1、1传播在当代公共行政中的地位和作用世间一切事物都处在永恒的运动和变化之中,这就是事物发展的本质规律。行政作为一种体现公共意志,满足公众需求的公共管理活动,本身就是一种运动。行政中的“行”就有“执行” 、 “操作” 、 “行动”的含义,就是一种动态行为,具有明显的运动和传播特性。因此,在如今21 世纪的资讯传播时代,公共行政本身就是一种广义的日益重要的传播。传播在当代行政中的地位和作用更加明显。 一、传播是公共权力的本质 由于权力的“公共”性特点,公权力的系统首先要围绕着它的直接对象公众以及权力体系的各个环节来运行和传播。因此,国家的公权力体系需要建立其运行的科学制度与合理的管理流程,做到权力的
2、公平分配、合理使用以及对公权力的有效监督。 公权力是通过传播、流动和运行来发挥其作用的,这就像人体的血液,必须要在全身正常而迅速地流动,以提供营养,保证人肌体的运转和协调。如果血液的流动出现阻塞,人就会感到不适,出现各种疾病,影响身体健康。如果公共权力不能开放、公平、科学而有效地加以运行和传播,到达其应该到达的领域和人群,不仅会失去公权力自身的控制、约束及管理能力,还会导致公共权力、公共信息和公共资源的“滞留” 、2“截留(截流) ”现象,出现过度的集权行为或引发寻租与腐败现象,最终导致公权力体系的信用危机,甚至会引发整个公权力体系的崩溃。 因此,公权力主流和支流系统的正向流动(科层组织中上级
3、向下级的传播)和反向流动(科层组织中下级向上级的传播)都十分重要。这就像人有动脉和静脉是“主流”系统,但是还有遍布全身的毛细血管作为“支流”系统,把血液送遍全身。大脑首先需要足够的血液和养分,以保证全身指挥机关的灵敏和有效。但是,四肢、内脏以及全身各个部位以及全身的皮肤都需要血液和养分,否则就会导致身体的某个部位功能损伤或者功能不足,引发身体不适,威胁健康。 一个真正健康的人,其身体各个器官都应该是健康的,身体的各个部位都能有机地配合,各个功能也可以得到有效的发挥。权力体系的运行以及行政的传播也是同一道理。一个国家的权力系统的运行也和一个人身体运行一样,血液循环和分布必须要合理。血液的流动要通
4、畅,每个部位的供血都要及时,否则就会导致各种身体的不适,引发疾病,影响整个国家肌体的健康。 目前,从传播的视角考察,我们的公权力体系中,建立并形成了比较完善的自上而下的权力运行和机制,公共权力自上而下的传播相对比较顺畅。但是,仍然缺乏科学、合理而有效的反向传播机制。由于行政的威权特性和传播制度不完善等原因,在运行中可能产生对下游信息的层层阻隔,使中游缺乏对于下游信息的了解,上游缺乏对于中游和下游信息的了解,导致公权力传播的“滞障”现象。 具体地说,就是我们的行政体系中从中央到各部委办局(省市自治3区) 、厅局(地市) ,甚至到县处(区县市)的“主流”系统的运行都比较通畅和高效,但是部分的县处以
5、下的科室(乡镇村)等的“支流”和“毛细血管”系统存在着权力和信息运行与传播不顺畅的现象,缺乏基层信息的上溯机制和上溯渠道。因此,使得基层的许多问题不能有效地传播、交流和揭示,更无法有效解决,以致常常引发群众的规模性上访与群体性事件。对此,我们的各级领导干部和机关需要从公共行政有效传播与全面传播的角度来进行考察,并给予高度重视。 二、传播是行政运行的特点 公权力系统的上、中、下游都需要全面合理地运行和流动,逐步形成一个权力和意志传播的循环系统和行政传播系统,以达到公共意志、公共权力和公共利益的良性运行,积极而健康的传播与合理分配的目的。首先,公权力的上游,也就是权力的最高端或者是国家最高的立法、
6、司法和行政机关,需要向权力目标的中游,即权力系统的中端和权力系统的中层机构传达旨意和命令。例如中央政府向全国各省、直辖市与自治区人民政府传达信息,发布政令,以保证中央政府机构各部门以及全国各地的行政与中央政府的行政旨意保持协调一致。 其次,权力系统的中游同样也需要向其下游,即基层组织和群众来传达上级权力机关的旨意,保证逐级行政命令的畅通。例如,由省市自治区人民政府向其所属地区(市) 、县人民政府传达中央政府以及本省、4市、自治区的指示和行政命令等。各地、市、县再依次向其所属的乡、镇、街道和村、居委会等逐级下达指令,形成一个自上而下的全流程的公共权力的传播链条和传播系统。 最后,一个不容忽视的重
