1、1产业转移中的政府行为研究述评摘要产业转移过程中市场外部性产生的结果是，产业转移难以实现或者产业转移的交易成本较高，因此需要政府解决外部性问题。在市场完善的条件下，政府解决市场失灵问题；在市场不完善的条件下，政府解决资源配置问题，而表现出与市场完善国家不同的特征。国外学者一般认为产业转移中企业处于主体地位，而我国学者一般得出政府是产业转移主体的结论。目前我国正处于经济转型时期，产业转移中的政府行为还具有较为广泛的研究空间。 关键词产业转移 政府行为 市场经济 中图分类号F062.9 文献标识码A 文章编号10007326(201 1)05008907 产业转移是指在市场经济条件下，某些产业从某
2、一地区或国家转移到另一地区或国家的一种经济过程。在市场经济条件下，产业转移是企业按照市场经济规律和企业自身发展战略定位，以实现利益最大化为目标做出的自主选择。现有的产业转移理论，大都是建立在通行的市场经济制度环境之上，研究的着眼点大都集中于企业自有资源的扩张性，往往忽视了政府行为的影响。事实上，任何发展水平、发展阶段、经济体制的区域，政府行为对产业转移的影响都是客观存在的，特别是在市场机制还不够完善的欠发达区域，政府行为的影响力甚至具有决定性作用。2政府行为首先在经济学文献中出现，主要是指政府对市场的干预。随着管理学的兴起，尤其是组织行为学的发展，政府行为一词在学术文献中得以规范和广泛应用，主
3、要指政府自身的计划、组织、人员、实施和控制等活动。赵宇峰(2006)从横向和纵向两个方面归纳政府行为。从横向来看，政府行为包括政治行为、经济行为、文化行为、法制行为和社会行为；从纵向来看，政府行为包括事前的决策行为、事情经过的执行行为和事后的评估行为。本文将在梳理产业转移中政府行为前期文献的基础上，提出未来研究的方向。 一、产业转移中政府与市场 在研究产业转移中的政府行为，学者们更多是从市场环境和经济基础等约束条件下研究政府行为必要性和可行性。产业转移是资源跨区域的重新配置，对承接地而言，产业转移过来的只是资本和生产技术，还需要劳动力和土地，乃至资本与之配套，这样产业转移才能算完成。在成熟的市
4、场环境下，政府的作用相对较小，因为所需的配套资源可以由市场有效配置；而在市场不完善的情况下，则需要政府配置产业转移所需的资源，以弥补市场的不完善。此外，即使市场是完善的，市场在配置资源中也会出现市场失灵现象，特别在转移国与东道国文化、法律和社会环境差距较大的情况下，产业转移面临着诸多不确定因素，政府介入产业转移，某种意义上是起到了担保作用。因此，在产业转移中政府与市场关系始终是研究的重点。也是没有形成共识的重大理论问题。 3(一)产业转移的动力与政府行为 二元经济结构与产业转移存在互为因果关系。对于国内区域产业转移而言，二元经济结构是产业转移的必要条件：产业转移一般会选择区位优势较好的区域，结
5、果使得这些地区优先发展起来，进而放大二元结构。缪尔达尔(1991)日认为，在市场机制作用下回波效应总是大于扩散效应，从而诠释了地理上的二元经济结构固化问题。因此他主张政府应采取积极的干预措施来提高扩散效应，从而刺激落后地区的发展。缪尔达尔的观点实际上是要表达这样的思想，即使在市场完善的国家产业转移也不会自发形成，它需要政府的政策激励。Schraenner Roger(1982)则认为，提出在边缘落后地区建立新的增长极或增长中心，使发达地区增长极和落后地区增长极协调发展。Schmenner Roger 的观点隐含了这样的思想，落后地区的经济增长极要南政府进行培育，产业转移需要有政府推动。因而，可
