1、社会信用体系建设及相关政策法规解读（上）李清彬 国家发改委宏观院经济所副研究员各位学员大家好，今天由我来主讲社会信用体系构建及相关政策法规解读。一、我国社会信用体系现状我们这个社会需要构建社会信用体系，为什么呢？因为诚信社会人人都希望，人人都希望生活在一个诚信的社会里面，那么我们有一个高目标还有一个小目标。这个高目标就是假如我们每一个主体都是值得信任的主体，政府可信、企业可信、社会组织可信，每个个人也是可信的，那么很多事情都会变得很简单，我们的市场交易成本包括人与人之间的交往，成本都会很低，效率很高，运行也会更健康良好。但是这个目标可能比较难实现，所以我们有一个小目标，这个小目标就是我们如何能
2、够得到一个判断值得信任的程度，或者说出现违约的概率，然后基于这些信息进行区别对待。那么对于那些值得信任的，我们给它以优惠便利，对于那些可能出现违约的，或者不值得信任的，我们也采取相应的措施对待。因为信息不完全和不对称，是现实的一个常态。所以我们就需要通过努力去降低这种不完全和不对称的程度，这样也可以降低成本，提升效率。所以这个时候这个社会信用体系建设，就是一个非常重要的抓手。实际上我们来看这个我们社会的这个信任度，实际上并不是特别低。有一个调查是世界价值观调查这是比较出名的，那么它在 2012 年对中国 2300 个样本进行了调查，它是询问的这么一个问题，是说你认为在你与人交往的时候，是大部分
3、人都值得信任呢，还是说你需要非常小心？那么调查的结果显示，60%以上的人认为，大部分人还是值得信任的，这是我们中国的一个情况。大家可以看这个图，这个 60%这是绝大多数，都是这个现象。然后在亚洲国家里面，看这两个图，在亚洲分别是左边这个是在亚洲国家里面，我们国家的这个社会信任程度，右边是在整个世界，可以说跟其他国家相比，我们国家的社会信任度还是比较高的，无论是亚洲国家还是跟其他国家相比。你看这个右边是跟世界其他国家相比，差不多跟北欧那边几个国家比较类似。所以从整体上来看，我们这个社会信任度并不是大家想象的那么的低。但是实际上的形势，我们大家的感受还是认为这个我们社会信用，社会信任的程度，形势比
4、较严峻。那么在我们 2014 年出台的社会信用体系建设规划纲要里面，是对我们当前的形势做了这么几点的概括。第一条是覆盖全社会的征信系统尚未形成，社会成员、信用记录严重缺失，守信激励和失信惩戒机制尚不健全，守信激励不足，失信成本偏低。第二条是信用服务市场不发达，服务体系不成熟，服务体系不成熟，服务行为不规范，服务机构公信力不足，信用信息主体权益保护机制缺失。第三条是社会诚信意识和信用水平偏低，履约践诺、诚实守信的社会氛围尚未形成，重特大生产安全事故、食品药品安全事件时有发生，商业欺诈、制假售假、偷逃骗税、虚报冒领、学术不端等现象屡禁不止，政务诚信度、司法公信度，离人民群众的期待还有一定的差距。所
5、以说总体来看，我们这个社会信用的形势还是比较严峻的，虽然这个世界价值观调查认为我们的社会认为度还是比较高的，但是这个调查肯定有它的局限性，跟大家的感受可能不太一样。二、社会信用体系建设浪潮那么，我们说要加强社会信用体系建设，回顾历史我国的社会信用体系建设大体经过了两波的浪潮：第一波是 2003 年，2003 年 10 月十六届三中全会指出，要建立健全社会信用体系，形成以道德为支撑，产权为基础，法律为保障的社会信用制度，要按照完善法规、特许经营、商业运作、专业服务的方向，加快建设企业和个人信用服务体系。那在这一波建设高潮里面，人民银行是一个主要推动者，主要围绕金融信用问题做了大量工作。2003