7、要环节就是,所有行政的传播体系必须要建立一个由基层向中层和高层反向流动的反馈传播机制,以检验行政运行的水平和效果。也就是说,在国家权力体系的日常运行中,必须完善由村委会、居委会向乡、镇、街道和地、市、县以及省、市、自治区和中央政府上溯的信息反馈机制,让上级行政机关充分了解其行政的绩效,了解基层和民众的意见、诉求和建议,以便在今后的行政中不断地加以改善,最终达到行政能够确实保证公众利益,满足公众诉求的目的。 长期以来,我们的许多政府都习惯性地认为,行政决策就是行政者自身的事,和他人无关。政府所做的一切,动机都是为人民服务,已经自动地考虑了人民的利益。因此,政府的决策也不需要同群众协商。但是,在社
8、会转型时期和资讯时代,广大民众参与公共决策的愿望和诉求都在不断上升。在这样的背景下,政府的任何重大公共行政举措都需要同行政对象和行政相关者沟通协商,以保证行政传播的通畅和行政措施的有效,否则,即便是政府行政中再良好的动机也会招致公众的不满和抗议。厦门的 PX 项目事件就是一个因为沟通和传播不足而导致许多市民抗议示威的典型例证。 一个科学的决策至少需要三个重要的传播流程,即调研、论证和决策(见下页图) 。我们以厦门化工项目为例来论述这三个流程在行政决策中的重要性。首先是调研,即厦门市政府先召开新闻发布会或者在媒体5上公布 PX 项目的建设情况,在市民和专家学者中调研,汇集意见信息和建议。第二步,
9、根据市民和专家等提出的意见和建议,开始论证和协商。反映突出的问题一定要解决,合理的意见和建议一定要采纳,对最初的方案进行补充和完善,对于那些无法解决、不合理,或者是群众认知偏差的问题要协商和说服,最终达成协议。最后,在市民和专家意见的基础上完善建设方案后,进入决策的最后一个流程,在市长办公会和市委常委会上作出最终的决定。通过这样的与行政对象协商传播流程形成的行政决策,就会得到公众的配合与支持,不会再遭遇厦门市民“游行抗议”那样的尴尬。 正因为权力来源于人民和大众,也是通过在大众中的实施来体现其效果。因此,行政就必须要征求公众的意见,了解公众的愿望和诉求,按照公众的意志来行使权力,并最后满足公众
10、利益最大化的需要。为了保证行政传播的科学性和有效性,除了建立公权力完善的传播运行机制外,还需要定期对行政传播的各个环节进行“检修” ,保证其传播和运行功能的正常和有效,否则就会出现传播链条中某一环节的“截流” 、歪曲或“分化”现象,导致传播滞胀。 总之,公共行政是一个庞大而复杂的体系,传播是公权力系统运行的特点、行政的规律。中央政府在调查研究、了解民意的基础上制定政策,向省市自治区各级下达行政指令,省市自治区再向下逐级下达指令。下级也必须有机会和有效的渠道不断地向上级反馈信息,反映问题,验证行政的效果,以保证行政运行体系的科学性与可循环性。因此,行政的系统本身及各个环节都要保持高度的协调和有效
11、的运转,使公共政策6在运行中实现公共目标。 三、传播是公共危机管理的手段 公共危机管理本身就是一个涉及面广、影响大,需要调动多种公共资源,通过全国各个系统和各领域密切配合与良性互动的综合管理行为。首先,从危机发生开始就需要详细而全面地了解情况,掌握信息。这就需要传播。 反映在具体的行政决策中,就是要把发生的事故迅速及时并诚实地逐级向上级汇报,不能隐瞒。同时,还要及时地通过媒体向全社会通报情况,让公众知晓。其次,就是要通过各种传播途径来迅速组织力量,开展抢救和应急管理,并彻底消除安全隐患。最后,还需要通过传播对所发生的事件进行总结和反思,并做好危机教育等一切善后工作。 2008 年 5 月 12
12、 日,四川汶川等地发生强烈地震后的抗震救灾,就是一个全国动员、军地各种力量高度整合、全国各个系统紧急联动的,高效而及时的应急管理。全国的媒体紧密配合党中央、国务院和中央军委的指挥,迅速把各种重要信息向全社会公布,起到了良好的危机传播、公众动员、全球告知与阶段性管理等重要作用。 四、传播是提高行政绩效的保障 行政绩效就是行政的成绩和效果,包括行政效益和行政效率。行政7只有通过有效的传播和运行才有可能产生良好的绩效。行政中不同的传播理念、传播流程和传播模式,以及速度和质量都会影响传播的绩效。因此,行政传播要做到理念创新、流程合理、模式科学,既有速度也有质量,这样才能保证最佳的传播绩效。 我们常规的