6、以得出这样的结沦：在存在区域经济差异的情况下，政府参与产业转移活动与市场是否完善无关。 我国学者张可云(1997)认为，区域的梯度差异仅仅是产业转移的必要条件，仅依靠市场的自发作用不一定能完成产业转移。张可云的观点比较符合中国的实际情况。从中国的实际情况来看，我国早期承接国际产业转移或者说(培养经济增长极)基本上属于政府行为。我国市场对外开放要早于产业转移，伴随了市场开放，外国商品涌入，由于外汇短缺的情况下，提出“出口导向战略” ，其中重要举措就是承接国际产业转移。由于文化优势和政治需要，港、澳、台资本率先进入内地，进而形成我4国早期的产业转移浪潮。这些产业转移与其说是梯度转移，还不如说政府推
7、动。政府保证了转移企业的利润和资本安全，减少他们的不确定预期。目前，正在推行的广东“双转移”更是如此，转出地和转入地政府均在推动产业转移，进而形成产业转移中政府之间和政府与企业之间的多重合作与博弈，这点比国际产业转移中政府与企业之间的谈判和博弈更为复杂。 赵放(2007)则认为，我国国内在产业转移时，由于强力的极化效应，落后地区并没有劳动力成本和市场的优势，致使我国的产业转移难以进行或者是产业直接转向国外市场，以至于扩散效应弱化。因而，在市场失灵的情况下，政府应创造增长中心承接原增长极的产业转移，从而使产业在国内有效转移。赵放的观点一方面解释了产业转移不能自我形成的原因，产业转移实际上是寻找更
8、具有比较优势区域，另一方面也隐含了在经济全球化背景下，产业可能“走出去” ，而不是对国内辐射，因而要政府创造新的增长极，以至于产业不向国外转移。然而，在经济全球化的大背景下，在“走出去”(产业国际转移)比产业内部转移更具有吸引力时，产业就可能走出去，对于次发达地区就由政府主导培育经济增长点，实际上就是为产业发展创造有利的条件。 因而，从动因上看，政府推动是产业转移的前提，没有政府推动，产业转移很难有效展开，这也是国内外学者得出的基本一致的结论。在此结论的基础上，政府要实现产业转移顺利进行，需要制定政策干预和引导，这一点也能够形成共识。但是，对于市场完善和不完善的国家和地区，还存在着重要差别市场
9、效率问题。市场完善的国家和地区，5产业转移的交易成本要比不完善国家小得多，特别是在生产成本降低不能弥补交易成本上升的情况下，产业不可能成功地转移。因而对于市场不完善的国家和地区，在吸引产业转移中，政府不仅仅是制定干预和引导的政策，更多是要强调政府执行力，也就是利用政府惯用的行政手段去解决经济问题，从而降低交易成本。这一点，学者们对于经济问题采用行政化手段观点分歧较大，而且这方面的研究相对较少。究其原因，市场转型的同家经济行为采取行政手段是司空见惯的事，似乎是市场不完善的表现；其次，在市场不完善的国家政府经济行为和政治行为分不开，为了提高效率，政治行为是经济行为，经济行为也是政治行为。 (二)产
10、业转移的外部性与政府的补救 产业转移的外部性影响是双向的。对于转移地而言，产业转移有可能导致产业空洞化和产业虚拟化；对于承接地而言，产业转移有可能形成新的区域经济失衡、环境破坏以及对外资形成的依赖。张可云(1997)的区际产业转移并不必然带来区际关系的和谐，政府的干预和协调也是不可或缺的。魏后凯(2003)认为，区际产业转移(国内的产业转移) 是企业与转入区和转出区政府之间的动态博弈过程，也是各地方政府之间的竞争过程。在现实经济中，产业转移会对企业、转入区和转出区的竞争力产生不同程度的影响。这种影响可能是有利的，也可能是不利的。因此，政府就需要进行必要的引导和调节，尽可能减少各种不利影响，充分
11、利用各种有利影响，从而实现“多赢”的结果。 张可云和魏后凯均提出产业转移对区域经济发展形成的负外部性问6题。在我国产业转移负外部性主要表现为区域间经济差距越来越大，这种差距大是因为在承接国际产业转移过程中，会吸引周边地区的生产要素向产业转移地集中，也就是极化效应；产业转移地区的经济发展又导致地区间的工资水平和社会福利等差距又会进一步吸引人口向发达地区集中。在资源总量约束的前提下，区域经济差距拉大不仅仅是因为辐射效益小于极化效应，而是由于资源短缺。从我国实际情况来看，沿海地区发展外向型经济吸引了内陆省份的劳动力、资金和资源，内陆省份经济发展在资源更为稀缺的情况下很难发展起来。 陈蕊(2008)就
