1、1新闻发布制度化构建中的立法问题新闻发布制度是政府信息公开制度的核心内容之一，是政府机构通过多种大众传播的方式公开政务活动，发布有利于公民实现其权利的信息资源，允许用户通过查询、阅览、复制、下载、摘录、收听、观看等形式，依法利用各级政府部门所控制的信息。新闻发布制度的核心内容是保障公民的知情权，而知情权逻辑上是表达自由的一部分,因为无论是保障个人的自我实现，还是达到真理的手段；无论是保障社会成员参加国家决策，还是维护社会稳定与变化均衡，都离不开表达自由，所以保障表达自由必须同时保障表达者获取外部信息，特别是国家和社会公共事务的权利。 为此，本文想在考察西方各国信息公开或自由制度的立法精神和原则
2、的基础上，对我国现行有关信息公开的法律和法规在立法原则精神上作些比较性的评述，并分析目前状况对当下新闻发布制度化的实践所产生的影响。 西方信息公开立法的历程及其原则精神 西方各国关于信息公开的立法方式主要有以下几种形式： 一、制定专门的信息公开法或信息自由法，总体地规范信息公开制度。北欧是世界上最早建立官方信息公开制度的地区。早在 18 世纪初，2瑞典受英国在光荣革命中废除新闻检查制度的影响，制定了新闻自由法 ，在规定出版自由的同时，规定了普通市民和议员一样享有要求法院和政府公开有关正式官方文书的权利。这一制度虽曾一度废止，后来又在国王专制制度结束后得到恢复，并且增加了遵守国家保密法的限制。此
3、后其他欧洲各国和美国等国家也先后制定了这样的法律，最近的一部信息自由法是英国议会在 2000 年 11 月通过的，于 2002 年 4 月正式生效。其中影响较大、内容较为完善者，当属 1966 年美国国会通过并于次年实施的信息自由法 ，后又曾进行多次修改。1977 年美国国会通过阳光中的政府法 ，也被认为是一部重要的信息公开法。 信息自由法适用于联邦政府的所有行政机构。包括各个行政部门、军事部门、政府控制的企业、政府部门所属的其他机构等。成为迄今国际上政府信息公开方面最为完备的法律之一。该法规定了以下主要原则： 1.政府信息公开是原则，不公开是例外。该法限制政府机构自由决定不公开信息的权力。依
4、据该法，除涉及国家安全、公民隐私、商业秘密等豁免提供的九项信息外，所有的政府信息都应公开。 2.政府信息面前人人平等。政府信息具有公共财产的性质，人人享有平等获取的权利。 3.政府拒绝提供信息要负举证责任。政府拒绝提供申请人查询的信息，必须负责说明理由。 4.法院具有重新审理的权力。在政府机构拒绝提供信息，申请者请求申请司法救济时，法院对行政决定所依据的事实可以重新审理。 3该法的主要内容包括：政府信息的获取权。 信息自由法要解决的首要问题就是要确保公众对政府信息的获取权（Right of Access）,为公众提供获取政府信息的机会。政府信息的公开方式。政府机构必须在联邦登记上登载具有普遍指
5、导意义的规范性信息。有些政府信息不要求在联邦登记上公布，但必须以其他方式主动公开；既不登记、又不主动公开的信息，可以根据查询人的申请进行公开，这是政府信息公开制度中运用最多的一种方式。政府信息的豁免权。 信息自由法明确规定了九项豁免条款，旨在保护特殊种类的信息，向未经授权的人披露这种信息会导致明显的危害或出现违反法律的行为。政府信息的可分割性。该法规定了“可分割性”原则，即凡是可以从含有豁免公开的信息中分离出来的非保密信息，都应该毫无保留地予以提供。 信息自由法的诉讼与反诉讼。对于政府机构应当公开而没有公开的信息，以及政府机构拒绝公众的请求而不公开的信息，公众有权向法院提起诉讼。 二、制定单项
