直接介入公共事务，只介入于负责统治的政治与负责具体事务的管理之间，它是对于以韦伯的官僚制理论为基础的传统行政的替代。4 俞可平教授则指出，治理的基本含义是指官方的或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。5 尽管治理理论没有一个被广泛接受的固定定义，但从以上各
10、种观点中可以总结出被广泛认可的几个方面：治理主体的多元性，与传统政5府占主导的统治不同，治理机制内的主体除了政府还有市场、社会组织以及公民个人等。治理的权力运行方向是多向性的，既包括政府自上而下的控制，也包括社会力量自下而上的补充以及社会各主体平行的协商、合作。权威来源的共识性，不同于传统统治中政府的权威来源于强制性的公权力，治理是建立在社会共识之上的，因为各种能够维护公共利益的共识符合各方利益而得到治理各主体的自觉维护和认可。管理手段的多样性，在行政命令以及政策法规等传统手段外，治理强调各主体之间的合作，志愿服务、合作生产、协商退让等方式也可用于公共事务的管理。因此，治理理论没有具体的操作步
11、骤，更像是一些指导人们行动的理念的集合。它通过承认多元主体的共同利益的存在以及各主体在处理公共事务上的能力为各方行动提供了合法性。打破了传统政府靠制定规章政策由上而下地管理，治理理论注意到被管理者 “不配合的权力” ，可以共享传统认为由政府独享的权威。由此开启多元主体平等协商、共同处理公共事务的新理念，相应的可适用的范围和方法都更加灵活。 3 治理理论的启示 治理理论无论是对学术的发展还是对社会的发展都具有巨大的价值，从其出现以来的风靡便可见一斑。尽管各个国家的国情不尽相同，但一些人类社会具有普世性的价值是存在的，以西方治理理论的视角看当下的中国能够得到许多可借鉴的启示。 3.1 重新发现社会
12、的力量 在西方治理理论中，社会作为一支可以与政府、市场相抗衡的力量6在公共事务的管理中发挥着重要作用。反观中国，无论是封建时期皇权的至高无上还是近现代的全能政府，社会的力量始终处于沉默的状态，被动地接受各种规则。然而社会的沉默不代表社会的服从，当社会的压力无法发泄，从过去的农民起义到最近的群体性事件的发生，各种不稳定就不可避免。另一方面，如果社会的力量能够充分发挥其作用的话，能够在一定程度上消弭市场失灵与政府失灵带来的影响，并起到补充的作用。社会是在信任的基础上形成的各种社会组织与社会个人的关系网络。通过良好的社会互动，人们可以发现一些共同的价值基础，在这些共识的促进之下，通过协调、妥协等方式
13、最终可以形成一套符合公共利益的解决公共问题的行动方案。 因此，社会的力量不容小觑，当下中国伴随着市场的发展，人们对产权以及自身利益的观念日益明确，随着经济发展而崛起的中产阶级的数量也逐渐增加，社会的力量已经觉醒，国家的发展离不开社会的力量，必须重新发现社会的力量并善加利用。 3.2 政府职能的转变 我国政府受计划经济体制的影响，依然具有全能政府的影子。但是，政府机构臃肿、效率低下等缺陷受到了广泛的关注，行政体制改革到了迫在眉睫的地步。不能否认，政府在一些涉及军事、外交、民生等领域的职能是必要的也是必须的，但是在经济以及一些公共事务领域，政府过多的规制不但达不到预期的效果，反而使市场和社会失去了
14、活力。近几年开始的以行政审批制度改革为基础的行政体制改革也标志着我国政府已经认识到职能转变的重要性并付诸实际行动。无论是政府、市场还7是社会都有自己的组织架构和组织目标，因此它们都有自己所擅长以及不擅长的领域，政府不可能在各个领域都能实现最好的管理。适当的分权不仅可以减轻政府本身的工作压力、激发市场与社会的活力，还可以使许多公共事务得到更好的处理。 同时，政府包揽所有领域的做法越来越不能满足日益多样的选择偏好，只有通过市场和社会才能使一些小众的需求得到实现，这也是促进更多共同利益实现的必经之路。各种经验表明，全能政府已经成为明日黄花，治理理论对分权以及多种权威共同作用的强调也突出了政府转变职能
15、的重要性。 3.3 发展目标的重构 改革开放以来，我国经济经历了多年连续的高速增长，甚至被奉为“中国奇迹” 。与此相对应，人民的收入和生活水平也逐步提高。然而，与普遍的猜测所不同的是人民的幸福感并没有随着收入水平的提高而提高。 一方面，政府主要通过市场化改革发展经济产生了许多问题。以削减支出为主要目的，政府在许多公共领域诸如医疗、教育、社会保障等方面过分强调市场。市场最大的优势是满足多样的价值偏好，然而其逐利的倾向导致低收入群体在过度市场化的领域得不到其应有的公共服务，进一步拉大了社会收入分配差距，埋下了不稳定因素。 另一方面，经济与物质的发展已经不能使人民的幸福感有持续性的增长。犹如马斯洛需求层次理论所揭示的，人类的需求总体上可以从低往高概括为生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现需求8五类，这些需求是人人都需要的，从物质到精神、从外部因素到内部因素逐渐变化，并受到所在国家经济发展水平、文化、受教育程度等各种因素的影响。在物质匮乏年代，物质的发展与满足可以显著提高人民的幸福感。但当人们的生活水平达到一定程度，经济的发展与物质的丰富不能再对幸福感的提高产生有力的贡献，人们会对尊重和自我实现有更多的需求。这就意味着他们更多地希望加入到日常公共事务的管理，更重视其公民权利的实现，从而达到被尊重和自我实现的目的。
