1、1珠三角世界级城市群构建的法治保障研究摘 要：建设世界级城市群，良好的生态环境必不可少。环珠江口的生态环境将是建设世界级城市群最关键的要素，珠三角要建设环珠江口的优质生活圈，不能重走牺牲环境发展经济的老路，应当以发展低碳经济为突破口，用法治化的绿色治理提升城市品质，实现经济增长方式的转变，顺利建成资源节约型、环境友好型智慧城市。 关键词：低碳城市；绿色治理；法制建设 Abstract：Good ecological environment is an essential part for constructing a world-class city group. Ecological env
2、ironment around the Pearl River estuary will be the most important element for constructing a world-class city group. In order to construct a high-quality life circle around the Pearl River estuary， the Pearl River Delta shouldnt follow the old routine which is to develop economy by sacrificing the
3、environment. It should develop low-carbon economy， improve city quality with law-based green governance， realize the transformation of economic growth mode and successfully establish a resource-saving and environmental friendly smart city. Key words：low-carbon city ； green governance ； legal 2system
4、 building 中图分类号：C912 文献标识码：A 文章编号：1674-4144（2016）-12-37（6） 国家“十三五”规划明确提出， “建设京津冀、长三角、珠三角世界级城市群”， “支持共建大珠三角优质生活圈，加快前海、南沙、横琴等粤港澳合作平台建设。支持港澳在泛珠三角区域合作中发挥重要作用，推动粤港澳大湾区和跨省区重大合作平台建设。 ”。珠江三角洲地区是我国改革开放的先行地区和重要的经济中心区域，而香港、澳门的国际化程度已经非常高，三地携手打造亚太地区最具活力和国际竞争力的世界级城市群的条件成熟。但是，粤港澳大湾区要与东京湾、旧金山湾等世界级城市群相媲美，良好的生态环境必不可少
5、。环珠江口的生态环境将是建设世界级城市群最关键的要素。国际成功经验表明，法治下的绿色发展、循环发展、低碳发展才是可持续的。以绿色治理提升城市品质、建设跨区域优质生活圈本身就是一个“良法善治”的过程。 1 借鉴与启示低碳城市群的建设需要法制支撑 在经济全球化时代，环境污染日趋严重已经成为全人类共同面临的问题。目前，高速发展所带来的能源和环境问题已危及人类自身生存基础，向低碳经济转型成为全球经济可持续发展的必然选择。然而，向低碳经济转型是一场变革传统生产生活方式的社会经济活动，这种转型是痛苦的，因为优投入和高产出不可能一蹴而就。鉴于法律具有促进、引导、规范和强制的功能，转型之初，建立完善法律制度尤
6、显必要。这种强制性法律力量的推动作用主要体现在对低碳经济发展的多角度、多侧3面、多层次、多部门的规划及制度建设方面。 1.1 国外低碳经济法律制度概览 温室效应的产生与人类无节制地征服自然的活动密切相关，而低碳经济是西方发达国家为应对全球气候变化而提出的新的经济发展模式。它强调控制大气中的二氧化碳排放量，力求以较少的温室气体排放获得较大的经济产出。低碳经济本质上是通过人类活动的低投入、低耗能、低污染、低排放、优投入、高产出，将经济发展的碳排放量、生态环境代价及社会经济成本降至最低，从而提升地球生态自我调节能力，实现社会经济的可持续发展，达成“资源节约型、环境友好型社会” 。西方发达国家作为低碳