6、的或者特定事项的法律、法规，逐步规定相应的信息公开事项。比如英国在没有全面的信息公开法时，就经历了一个漫长而又艰辛的单项法律、法规的立法历程。 1984 年，数据保护法案（Data Protection Act）和地方政府法（Local Govrnment Act）通过，这两部法案赋予公众通过计算机查阅个人信息和获知地方议会的会议报告和文件的权利。1987 年通过个人资料获得法案 （Access to Personal Files Act） 。它赋予了公众获知本人的社会保障信息和房产信息、学业信息等信息权利。1993 年英政府出版了开放政府白皮书，这个白皮书赋予公众两项信息权利，可以查4阅政府
7、个人信息权利的手工记录，查阅个人的健康和安全信息（这两项信息权利在实践中没得到落实） 。1997 年 12 月，政府出版了题为你的知情权 （your Right to know）的信息公开白皮书，它覆盖范围更为广泛，甚至包括私有化公共设施，并尝试性引入了“实质性侵害”概念。2000 年英国通过信息公开法案。 三、是在新闻法和地方新闻立法中有所规定。德国没有专门的信息公开法，而是在一些行政法中规定了有关事项的公开，如行政手续法规定了公民为了主张或者保护自己的法律利益有要求阅览有关文件的权利。德国的另一个特点是比较注意对电视信息传播的立法：联邦宪法法院先后于 1961 年、1971 年和 1981
8、 年做出过三次关于电视的裁决。这些裁决都明确指出，无论是公共的还是私营的广播电视事业，都必须保障“形成自由、全面而真实的舆论” 。联邦各州于 1987 年制定并于 1991年 8 月又重新制定颁布的联邦德国广播电视国家协议 ，以及联邦宪法法院于 1991 年做出的关于电视的第六个裁决都明确规定：广播电视必须独立于政府，广播电视公司应拥有决定播出它们认为合适的任何节目的自由，政府的职能是提供一个保障广播电视言论的多样性的组合框架。在联邦各州的新闻法中，还要求行政当局履行提供信息的法定义务。德国在基本法中规定了人人都有采访公开信息的权利，所以新闻法的规定并不是只对新闻媒介的规定。 不管采取何种制度
9、方式，这些按照现代法制原则规范信息公开的立法中，都鲜明地体现了人们普遍认同的法理精神：信息公开的核心，就是保障公民有向政府索取有关信息的权利。其实质是一个表达自由的问5题（FreedomofExpres sion） ，在民主社会中，人民必须依靠正确的信息参与政治，作出判断。因此在民主政体中，关于政治的信息特别重要。如果不能获取政府的信息，不能自由地就政治问题进行辩论，人民就无法选择政府。信息公开立法的基本目的为了对政府等公共权力做出的判断、决定和行为进行监督。 我国现有信息公开条款的法源 中国在信息立法方面也有自己的特色，总的来说，中国还没有制定全面规范的信息公开的成文法律。现在从形式上看存在
10、以下几个层次的关于信息公开的立法： 一、关于知情权的法源在我国宪法中很丰富。从逻辑上讲，知情权是信息公开的必然结果，例如我国宪法第三十五条规定了六项自由是公民表达意愿、参加国家生活和社会生活的基本权利和途径，总称表达权。另外香港特别行政区基本法和澳门特别行政区基本法都分别以二十七条规定了相应的知情权和表达自由的条款。应该说我国宪法已经明确指出了：人民要参政议政必须要有知情权，要有了解国家和社会公共事物信息的权利。除此，国家还有保障获取该权利的途径和有效手段的规定。 二、有关诉讼法、行政法或地方法规中订立的信息公开条款。在国家行为的主要公开方面有：全国人大议事规则规定全国人民代表大会公开举行，并
11、通过新闻发布会等方式向社会公布。最高法院发布了有6关开庭、举证、质证、宣判和公民（包括新闻记者）参加旁听的“规则”和“规定” ，还实行了有选择地通过电视直播庭审、通过大众传媒和互联网公布裁判文书并接受公民查阅等措施，作为进一步公开国家行为的措施。在经济信息方面如统计法及其实施细则的规定，国家统计局定期发布全国国民经济和社会发展的统计公报，地方统计局也定期公布有关资料。关于其他社会信息，如城市规划法规定，城市规划经批准后，地方政府应当公布。即使村民委员会组织法 ，也有相应的信息公开条款。 三、近年来，中国政府还签署了具有相关内容的国际条约。特别是1998 年 10 月签署了公民权利和政治权利国际
