1、1美国新闻发布制度及其实践新闻发布的法律依据 即使在日常信息传播中，来自政府的消息和声音从来都是新闻传媒中信息的主角，古今中外概莫能外。美国是世界上政府信息公开制度比较发达的国家，1966 年以前，政府是否公开其文件完全取决于自由裁量权，没有直接规定政府公开制度的法律，但宪法第一修正案和版权法可以防止联邦政府机关封锁消息或借消息牟利。1966 年，美国制定了信息自由法 ，该法案建立了公众有权向联邦政府机关索取任何材料的制度，政府机关有义务对公众的请求作出决定。如果政府机关拒绝公众的特定请求，它必须说明理由。任何政府决定都可以被提起复议和司法审查。该法案还规定了信息公开和不公开的标准。1976
2、年，美国又制定了阳光下的政府法 ，要求合议制的政府机关的会议必须对公众公开，除非有九种例外的情况。1996 年，美国国会又通过了电子信息自由法修正案 ，并经总统签署成为法律，要求每一个政府机关以电子数据方式为公众提供索引材料或本机关指南，以便利公众提出信息申请。 但是，美国的信息公开同任何国家一样，是控制中有公开、公开中含控制。下面我们从它的新闻发布制度来看看其运作历程以及人们对它的评价。 2政府和新闻界对新闻发布制度的态度 记者是典型的“观察者” ，而不是以“理论”为目的的科学家。他们只是描述别人所定义的议题、别人所提出的问题、别人所提供的答案、别人所采取的行动、别人所遇到的冲突。因此，新闻
3、的本质使得记者必须依赖新闻来源，从而得到所需信息。一则新闻报道所需的信息量越大，新闻人员也就越依赖媒体以外的观察者来提供信息服务。由于政府的信息最权威，信息量最丰富，因此在美国，上至总统、下至各联邦政府机构发言人，成了全美最新社会经济状况报道的最主要的消息来源。 就拿总统来说，罗斯福在任 12 年间，一共会见记者 998 次，平均每年 83 次。杜鲁门的记者招待会平均每年 42 次，艾森豪威尔年平均 24 次。肯尼迪担任总统的三年之间，年平均举办记者招待会 22 次；他还将总统的电视记者会带入了“实况转播”的时代。自尼克松总统上任以来，记者会这种公共制度几近废止，年平均只有 7 次。如“美联新
4、闻编辑主管协会”所属的“华盛顿新闻委员会”发表的一份报告指出，尼克松总统1971 年内总计举行了 9 次记者会。里根就任总统以后，记者招待会的次数大减，但白宫的新闻发布会却经常举行。 尼克松之前的约翰逊总统沿用了一种广为所用、也广受误用的新闻手法提供“背景说明”的新闻发布会。 “背景说明会”的运用和记者3招待会制度的形成一样，至少可以上溯至 1913 年上任的威尔逊总统。美国新闻学者评论说， “背景说明”是一种隐藏消息来源的做法，可以免除麻烦和困扰。同时，有关消息是由某位非直接相关者所描述的，而不是直接出自总统本人之口，因此它常被政府官员用来与记者讨论敏感的军事、外交问题，或提出政府对某项计划
5、的构想。它是新闻界最容易被政府所操纵的方式，一些政府官员利用它来打击政治对手、测试公众对事态的反应，甚至以此来影响其他国家的政策。 也就是说，新闻发布制度这种通过“代理观察者”来报道新闻事件的做法，使得那些“代理者”在服务新闻界的过程中，也服务了自身的利益。于是在大多数情况下，记者所获得的信息，都是信息发布者极想广泛传播的信息。那么，美国的新闻学界和业界是怎样看待这种情况的呢？美国报人理查?霍奇勒在操控新闻一文中说：“许多美国报纸的读者并不知道，他们所阅读的新闻 ，很多其实并非出自新闻人员本身的勤奋发掘或谨慎思考，而是来自某份由政府机构所发布、上面印有请勿引述来源的新闻资料。 ”但新闻学界、业
6、界通常将“代理观察”行为视为一种合理的变通方式，即他们接受这种既提供信息又操纵信息的做法。记者们明白，新闻来源的地位越高，它的价值也就越高。美国学者李普曼说，若非借助一种标准作业方式，那么少数的人能够顾全这么大的报道范围，简直就是一个奇迹。记者常常必须经由别人的“告知”才能完成报道。1967 年 3 月，在一次于宾州州立大学召开的、以“新闻自由与外界政策”为题的新闻研讨会中，新闻界针对这种经过“事前4消化”的信息，就曾提出过讨论。一位知名的联邦政府特派员在会上提出：如果各政府机构都能将新闻官员加以裁减，华盛顿的新闻报道的质量将有所改善。其他与会记者大多对此持谨慎保留态度。 费城公告报的新闻中心
