1、1地方政府生态环境治理注意力研究摘要 注意力代表着政府决策者对特定事务的关注，注意力的变化是政府决策选择变化的直接原因。环境治理注意力是环境治理进入议程设置，进而出台政策、实施治理的前提。政府工作报告是政府进行资源配置与精力投入的指挥棒，也是“政府将重视什么、哪些领域得到更多投入资源”的通知书和承诺书，它是政府注意力分配或者变化的重要载体。本文收集了 30 个省市地方政府自 2006 年到 2015 年共 300 份工作报告，通过文本分析方法，试图发现地方政府生态环境治理注意力的变化规律。分析结果呈现：从时间轴上看，地方政府对于生态环境的注意力强度逐渐增加；从地域轴上看，东、中、西部政府生态环
2、境注意力差距并不明显，相比而言，中部处于一个稍低的位次；从生态环境的范畴看，具体领域得到进一步扩展，中央与地方对环境具体事务保持了较高的一致性，注意力的变化与决策环境和中央宏观政策有重要相关关系。尽管在某些时间点，某些地域存在离散点，但总体而言，在中央政府强调经济发展需要与当地环境资源承载能力相协调的大背景下，地方政府将注意力大幅转向民生事务和生态环境。鉴于地方领导人任期以及注意力本身的“易变性” ，要保持地方政府环境治理注意力的强度和持续性，增加制度供给，使环境治理成为法治常项；将环境治理在公共事务治理的排序中前置，将环境治理放在突出位置；提升环境事件的信息强度，向地方政府传导积极的环境治理
3、压力。 2关键词 地方政府；生态环境治理；注意力；政府工作报告 中图分类号 X322 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2017）02-0028-08 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2017.02.006 经过 30 多年的快速经济发展，中国已经成为世界第二大经济体。在经济领域，中国走出了令世界各国侧目的独特发展道路，被称之为“中国模式” 。但是， “中国模式”饱受国内外质疑，认为中国的高速发展是以高资源和高环境代价的粗放型发展模式。这样的观点尽管有些偏颇，但在一定程度上切中了中国发展的痛处。最近十几年来，中国环境问题有越发严重化的趋势，环境污染已经造成
4、了上千万的“环境难民”1。当前环境问题的显著特征是：环境问题涉及范围广，环境污染程度严重，无论政府领导人还是普通民众关注程度高。环境问题的日益严峻化引发了环境规制政策领域发生了重大变化。国家层面高度重视。十八大之后，国家领导人多次多个场合就“绿色发展理念” 、 “生态文明建设”阐明观点。如“良好生态环境是最公平的公共?a 品，是最普惠的民生福祉” ，“宁要绿水青山，不要金山银山” ， “在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚”等等。据不完全统计，习近平关于生态文明建设、维护生态安全的讲话和批示超过 60 次2。可以说最高领导人将相当比例的注意力转向了生态环境建设。绩效考
5、核推动。地方政府是治理环境的重要主体，在 GDP 政绩观、财政分权、 “晋升锦标赛”多种因素作用下，地方政府很难将注意力转向环境治理。目前，中央政府已经把地方政府环境治理绩效纳入官员考核体系，环境监察机构法律地位逐步加强，地方环保迎来中央督察，党政“一把手”面临“约3谈”窘境， “党政同责” 、 “一岗双责”等生态文明绩效评价考核和责任追究制被提上日程3。在民众口碑和上级政府的双重压力下，地方政府开始主动谋求破解环境困局。治理资金大量涌入。在生态文明国家战略的吸引下，财政资金、社会资金、绿色金融支持等资金涌入环境产业1。有效的制度推进。2015 年被称为“史上最严环保法”的新环保法实施，同年
6、9 月生态文明体制改革总体方案颁布实施，2014 年针对当年 12 月份全国大面积的雾霾围城，制定了大气污染防治行动计划 ，为应对水污染恶化问题，出台了水污染防治行动计划 ，为推动土地生态修复，颁布了土壤污染防治行动计划 。大量配套制度安排出台，是环境治理的重要保证。在多项举措密集出台之后，环境拐点显现。 显然，中国经济发展并没有沿承传统经济发展所依赖的“高消耗”路径。特别是十八大以来，从国家领导人高度重视到普通公众普遍呼吁，从宏观环境政策到微观治理技术，可以说环境治理问题上升到前所未有的高度。那么如何看待中国政府在生态环境治理上从“忽视”到“重视”这种转变呢？本文通过引入“注意力” （att