13、行政传播一般都是自上而下的正向传播,即由上级向下级传达指示,下达命令,做出决策。下级只有无条件地服从、执行和汇报。下级没有授权、合适的机会,特别是没有开放的反向传播机制向上级有效地反映情况、反馈信息。尽管宏观上和法律上有着自由表达的权利,但是,在行政的中观和微观的操作和运行层面,缺乏制度性的信息上溯与信息反馈机制。 导致这种现象的原因除了严密的科层组织因素外,一方面是上级的领导和部门长期不重视下级和基层的意见和建议,真正贴近基层、贴近群众的调查研究不够;另一方面,我们行政文化中的上下级界限和上下尊卑的地位鸿沟还普遍存在。上面说的话、作的指示永远都比下面多,下面往往没有机会和渠道来表达自己的意见
14、和诉求,甚至没有任何机会来汇报和反映真实的情况。 从传播学的角度看,如果行政中正向传播的信息远远大于反向传播的信息,就会导致行政的盲目性和官僚主义,最终影响行政绩效。从传播绩效的角度考察,虽然很难做到正向与反向信息百分之百的对等,但是,如果行政传播中正向传播的信息和反向传播的信息能够保持基本的平衡,信息才能最大限度地自由流动,彼此的认知才能最为充分,行政才有可能产生最佳的绩效。 8五、传播是行政发展与政治文明的表现 公开、透明的行政传播是 21 世纪资讯时代社会发展的特点,同时,传播也成为了当今社会公众表达诉求,提出意见和建议,更大程度上参与公共行政的必然趋势。通过行政传播,行政机构与行政对象
15、和广大公众就有机会进行积极有效的行政沟通和行政协商。这样不仅整合了民众的信息和意见,还吸收和汇聚了专家的智慧,使行政机关和行政领导能够在全面和深刻的意见和建议的基础上做出最佳的行政判断和行政决策,从而可大大提高行政的效果。 传播不仅是行政运行的规律和自身的特点,也影响着一个国家和政府的行政发展,折射出一个国家的政治文明。公开、透明、及时、有效的行政传播不仅能大大地提高一个国家和政府公共行政信息的开放度和透明度,让“权力在阳光下运行” ,消除外界对于我们公共行政神秘性和“可能暗箱操作”的猜忌,在开放透明的环境下增加公众对行政的理解和支持,还可以大大提高行政系统自身的运转效率。因此,开放、透明、广
16、泛、积极而有效的行政传播能极大地促进我国的行政发展,推进我国的政治文明。 2008 年 8 月 9 日,到北京参加第 29 届奥运会开幕式的英国广播公司(BBC)总裁马克?汤普森应邀参观新华网时表示:中国比以往任何时候都更加开放,而开放的中国将会让世界更加亲近她。他说,每次来中国都会因中国变化程度之大、速度之快而感到惊奇。 “我这次来北京一个明9显的感受就是,中国政府为媒体,尤其是来自西方的媒体提供了更多的机会和更大的采访空间。毋庸置疑,中国比以前任何时候都更加开放,希望这种开放能够持续下去。这有助于让英国的受众以及全球受众对中国有更广泛、更多元、更深入的了解,有助于增进其他国家的人民对中国的
17、亲近感。 ”汤普森说,无论是英国还是世界其他国家,目前对中国的发展和变化都给予了极大的关注。这一方面是因为中国是一个大国,更重要的是因为中国的未来与世界的未来前所未有地密切相关。 笔者在研究我国公共行政的实践中发现,我国行政中有效沟通的缺乏、传播的地位和信息不对称是导致行政传播滞胀、行政绩效的损失,以及行政举措遭到公众反对等众多问题的一个尚不为人所知、或者所重视的重要原因。要解决这些问题,除了要改变我们的一些传统行政思维以及传统行政习惯外,还需要尽快建立更加合理与通畅的行政传播机制,通过有效的传播来增强行政决策的绩效,提高行政决策的质量。 总之,资讯时代的到来不仅引发了媒体信息传播的发展和革命性的变迁,也导致了公共行政的日益开放和透明。公共行政管理从过去相对封闭的传统控制型管理向更加开放透明的传播型管理过渡,行政日益突出的传播特性要求我们在重视公共信息的开放和透明的同时,更加重视与公众的沟通和交流,重视与媒体和谐关系的构建,更加深入有效地做好行政机构和行政领导的公众交流、媒体公关和行政传播。 (作者系中国浦东干部学院副教授、行政管理学博士。全国领导干部媒体沟通培训课程公共行政和媒体关系以及领导媒体沟通情景模拟等课程的开发者和主讲人) 10注释: BBC 总裁:开放的中国会让世界更加亲近她 ,新华网 2008 年 8月 9 日