6、年是设立了征信管理局，当然后续又设立一个事业单位，叫征信中心。2004 年是建立全国集中统一的个人信用信息技术数据库，2005 年是企业信用信息技术数据库，2007 年国办发了一个关于社会信用体系建设的若干意见 ，2008 年是国务院明确银行牵头，社会信用体系布局联系会议。人民银行也先后颁布了一些标准、文件、规范，像征信数据源设计与管理 ，其中特别值得提的就是这个征信源管理条例 ，这是 2013 年实施的。它规定了征信机构的设立条件和程序，征信要务的基本规则，兼容信用信息基础数据库的法律地位及应用规则，这就解决了征信发展中无法可依的一个课题。那么社会信用体系建设，在 2012 年开始了第二波的
7、建设浪潮，这个从十八大，十八届三中全会、四中、五中、六中全会，我们对社会信用体系都有一个比较明确的一个表达。十八大提出了一个四大重点领域：政务诚信、商务诚信、社会诚信和司法公信。三中全会是说要建立健全社会征信体系，褒扬诚信，惩戒失信。到六中全会的时候，是专门提出了领导干部特别是高级干部必须带头践行社会主义核心价值观，讲修养、讲道德、讲诚信、讲廉耻。这是我们党的会议对社会信用体系的一个强调。实际上我们党中央国务院对社会信用建设也是重视程度是前所未有的，习近平总书记在 2016 年 12 月 9 日，中央政治局第37 次集体学习的时候强调，对于突出的诚信缺失问题，既要抓紧建立覆盖全社会的征信系统，
8、又要完善守法诚信褒奖机制和违法实现惩戒机制，使人不敢失信，不能失信。此前在中央全面深化改革领导小组第 25 次会议上也强调，要构建一处失信，处处受限的信用惩戒大格局，让失信者寸步难行。那么李克强总理在 2016 年放管扶改革电视会议上也强调，要加快建立健全市场主体诚信档案，行业黑名单制度和市场推出机制，年底前要建立起联合激励和惩戒机制。实际上在 2016 年中就发布了一个 33 号文，是专门针对联合激励和惩戒机制建立的一个文件。使守信者一路绿灯，失信者处处受限，这都是我们党中央国务院近期这个关于社会信用体系建设的一些最新的表述。那么在“十三五”规划，我们第十三个经济社会发展， 第十三个五年经济
9、社会发展规划纲要里面，也专列一章，部署了社会信用体系建设工作，这是第 17 篇，叫加强和创新社会治理 ，第 71 章叫完善社会信用体系 ，分了四节，对于社会信用体系的各个环节，各种制度，做了部署。那么在这第二波建设浪潮中，国务院调整了社会信用体系建设的布局联席成员单位和主要职责。牵头单位改为发改委和人民银行共同牵头，召集人是发改委主任和人民银行行长担任。所以说这个社会信用体系，在第一波的时候主要集中在金融信用领域，做了大量的工作，这是信用体系的重要领域。但是我们不能仅限于金融领域，需要拓展到经济社会的各个领域，所以这时候就需要具有综合协调职能的发改委来牵头了。这个是社会信用体系建设布局联席会议
10、成员单位，目前已经有 40 多家，包括中央、中央中宣部、文明办、政法委、网信办，还包括国务院的各个部委，还包括铁路总公司等等机构。所以我今天关于这个信用体系我们党中央国务院都是非常重视的，那我今天讲授的这个主体内容，分为两部分。第一部分叫体系构建，就是我们社会信用体系目前它大致的一个框架是怎么样的，那么我们已经做了哪些工作，开展的工作进展到什么程度了。第二部分我想是通过解读一个文件来举例，来看我们这个在具体领域，落到地上的这个信用体系，到底是应该怎么构建。可能是不一定严格按照这个例子去构建，但是它大体的框架是这样，大体的模式是这样。三、社会信用体系构建那么首先我们看第一部分就是体系构建。我国的