7、ention）的概念，尝试运用注意力与政府决策相关理论来对近年来政府对环境问题的态度变化的原因进行解释。注意力代表着政府决策者对特定事务的关注，按照经济学的基础理论，注意力也是稀缺性资源，政府决策者不可能同时用同样的强度关注所有公共事务4。政府决策者对生态环境问题的注意力强度增加，意味着对其他公共事务注意力下降，生态环境治理有相对机会成本。政府工作报告是决策者在某特定时期注意力分配状况的直观呈现。4基于此，本文拟收集东中西部共 30 个省市 300 份政府政府工作报告（20062015 年） ，但由于 2006 年三亚市政府工作报告缺失，实际收集到的政府工作报告数为 299 份，通过报告的文本
8、内容，来分析 10 年来地方政府生态环境治理的注意力分配及其变化情况。具体而言，本文拟回答如下三个问题：在政府工作报告涉及与生态环境相关的注意力 10 年间经过了一个怎样的变化？东中西部地方政府生态环境治理的注意力有没有显著的差距？生态环境各个具体领域上所得到的注意力有什么样的变化？通过本文的研究，有理由认为注意力的测量与分析可以给我们一个观察生态环境治理政策变迁的新视角。 1 理论基础、研究方法与假设 “注意力”最初是一个心理学概念。20 世纪初就有一些心理学家开始关注注意力问题，并将其视为“进入意识的一个过程”5。进入管理理论丛林时期，著名的诺贝尔经济学奖获得者西蒙（1947）在行政行为一
9、书中提出了“注意力”的概念，他认为注意力是“管理者选择性地关注某些信息而忽略其他部分的过程”6，并在随后的论述中，将注意力与决策联系在一起。他认为，由于决策者很难具有需要决策所具有的全部信息、决策者的能力受到各种条件的限制等，事实上并不存在所谓的“理性决策”模式。西蒙对于决策的贡献在于他强调决策在管理中的重要性，用“满意”的原则来代替“最优”原则，即解决问题的方式由寻找最优方案而转向为提供一些标准，进而寻找满足这些标准的方案。西蒙还进一步的指出， “信息并不是真正稀缺的因素，真正稀缺的是注意力”7。由于决策者时间、精力、成本的约束，无法同时处理多个事务，5因此，需要判断哪些信息、哪些事务是重要
10、的或是紧急的。这个判断的过程就是注意力分配或者转移的过程，基于此，西蒙认为， “选择的巨大差别可能由于注意力的变动所导致”8。 基于西蒙对于注意力研究的基础，美国学者布莱恩?琼斯将注意力引入政府决策领域，进而提出“由注意力驱动的政策选择模型”9。琼斯指出，所有的决策都涉及到选择性，因为政策分析过程需要分解出重要的和不重要的信息，如何选择决策环境中对决策有关的或者应该被关注的，对于决策的制定非常重要。 “注意力是一种选择机制，通过它，特征的突出性被带入决策制定的结构”9。正是由于注意力的这种选择性作用，琼斯得出结论认为“当政策制定者们的注意力不断变换的时候，政府的政策也紧跟着发生变化”9。 西蒙
11、与琼斯的研究起源于对于“偏好”的思考。传统经济学基于序数效用理论使用无差异曲线和边际替代率研究了消费者均衡条件， “偏好”是其中的一个基础性概念。所谓偏好，通俗地说，是指对于某一事物或决策结果的倾向性。序数效用论者指出，消费者对于各种不同的商品组合的偏好（即爱好）程度是有差别的，这种偏好程度的差别，决定了不同商品组合的效用的大小顺序10。经济学理论基于偏好的三个基本假定（完备性、可传递性、非饱和性）完美的阐释了消费者行为10。但是，基于稳定性假设的偏好理论很难就“人们在不同时间的对于同一问题或者同一事物态度的变化这样的普遍行为”给出完美解释。一种解释是人们的偏好发生了变化，第二种解释是人们没有