7、主任就为政府新闻幕僚提出辩护说：各政府机构所发布的新闻消息极其重要，尤其是在像华盛顿这样一个新闻事件复杂多变、新闻信息到处充斥的地方。 新闻发布中政府和媒体的作为 19 世纪 30 年代新闻发言人出现时，他的本来身份是美国总统的私人助理。新闻发言人代表的是政府或政府机关、团体的立场，他必须传播有利于政府的观点。在美国，新闻界自诩为与立法、行政、司法三大部门平行的“第四势力”和“无冕之王” 。鉴于它拥有经济独立地位和宪法保障，可以在很大程度上批评和监督政府，但同时它们与政府也存在合作关系，传媒依赖政府的信息来源，政府希望通过传媒发布对自己有利的信息。 新闻发言人制度建立以来，美国政府开始了积极的
8、“说话” ，成为积极的消息来源。政府认识到，消息来源不仅描述新闻事件的发生，更可透过对新闻事件的诠释与评论，而与新闻记者共同成为新闻事件的塑造者。 “由于新闻记者不可能出现在每个新闻事件的现场，因此与其说一件新闻事件确实发生，不如说这一新闻事件曾经发生或将要发生”，这5就为消息发布者留下了“说话”空间。这一积极的“说话”姿态，从媒体方面说，由于政府是可信度很高的信源，深得百姓的信任，其中包括新闻媒体的信任。但是，媒体也有可能因依赖来自新闻发言人的信息而不再去深入采访，这就可能导致政府对信息的垄断，甚至这种垄断是双方的共识，而且是无形的。就如华尔街日报的一位资深编辑所总结的那样，在“背景说明会”
9、中，提供消息的政府官员与新闻记者达成默契：不在报道中提及这个已被操纵的消息来源（即“请勿引述来源” ） 。 从政府方面说，首先，政府信息公开的方式是通过新闻发言人“说话” ， “说话”是一种带有极强主观色彩的活动，必然反映“说话者”的立场，除“公布”外更有“说服”的意味在其中。政府无法决定“说什么” “说多少” ，但能决定“怎么说” ，它拥有信息的解释权。它在将信息公布出去的同时，立场、观点也以“说话”的方式隐蔽地传递给了受众。并且公开的信息越多，涉及的面越广，政府的影响力就越大。其次，按照议程设置理论，新闻发言人替政府设置政策议题来影响媒体议题，进而设定公众议题，以此来引导舆论。总之，美国的
10、新闻发布制度对美国政府有三大作用：一、利用新闻发布会宣传政府的大政方针，对国内外发生的重大事件作出反应；二、通过新闻发布会，了解舆论民情；三、昭示美国式的民主和新闻自由。所以，美国政府越来越以一种积极的公关策略和态度，寻求与新闻媒体的合作。 6不过美国媒体也不过分依赖政府新闻发言人的发言。首先，记者注意从多渠道获取信息。大众传播媒介具有环境监测功能，传播危险警报，提供与公众和社会生活密切相关的重要新闻。这就是说，提供新闻信息是新闻媒介的首要职能，新闻发布制度的建立对这一职能的实现有促进，但不意味新闻媒体可以坐等政府的发言。美国学者在对新闻人员所做的研究中指出，新闻通稿、记者会以及私下的交谈是三
11、种基本的新闻采集方式，但是，他们强调， “一位新闻特派员如果希望获得更多更深入的信息，他就必须努力培养一些个人的新闻来源” ， “能见度愈高的新闻，愈可获得记者的青睐，但对新闻媒体而言，其价值却相对较低，形成套餐新闻 ”。因而强调记者对新闻的挖掘，发现社会中的问题。在面对新闻事件时，从事件本身入手，采访相关人员，获知事实的客观真相，在此基础上再与政府进行“对话” 。 其次，记者注意充分发挥发布会后提问的作用。记者在新闻发布之后问的问题，通常比发言人在会上说的那些提前准备好的话重要得多。这些问题的答案构成报道中非常重要的一部分，有时候它们本身就已经是一篇报道了。比如美国总统在发布会上事先准备好的
12、话，就不如他回答记者团的提问时所说的话有意思。如果说新闻记者与新闻发言人的关系在某种意义上是矛与盾的关系的话，那么矛越锋利则盾越坚固，盾越坚固则矛须越加锋利。双方是对峙关系，在对峙中获利的是公众利益。 （作者系北京广播学院博士研究生） 7注释： 见罗雪科（B.Roshco）：制作新闻第 129 页、第 134 页、第 117 页，台湾远流出版事业股份有限公司 1994 年版。 李普曼：舆论学第 216 页，中国人民大学出版社 1980 年版 Sigal，L.V. Sources Make the News. In R.K.Manoff and M.Schudson， （eds） ，Reading the News. New York：Pantheon Books.1986.15. Alan L. Otten，Wall Street Journal. 1968.4.10. p.1.转引自B.Roshco， 制作新闻第 138139 页，台湾远流出版事业股份有限公司 1994 年版 蓝鸿文：记者招待会和新闻发布 ， 新闻界1999 年第 3 期