12、从资源配置的效率角度研究认为，市场机制下产业梯度转移不可避免地伴随着大量的资源浪费，因为市场机制下无法避免垄断、不正当竞争、过度竞争、环境污染、重复建设等问题。陈蕊提出了资源浪费的理论解释是在市场不完善情况下无序竞争形成的产业转移外部性问题。总体而言，我国产业转移过程中的浪费现象主要还是因为在市场不完善的情况下政府不作为造成的。因为，我国在承接国际产业转移中并不是发展内向型经济，而是生产产品面向国际市场，或者说承接产业转移生产出的商品填补转移国的市场需求，之所以我国能够在生产力落后的情况下参与国际竞争，主要原因是劳动力成本较低、环境成本几乎为零、资源价格较低。长期下去，在产业转移中，劳动密集型
13、、资源密集型和环境破坏型使得我国出现“荷兰病现象”出口越多越贫穷。对于产业转移中的负外部性问题，我国学者的研究相对较少。究其原因，对外开放是我国基本国策，即使有些研究也不是基于产业转移的角度。 7陈蕊(2008)认为，产业转移可能带来的危害一般表现在三个方面：一是产业转移出去形成产业空洞化，可能会引发严重的社会问题；二是污染型产业的二次污染；三是对一个国家而言，大量承接国外产业转移还可能会导致宏观经济失控，给国家经济安全带来严重的威胁。陈蕊实际上提出了这样的问题，承接产业转移中，政府转移产业形成依赖。这种依赖源自产业结构调整的困境与政府官员的自身需求。在 2008 年国际金融危机冲击下，在产能
14、过剩的压力下，我国产业面临着转移问题。然而，政府对转移产业的依赖，使得政府不愿意转移，或者是人为地控制产业转移。然而对于产业转移形成的外资依赖研究基本陷入僵化状态，例如，总部经济研究、广东“双转移”研究以及发展方式转变研究等基本上属于对外资依赖的纠正。 这些研究并没有从产业转移中政府角色转变去研究。究其原因，理论上，产业转移的外部性影响需要政府纠正：实践上，产业转移外部性往往又是政府行为诱发的，因此形成这样的局面，政府不是纠正市场失灵，而是纠正政府决策失败的问题。 二、产业转移中的政府角色与经济行为 在产业转移中政府的角色与定位较为复杂。从现有文献来看，大部分研究只是定性地描述政府应该做什么，
15、而不应该做什么。由于产业转移的特殊性，政府在产业转移的经济活动中既具有理性人特征也具有经济人的特征。从理性角度出发，政府应当更多担任服务者的角色，为市8场立规矩，充当裁判员和仲裁者。从经济人角度出发，政府要获取自身利益最大化，但当为教练员和运动员角色。现有文献中大都集中在调和理性人和经济人之间矛盾。因此，在采取不同价值标准评价时，会得出不同的结果。 (一)产业转移中政府的角色 Krugman(1990)认为，产业转移实质是相关企业的行为。他认为，一个产业往往是通过投入产出结构垂直联系的，相互关联的上下游产业之间容易在某一地理区位上集中，形成产业集聚，而产业集群从形成、发展到消亡的演进过程就产生
16、了产业转移。Krugman 新经济地理理论把企业的决策行为置于静态的环境之中，着重研究了企业自身行为，而对企业外部环境(包括政府行为)对企业迁移行为的影响研究不多。实际上，Krugman 某种意义上是否定政府在产业转移中的行为，因为他认为产业转移是相关企业在地理位置上集中、积聚到再集中和再积聚的过程。 学者们从不同角度反对 Krugman 观点。第一，从产业转移的宏观社会环境角度，Pellenbarg et al(2002)则认为空间上的经济过程主要是由社会的文化制度和价值观决定的，产业转移不能仅视为企业的行为，而且要考虑植入这些行为中的社会和文化内涵。因为企业区位行为是企业与供应商、政府以及