7、经济的倡导者，其制定的公共政策与法律，在低碳经济发展中起到了支撑与促进作用，值得借鉴。 英国是低碳经济首倡者，2003 年，英国政府发布我们能源的未来：创建低碳经济白皮书。2004 年，出台伦敦市空气质量战略 。2008年颁布实施英国气候变化法案 ，成为世界上第一个为减少温室气体排放、适应气候变化而建立具有法律约束性长期框架的国家。该法为今后50 年英国应对气候变化规定了具体计划和目标。并成立能源和气候变化部，全面负责整个政府的环境变化工作。2009 年 4 月，英国财政部发布了 2009 财政年度预算报告，确定从 2009 财政年度起设定“碳预算” ，并根据“碳预算”排放目标安排相关财政预算
8、，支持应对气候变化活动，成为全球第一个在政府预算框架内特别设立碳排放管理规划的国家。英国政府主要采取两种实质性的政策手段推进低碳经济：一是在其“气候变化计划”中设置气候变化税：二是设置可再生能源配额，规定针对所4有注册的电力供应商，其生产的电力中有一定比例须来自于可再生能源，配额逐年递增。这两项政策的实施已有成效，为英国的可再生能源带来了长足的发展。1 美国现行有关低碳发展的法规主要体现在国家环境政策法 （1969年） 、 国家能源政策法 （2005 年） 、 低碳经济法案 （2007 年） 、 能源独立和安全法案 （2007 年） 。尽管 2009 年众议院通过的美国清洁能源安全法案因参议院
9、的否决而不了了之，但 2009 年 2 月由奥巴马总统签署2009 年美国复兴与再投资法案 ，强调开发新能源、提高能源技术，发展低碳经济，宣布从 2012 年起将对美国的排污、排放收费，同时大力开发包括风能、太阳能在内的可再生资源，并投入巨资进行新能源技术研发。法案为此还设计了新能源的市场融资方式，允许各州和地方政府发行 40 亿美元的清洁能源债券。从整体上来讲，美国新能源产业发展政策立法表现出稳定性、连续性和强制性的特点。能源法案的制定充分考虑了产业发展的特点和市场调控的作用，并在内容上非常严谨、详细，使得政策工具在实施上具有很强的操作性和应用性。例如，单就补贴一项，就分为直接补贴、税收补贴
10、、研发补贴、特殊优惠和贷款担保等多种形式。2 此外，美国的法律法规及判例法制定的能源消耗和污染物标准非常详尽严格，违法成本高昂。 日本是京都议定书的发起和倡导国，2007 年 5 月，日本的经济产业省决定在未来 5 年投入 2090亿日元用于发展清洁汽车技术，以降低燃料消耗和温室气体的排放量。2008 年 6 月，日本政府提出新的防止全球气候变暖的战略对策“福田蓝图” 。同年 7 月 26 日，日本内阁会议通过“实现低碳社会行动计划” 。5日本的低碳经济立法相当完善，制定了不同层次的法律，主要有环境基本法 、 循环型社会形成推进基本法 、 促进建立循环社会基本法和促进资源有效利用法 、 固体废
11、弃物管理和公共清洁法 、 促进容器与包装分类回收法 、 家用电器回收法 、 建筑及材料回收法 、 食品回收法及绿色采购法等。3 法国于 2000 年 1 月实施“预防气候变化全国行动计划” ，同年 12 月，出台“全国改善能源消耗效率行动”方案，并据此通过节能规范标准，根据不同地理位置的光照、温度和湿度等自然条件，评估不同建筑材料的能源利用效能。2008 年 4 月 30 日，法国政府公布一系列新的环保法律，涉及建筑业、交通、农业和能源等多个方面，规定详实具体，对于建筑业，提出了对旧房进行大规模改造，争取 2020 年将能耗降低至少 38%的标准；对于交通业，2020 年前计划新建 2000
12、公里的连接各主要省会城市的高速铁路，届时将交通工具的二氧化碳排放量减少 20%；对于农业，至2013 年计划将生态农业在农业中所占的比重从目前的 2%提高到 6%，2020年争取达到 20%；对于产品安全，要求 30 种可能存在不安全因素的农药产品在一年期内退出市场。此外，法国大约有数万家企业从事垃圾循环回收事业，对低碳经济贡献良多。 在欧洲国家中，德国是促进低碳发展法律框架最完善的国家之一。德国政府先后出台了五期能源研究计划，投入巨额资金支持气候保护“高技术战略” 。1996 年制定新的循环经济与废弃物处理法 ，2002 年出台节省能源法案 ，把减少化石能源和废弃物处理提高到低碳发展的战略高