12、按照偏好进行选择（非理性行为） 。琼斯的思考给出了第三种解释，那就是，人们的偏好依6旧是稳定的，选择之所以变化是因为注意力发生了改变11。 政府政策之所以被制定并颁布实施，与政策环境密切相关。从一定程度上来说，一个社会的政治、经济、文化、习俗和资源等因素决定了政府政策的科学性和合理性。但琼斯认为，政策的环境变量仅仅是政策制定的外生变量，政策之所以被纳入政策制定议程，关键的是政策制定者主观意识。用琼斯的话说，那就是“环境与偏好结合产生了决策，注意力是偏好与环境的媒介，即，决策者不一定会被环境所影响，除非他们注意到它”11。 琼斯的注意力理论开辟了政策决策的第三条路径，即政策制定的客观环境一直在变
13、化，人们的偏好在某一时间段稳定，政府政策出台的原因意味着决策者要在某一时间段优先处理某一事务，不是偏好发生改变决定的，而是客观环境的变化以及政策制定者?饬?聚焦在这些事务之上所决定。当我们用注意力和政府政策之间的关系去考察我国生态治理问题时，事实上暗含了这样的一个假设：决策者不是在某一时间偏好经济增长、某个时间偏好环境质量；中国环境状况一直在变化，或好或坏；政府由忽视环境问题到重视环境问题的转变原因是政府决策者将注意力聚焦在了生态环境治理上。 政府工作报告是两会期间发布的具有施政纲领性质的政策性文本，其内容主要包括对过去一年的政府工作情况的回顾与总结，以及对当年政府各项工作的归纳与计划，是各级
14、政府进行资源配置与精力投入的指挥棒，在很大程度上是在向民众宣告或承诺“政府将重视什么、将向哪些领域投入资源” 。它是政府注意力分配或者变化的重要载体。 7政府工作报告涉及到政治、经济、文化等多个公共事务领域，包括生态环境治理在内。但正如注意力理论所指出的，政府在某一阶段的注意力是稀缺的，一些公共事务在某些年度并没有涉及，即注意力的指向性问题。一些公共事务政府决策者对其关注程度高还是关注程度低，直接表现为政府工作报告中涉及到的文字表述比重和关键字词频，即注意力的强度问题。通过对每年政府工作报告的分析，能够发现政府在生态环境治理上的注意力强度规律，进而说明政府政策制定与实施的力度、频度。具体来说，
15、本文选择对 20062015 年 10 年间，我国东中西部（根据国家统计局发布的数据，目前，我国东部地区包括的 11 个省级行政区没变，包括北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东和海南等 11 个省（市） ；中部地区有 8 个省级行政区，分别是山西、吉林、黑龙江、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地区包括的省级行政区共 12 个，分别是四川、重庆、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、广西、内蒙古）30 个主要城市的政府工作报告作为考察对象。考虑到样本的代表性以及环境治理与经济发展的关系，分别在东部地区、中部地区以及西部地区的各级城市中各选取 10个城市作为主要考
16、察对象（见表 1） 。 本文对政府工作报告的挖掘所使用的方法是文本分析，它是一种定性和定量相结合的内容分析方法，最初主要应用于情报学和信息学12，现逐渐发展成为社会科学研究的重要方法。鉴于政府工作报告中关键字使用的频次反映了决策者对某一公共事务的重视程度与认知变化13，事实上文本分析成为当前测量决策者注意力最常用的方法。 82 地方政府工作报告中生态环境治理注意力分配 在对地方政府生态环境治理注意力进行测量与分析之前，首先需要对“生态环境治理”的内涵与外延做出界定。 “环境”是一个非常泛化的概念，一般而言环境是指相对于某一事物来说的，围绕着某一事物（通常称其为主体）并对该事物会产生某些影响的所
17、有外界事物（通常称其为客体） ，即环境是指相对并相关于某项中心事物的周围事物14。如果人类是主体的话，那么环境是指人类生存的自然环境和人为环境，自然环境按要素又可分为大气环境、水环境、土壤环境、地质环境和生物环境等，主要就是指地球的五大圈大气圈、水圈、土圈、岩石圈和生物圈。人文环境是人类创造的物质的、非物质的成果的总和，其中包含文物古迹、绿地园林、建筑部落、器具设施等物质成果和社会风俗、语言文字、文化艺术、法律规则等非物质成果。显然以上方方面面的内容并不是本文研究的重点，为了聚焦本文研究重点，故在环境之前强调与生态有关的环境问题。本文选择了如下的 10 个关键词：生态、生态环境、生态文明、污染