17、其他机构就价格、工资、税收、补贴、基础设施和其他企业生产过程中的关键因素进行谈判的结果。空间经济过程不是由企业区位行为决定的。Pellenbarg et al 实际上是认为社会、文化制度和价值系统形成经济空间，这是新制度区位理论的假设前提。而社会、9文化制度和价值系统中政府是有影响力的。第二，从产业转移微观机制角度，Hayter(1997)认为，企业不得不与分销商、供应商、地方政府等组织就价格、工资、税收、补贴、基础设施等生产中的关键问题进行谈判，企业的区位行为是这些谈判的结果。Martin(2000)认为“外部”或“制度”要素(空间调整，如扩张、兼并、收购、接管、信任、互惠、合作和惯例)在企
18、业的结构与功能、市场的运作以及政府干预形式等经济的各个层面都起着非常关键的作用。第三，从产业转移的基础设施角度，AdelheidHoll(2001)认为，基础设施的建设会影响制造业企业区位的选择，企业更愿意以距离城市更远的成本定位在更接近高速公路的区域，这些工作主要由政府来完成。Raymond E.Owens 和 Pierre-Daniel Sane(2002)分析了企业迁移补贴对企业转移的影响，他们认为在企业具有定价权的情况下，企业区位选择可能不是社会最优的，因此转移补贴有可能提高社会福利。 上述国外有关新制度区位理论和企业迁移理论都从不同的层面研究政府在企业的区域选择和企业迁移中政府的作用
19、。外国学者研究产业转移基本上是定位在市场相对完善的大背景下，因而政府在产业转移中是正常的经济职能。Kruman 基本上是把政府排除在外；Pellenbarg et al的观点仅把政府当作产业转移中众多因素之一，政府的主要职能体现在制定税收和补贴政策、完善基础设施等任何一个同家政府都要做的工作；Martin 则在企业迁移中研究政府的干预形式：Adelheid Holl 认为政府干预形式进行基础建设，而 Raymond E.Owens 和 Pierre-Daniel Sarte则认为政府要解决企业迁移中的正外部性。因此，总的说来，国外关于10产业转移中政府的角色是市场完善环境下的理性人，政府在产业
20、转移中行使了正常经济职能。 国内学者的研究基本上沿袭了西方学者的思路，研究了中国产业转移中的政府角色，只不过是理论与现实的冲突常 常干扰学者的研究工作，因此，规范研究较多，实证分析较少，在无法用理论解释时，一般会归因于市场不完善。娄晓黎(2004)认为，在产业转移中，政府行为应遵循间接性调控原则、计划性指导原则、重点突出性原则和多手段综合性原则。其主要思想还是产业转移中政府不要干预市场，市场失灵时政府要采取措施进行补救。据此，娄晓黎(2004)将产业转移中政府行为的功能归结为以下四个方面：弥补市场失灵、促进区域经济超常规发展、优化产业结构和资源配置、维护区域的经济安全。张孝峰(2004)把市场
21、经济中政府行为归纳为：一是在市场失灵的领域干预资源配置；二是保持宏观经济的稳定，避免市场经济活动过度波动；三是进行资源的再配置和收入再分配，避免公共物品的匮乏和收入的两极分化。张孝峰基本上是再次总结了主流经济学中政府与市场的关系，然而实际情况中，政府并非产业转移的规范分析的理性人，常常呈现出理性的经济人行为。陈蕊(2008)从区域经济协调发展和产业安全角度规范分析政府的角色，并把政府在引导产业转移中的作用归纳为五种：规划引导作用、协调平衡作用、政策诱导作用、环境营造作用、适度保护作用。陈蕊的研究从某种程度上体现出政府在产业转移中政府的利益需求，而这种需求是基于地方经济发展和利益保护，这些与西方学者研究中强调政府的服