13、度，并建立了系统配套的法律体系。42004 年出台国家可持续6发展战略报告 ，专门制定了“燃料战略替代燃料和创新驱动方式” ，旨在减少化石能源消耗，达成节能减排。同年，颁布实施可再生能源法 。2009 年 6 月，德国环境部公布发展低碳经济的战略文件，将促进低碳技术的发展视为德国经济的稳定器和未来德国经济振兴的关键。 1.2 美国“预防为主”的环评法制 所谓以“预防为主” ，即强调人类在从事各种开发建设、生产经营活动之前应考虑其行为对环境的影响，并采取预防措施，尽可能把污染和破坏程度降至最低，以达成经济效益和环境效益的统一，实现可持续发展战略。环境影响评价制度是体现以“预防为主”原则的重要制度
14、平台，为美国国家环境政策法首创， “被视为是预见性环境政策的支柱，它对转变环境管理思想起关键性作用，是实施预防为主方针的基石。 ”5该项制度现已为世界各文明法治国家仿效、成为全球环境法律核心的制度。 在美国，环境影响评估制度有效地阻止了任何非低碳环保项目的开工建设。以夏威夷洲为例，这个以旅游业为州经济支柱的群岛作为世界上旅游工业最发达的地方之一，其环境质量亦堪称一流。蓝天碧海、白云白沙、火山明月、椰树彩虹、雨林繁花、四季如春。即使是在游人如织的浅海沙滩，亦见鱼儿悠游，鸟儿信步。形成“预防为主”的环境保护法律体系，是其生态文明建设取得成功的关键所在。夏威夷的环境影响评价制度完善而且严格，在经济效
15、率与环境保护之间，后者总是首选。以下三个案例很有代表性：一是夏威夷洲际 H-3 号高速公路项目。1967年洲交通部计划建设 H-3 高速公路；1970 年 1 月美国国家环境政策法7实施，该项目必须准备环评报告；1974 年最终环评报告完成；1976 至1977 年，原定路线因经过地区被定为国家历史遗址而被法院发布禁止令；1977 至 1978 年，规划新的线路并重新准备环评报告；1980 年法院发出禁止令，因为新线路影响到一个国家野生公园与一个高尔夫球场。1982至 1983 年，按法院要求准备补充环评报告；1984 至 1985 年，法院再次发出禁止令；1986 至 1987 年，众议院以
16、军事理由授于 H-3 公路豁免权，豁免所有的现在和未来的联邦法律；1997 年，H-3 公路终于完成，12 月开通。二是夏威夷欧胡岛海龟湾度假胜地扩展项目。该项目在上世纪八十年代中期即已完成环评报告。由于所有权易主和资金困难，计划没有启动。直到 2005 年，橡树资本管理公司筹集到资金，宣布开工。当地社区的两个环保组织（保卫欧胡岛联盟和保卫北部海岸故乡）提起诉讼，要求准备补充环评报告。期间所有权再次易主。2010 年 4 月，夏威夷洲最高法院判决补充环评报告必须提交，并于六月否决了新所有权人贷方财团的上诉。三是火奴鲁鲁市高容量交通走廊项目，该轻轨项目计划始于上世纪 60 年代，1966 年由当
17、时的市长提出建议，1968 年开始规划研究，但因争议太大，资金问题无法解决，项目一直未启动。1984 年重新启动规划，又因 1992 年市议会投票反对增加税收筹集项目资金再度搁置。2005 夏威夷州议会通过了一项法案，允许一般消费税从 4%调至 4.5%，为交通运输项目提供资金，项目规划再次启动，并准备好四个替代选择方案（不建选择、运输系统、管制车道、固定导轨）和最终环评报告。2008 年选民以 53%的赞成票决定了项目的命运。2011 年 2 月 1 日夏威夷土著法律公司以铁路沿线的土著历史遗迹考古调查为由提起的诉讼，申8请该项目的禁止令，经过大半年的审理程序，诉求被法院驳回。2011 年1
18、2 月 22 日，这个经过几十年辩论和规划的项目终于破土动工。这三个案例向我们展示了什么是从源头控制和预防为主的法律制度体系，也证明了公众参与、公益诉讼是环境影响评价机制能够发挥其真正效用的关键。而且，更为重要的是，这种看似低效的行为，保证了夏威夷旅游产业的可持续发展，也带动了相关“清洁”产业的发展，如海洋科学、水产养殖、热带农业、金融服务、商业中心等。优良的环境，鲜明的特色，充足的客源，完善的服务，良性的循环，达成了经济效益、社会效益、环境保护的三赢局面。 美国联邦政府在立法层面上，对夏威夷群岛的环境保护力度也很大。2000 年 12 月，克林顿总统签署法令，禁止在夏威夷群岛西北部海域捕捞龙