18、、节能、可持续发展、新能源、绿化、环境保护（环保） 、环境治理、排放来描述地方政府对于生态环境的注意力。之所以选择这10 个关键词，是因为与生态环境相关的关键词经过对政府工作报告的检索，这 10 个词语排在了最前列。 根据前面假设的注意力的稀缺性，政府将注意力更多集中在生态环境之上时，经济发展的注意力强度将会减弱，为了形成对比效应，本文亦选取了 10 个与经济发展相关的关键词：经济，国民经济，经济发展，经济增长，生产总值，收入，投资，金融，贸易，进出口。在确定了内容分析的对象之后，笔者对全国 30 个省市的9政府工作报告中涉及经济和环境的部分进行了关键词提取，然后分别计算出东、西、中部地区 2
19、0062015 年共计 300 份政府工作报告中经济和环境类词语出现的频次，并通过折线图的形式将历年数值予以呈现（见图 1、2、3） 。 通过对于图 1、2、3 的观察，明显可以发现，地方政府生态环境治理注意力呈现以下几个特征： （1）地方政府 10 年来对于生态环境治理的注意力持续上升，但是增幅并不理想。相对于经济问题，政府工作报告中所呈现的表述仍然明显较低。具体而言，在 20062015 年的 300 份地方政府工作报告中，有关生态环境类词频从 1 339 次上升到到 1 610 次，10 年间上升了20.2%；经济类词汇总量由 3 808 次下降到 2015 年的 2 832 次，降低
20、25.6%。从这些简单的数据之中很容易得出结论：此消彼长之后，经济问题仍然在政府有限的稀缺性的注意力中占据重要位置，对生态环境治理的注意力，地方政府仍然有可以提升的空间。但地方政府对于经济发展以及生态环境二者注意力的相对变化说明生态环境问题在政府工作中处于越来越更重要的位置，生态文明和环境保护越来越能够影响地方政府的公共决策和政府官员的政治行为。 （2）尽管总体来看，地方政府对于生态环境治理注意力强度处于稳定上升的变化趋势之中，但是如果聚焦于某些时间段的话，仍然可以发现某段时间环境治理注意力强度“波动”幅度较大，表现了地方政府生态环境治理注意力的“易变性” 。比如在 2008 年明显处于高位，
21、20092010 年处于低位，2011 年又出现明显的上扬。为什么这些年份地10方政府对于生态环境治理的注意力发生了较大的波动呢？对于注意力变化原因的探讨较为复杂。注意力理论认为，影响政府决策者注意力分配或者转移的原因不胜枚举，如特殊事件的刺激、中央政府统一安排或行动、媒体持续的重视与报道、决策者面对问题时的严重化或者趋轻化。但是一般而言，注意力分配或者变化取决于决策环境中以上“刺激物”的强度或者新颖性， “刺激物”越新颖越能够吸引更多的关注。因此，我们可以尝试对于以上几个年份生态环境治理注意力的波动性做些推测或解释。2008 年之所以对于生态治理注意力有明显的提升，原因之一就是2008 年中
22、国政府在北京第一次举办全球性的体育盛会北京夏季奥运会。中国是一个发展中国家，第一大要务就是发展问题，2008 年以前对于环境质量特别是空气质量并没有提到一个应有的高度。为办好北京奥运会，兑现申办奥运时提出的“2008 年奥运会期间，北京将会有良好的空气质量”的承诺，环保部（当时的环保总局）在北京、天津、河北、陕西、内蒙古、山东 6 个省份实施生态环境综合治理15。主要措施包括：6 省份区域联动，制定严格的生态环境标准和系统的保障制度；广泛采用环保技术和手段，大规模多方位地推进环境治理、城乡绿化美化和环保产业发展；增强全社会的环保意识，鼓励公众自觉选择绿色消费，积极参与各项改善生态环境的活动等。2008 年北京奥运会是一个强有力的“刺激物” ，在中央政府?婪姥峡叵拢?生态环境治理的注意力被调动增强。调动增强仅仅是注意力的波动，如果想让此注意力持续保持在一个高强度水平的话，则需要一定的稳定性因素。事实上，随着 2008 年奥运会结束，原本修订“大气污染防治法”的计划也没有落实，20092010