11、这个社会信用体系框架，它的顶层设计就是社会信用体系建设规划纲要（20142020 年） ，这个规划纲要把我们这个到 2020年之前，我们要建成的社会信用体系的框架做了一个顶层设计。那么第二块就是我们近几年依照规划纲要，所开展的工作，我认为大体上分为三个领域，第一就是基础设施，包括软的和硬的，信用的基础设施。第二是围绕重点领域开展的工作，第三是各个地方在顶层设计和各类指导政策文件的指导下，探索自己适合自己地方的一些实践活动。（一）关于社会信用体系建设的顶层设计那么我们首先看顶层设计，也就是规划纲要。这个社会信用体系建设规划纲要（2014-2020 年） ，这是国发【2014】21 号文，是在 6
12、 月份，2014 年的年中发布的。这一规划经过了长达两年的这个起草修改和走程序过程，是征求了各个部门，各个群体的意见，最后形成的，是关于社会信用体系建设的顶层设计。那么近几年的各项工作，基本上都是围绕规划纲要来开展的，很多工作实际上已经落地了。那么在这个规划纲要里面，首先就提出了到底什么是社会信用体系？我们要建的这个社会信用体系，是个什么样，是一个什么体系到底。首先是有一个定位，就是社会信用体系是社会主义市场经济体制和社会治理体制的重要组成部分。这是一个很高的定位，直接放到我们的经济体制和社会治理的高度上。那么正因为这样，它是一个重要组成部分，所以它要贯穿各类活动中，包括我们的经济活动、社会活
13、动、政务活动，还有司法程序里面的一些活动，等等。那么它的目的就是要提高全社会的诚信意识和信用水平，这当然对应的就是我们现在这个全社会的诚信的状况，诚信的这个形势是比较严峻的，这个我们在前面已经讲了。那么这个框里面我列出来的，这就是我们要建成的社会信用体系的状态是个什么，它是以法律、法规、标准和契约为依据，以健全覆盖社会成员的信用记录和信用基础设施网络为基础，以信用信息合规应用和信用服务体系为支撑，以树立诚文化理念，弘扬诚信传统美德为内在要求，以守信激励和失信约束为奖惩机制。所以这个社会信用体系我们看就是有这样的依据，有这样的基础，有支撑，有内在要求，有奖惩机制，整体上全部搭建起了我们称之为是社
14、会信用体系的一个框架。那么实际上这个社会信用体系的概念，也对应着我们这个规划纲要所列的这个建设思路和建设目标。我们来看一下建设思路，其中也是以健全信用法律法规和标准体系，形成覆盖全社会的征信系统为基础。那么后面以推进这四大重点领域为主要内容，然后诚信文化建设还有守信激励和失信惩戒机制为重点，最后以提高全社会诚信意识和信用水平，改善经济社会运行环境为目的等等。这都是与什么是社会信用体系相对应的，目标呢也是对应的。我们看这个建设目标是到 2020 年，社会信用基础性法律法规和标准体系基本建立。然后以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统基本建成，信用监管体制基本健全，信用服务市场体系比较完善
15、。首先激励了失信惩治机制全面发挥作用，然后这四大领域建设取得明显进展，市场和社会满意度大幅提高。最后是全社会诚信意识普遍增强，军事化发展信用环境明显改善，经济社会秩序显著好转。所以你看我标红的这几个，也就是说到2020 年我们整个的社会信用体系的这个大框架，要基本成熟和定型，也就是我们三中全会对这个提出的一个对制度建设的一些要求，基本成熟和定型。那么建设的基本原则呢有四个：首先是政府推动、社会共建。那么我们国家的这个社会信用体系，肯定具有中国特色社会主义的这种特点，例如我们的国情是要靠政府来组织、引导、推动、示范，政府要负责制定发展规划、健全法律法规标准，然后培育这个市场，市场机构，壮大这个市