19、虾，采集珊瑚。2006 年 6 月，布什引用 1906年的古迹法 ，宣布在夏威夷群岛西北部海域建立一个世界上最大的海洋自然保护区（长约 3100 公里，宽约 260 公里，面积约为英国本土面积的 1.5 倍） ，打造夏威夷环保“国家纪念碑” ，以保护该地区的海洋生态系统，拯救那些濒临灭绝的红嘴鸥、海龟以及僧海豹等。该法案终结了夏威夷土著居民的较为原始的渔业捕捞，但有相应的补偿措施。 1.3 国外低碳环保法制的启示 综上所述，发达国家在低碳经济和环境保护方面的法制建设特点如下：一是环保目标明确，管理体制完善，法律法规及公共政策配套体系完善；二是方式灵活，采用税收调节、排污交易等多种手段引导环保产
20、业成为新的经济增长点。三是公众参与程度高，通过公众参与环境影响评价，鼓励非政府环保组织活动、环保公益诉讼等方式，真正将环保落9实到现实生活的每一处；四是破除国别界限，开放交流，通过国际合作促进环保。欧盟于 2006 年 3 月发布欧洲能源战略绿皮书 ，体现了环保的国际合作趋势；五是投资力度大，重视技术研发，在环境科技方面提出了法定的资助计划和方式，推进低碳经济的发展。 总而言之，在全球为改善气候而努力合作的大背景下，各国都在积极探索低碳经济的实现形式，尽管这些国家采取的手段各异，但有一点是共同的，即必须通过法律确立发展低碳经济的国家级战略。走低碳发展道路，制度创新是关键，法制是强有力的支撑系统
21、。 2 立法与完善国家与地方立法及公共政策的制定 2.1 我国发展低碳经济的立法现状 根据联合国气候变化框架公约和京都议定书的规定，我国在编制完成中国应对气候变化国家战略的基础上，2007 年颁布了中国应对气候变化国家方案 。2007 年 6 月，科技部等 13 个部门联合发布了应对气候变化科技专项行动以落实国家方案。2008 年 10 月29 日，国务院新闻办公室发表了中国应对气候变化的政策与行动白皮书。在有关环境保护及低碳经济的开发利用领域，我国已经制定相当多的法律法规，主要包括水土保持法 （1991 年） 、 电力法 （1995 年）、 煤炭法 （1996 年） 、 固体废物污染环境防治
22、法 （1996 年） 、 矿产资源法 （1996 年修订） 、 节约能源法 （1998 年） 、 大气污染防治法（2000 年修订） 、 清洁生产促进法 （2002 年） 、 环境影响评价法（2003 年） 、 可再生能源法 （2005 年） 、 循环经济促进法 （2008 年） 、水污染防治法 （2008 年修订） 、 中华人民共和国海洋环境保护法10（2013 年修订） 、 环境保护法 （2014 年修订，2015 年 1 月 1 日实施）等法律。国务院发布的政策性文件有清洁生产审核暂行办法 、 节能中长期专项规划 、 关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知 、关于加快发展低碳经济的若干
23、意见以及关于加强节能工作的决定 、公共机构节能条例等。近年来，国务院还先后制定了一系列促进节能减排的战略性纲领文件，包括国家中长期科学和技术发展规划纲要气候变化国家评估报告等。目前，环保部已经编制完成国家环境保护“十三五”规划基本思路 ，提出 2020 年的阶段性目标，即主要污染物排放总量显著减少，空气和水环境质量总体改善，土壤环境恶化趋势得到遏制，生态系统稳定性增强，辐射环境质量继续保持良好，环境风险得到有效管控，生态文明制度体系系统完整，生态文明水平与全面小康社会相适应。另外，根据基本思路 ，在“十三五”期间将实施大气污染防治行动计划 、 水污染防治行动计划和土壤污染防治行动计划三大行动计划，分区域持续改善环境质量。 2.2 广东低碳环保立法及公共政策的制定 我国地域辽阔，自然环境差异大，经济发展不平衡，因此，推进低碳经济的相关法规及公共政策应有侧重点的不同。珠三角城市群建设涉及香港、澳门两个独立的关税区，不同政体和法域使得粤港澳大湾区的合作建设更显法律关系复杂。因此，广东地方立法机构亟须通过总结“先行先试”经验，因地置宜地制定地方法规细则，并将国务院颁布的低碳减排公共政策法制化，逐步形成健全有效的低碳环保法制体系。 资源节约型和环境友好型的城市群建设需要综合配套改革。改革建