12、公约 ，充分肯定人人存在自由表达意见的权利。它包括了解信息的自由、持有信息的自由、传播意见的自由、接受意见的自由、意见表达方式的自由。 目前，生活在这个资讯发达的时代，在公众、媒体、政府三方面的互动中，新闻发布制度以及信息公开的立法工作也开始浮出水面。2000年和 2001 年全国人大会议期间，都有人大代表提出制定信息公开法的议案。 我国信息公开立法的欠缺及其影响 应该说，目前政府将信息公开已放到了一个事关现代化成败的战略地位来考虑，它充分体现了公众对于政府信息享有知情权的观点，是对传统观念的一次大胆的突破，反映了政府理念的革新。然而当前相关的7法律法规对于现阶段的实际社会需要显得滞后，因而也
13、给当下新闻发布制度的实践带来了一些问题。 一、由于立法依据不统一，相关政府机构的新闻发布规定（对外宣传）的法律依据和指导思想不一致。有的依据中华人民共和国保守国家秘密法 ，有的依据金融对外管理规定 ，有的甚至依照宣传主管部门的有关规定。其中对于信息分割的原则、信息豁免的范围，以及信息公开的方式等立法原则的体现很不一致，甚至自相矛盾。这是导致当前信息发布部门收集、整理信息效率低下的主要原因。 二、新闻发布工作归口管理部门的具体职责和工作部署还基本上是由领导意志决定，并非依据法律来办事。例如，什么样的信息可以公开还要领导批示，新闻发布机关缺乏法律意识。一些权力部门往往把公开信息当作对民众的恩赐，公
14、开多少、何时公开，都由他们“钦定” 。民众也缺乏权利观念，甚至不知道还有向权力部门依法索取信息的权利。 三、过于强调统一。主要体现在两个方面：一是统一管理。所有和新闻发布、信息公开有关的活动统一由一个部门处理，政府从而控制了信息流出的通道，在新闻发布中占主动地位。第二，统一口径。对外宣传的口径都由相关司局拟订，突出事件要报领导审批。统一口径，政府对信息进行了过滤，实现了声音的高度统一。高度统一口径实质等于没有公开信息。因为上下完全一致，经过过滤的信息，质量也不高了，根本就不能体现信息的多样性和真实性原则。这种统一口径应该纳入法制化的轨道来考虑，而不应是政府的单方面行为。 四、新闻信息发布者法律
15、意识淡薄，不认为信息的有效发布是自己8应尽的义务，而认为是一种施恩。因此，政府信息不公开原则的神秘主义思想在一些政府公务员中还很严重。 五、民间新闻信息的发布活动对公共的信息传播资源的挤占几率很小，传播的范围十分有限。特别是企业团体的经济信息的发布，对公共信息资源的享用往往由政府媒介部门包办，不能较好体现企业自己的特色。 六、个人的信息查询活动的具体操作问题十分突出。个人对新闻发布的信息进行核实的规定还只是原则性的，没有可供操作的具体措施。 随着中国进一步走向世界，如何完善现有的新闻发布制度，对于保障公民的信息知情权，发展民主政治体制，实现国际交往中的信息共享、取得平等的竞争机会，显得十分重要
16、和迫切。当然，完善新闻发布制度不可能一蹴而就，其关键在于信息公开的立法进一步完善，提高国民信息自由的法律意识，加快信息公开的法制化和制度化进程。 （作者系广东湛江师范学院新闻系讲师） 注释： 参见魏永征：新闻法新编第 412428 页，中国海关出版社2002 年 9 月第 1 版 转引自周健：政府信息开放与立法研究 ，北京大学硕士学位论文，1993 年 6 月 转引自周汉华主编：外国政府信息公开制度比较第 285 页，9中国法制出版社 2003 年版 转引自刘光兴：德国的知情权制度 ，载岳麓法学评论第 38页，湖南大学出版社 2001 年版 王军：新闻工作者与法律第 41 页，中国广播出版社 2001 年第 1 版 参见徐显明主编：人权研究 （第二卷）第 287 页，山东人民出版社 2002 年版 李扬：新闻发布制度研究 ，武汉大学硕士论文，2004 年 5 月