16、场。但同时这个信用体系是一个广泛参与的一个体系，是需要发挥市场机制作用，鼓励和调动社会力量广泛参与，共同推进，形成合力。第二个原则是，健全法治规范发展，信用体系建设是有套路的，是要有一个法律法规体系和信用标准体系来规范它的。所以这个第二个原则就是要规范发展，要有法律依据。第三是统筹规划分步实施，社会信用体系是一个长期性、系统性、复杂性非常强的系统工程。所以要强化顶层设计，既要立足当前又要着眼长远、统筹全局、系统规划，有计划分步骤的组织实施。第四个基本原则是重点突破，强化应用。我们不能胡子眉毛一把抓，我们在经济社会发展中有很多重点领域，非常紧急的领域，人民群众非常关切的领域。那么在这些重点领域以
17、及典型地区，要开展信用建设示范，把这个当做突破口。同时要积极推广信用产品的社会化应用，要以用促建，通过使用大家会意识到，这个社会信用体系它的作用所在，然后会更有动力去不断地建立健全社会信用体系的各个环节。这是建设的基本原则。那么规划纲要提出的四大重点领域，像大家可能比较熟悉了，政务诚信、商务诚信、社会诚信、司法公信。那围绕这四大重点领域，是明确了三十四个方面的具体任务。大家看这是规划纲要的前两部分，第一部分是总结思路，刚才我们讲过，第二部分是推进重点领域诚信建设，也就是四大领域。那么这四大领域是部署了三十四方面的具体任务，我们分别来看一下。首先政务诚信是四个方面，包括坚持依法行政，要发挥政府诚
18、信建设示范作用，对加快政府守信践诺机制建设，要加强公务员诚信管理和教育。这是政务诚信的四个方面，这四个方面还主要体现在这个政务的各个环节，各个角度。那么到商务诚信是十四个方面，这个主要就侧重于我们商务活动的各个领域了，包括生产、流通、金融、税务、价格、工程建设领域、政府采购领域、招投标、交通运输、电子商务、统计、中介服务业、会展广告领域、企业诚信管理制度建设。第三个是社会诚信，社会诚信包括十个方面，医疗卫生和计划生育、社会保障、劳动用工、教育科研、文化体育旅游，然后知识产权、环保和节能、社会组织、还有自然行为人建设，以及互联网建设及服务领域信用建设，这是社会领域有十个小的领域。那第四个司法公信
19、，包括六个方面，法院公信建设、检查公信建设，还有公共安全领域公信建设，司法行政系统公信，司法执法和从业人员信用建设，健全促进司法公信的制度基础，这是司法公信的六个方面。那么围绕这四大重点领域，我们规划纲要提出了三大基础性措施，这三大基础性措施，实际上也是社会信用体系的三个必备的环节。首先是要加强诚信教育和诚信文化建设，这是一个社会氛围的问题。要包括普及诚信教育，加强诚信文化建设，还有加快信用专业人才培养，这三块。那么第四第五是相对比较硬的这个基础设施和运行机制的问题，第四是要推进信用信息系统建设和应用。这包括行业信用信息系统、地方信用信息系统、征信系统建设，还有金融业统一征信平台，以及推进这个
20、这么多信用信息它的交换和共享的一个建设。那么第五是以奖惩制度为重点的社会信用体系运行机制，我们在这个硬的系统建设的基础上，要构建一个守信激励和失信惩戒的机制，同时建立健全这个信用法律法规和标准体系，培育和规范信用服务市场。而且还要保护这个信用信息主体权益，强化信用信息安全的管理。所以这三大基础性措施，可以看到第一块是诚信教育、诚信文化是要提升民众对诚信的价值观上的偏好，就是大家会有这样一个氛围，认为我要讲诚信，我要守信是好的。而反面是坏的，这是一个价值观偏好的培育。那么第二块是一个信用基础设施的建设，就是自然人、法人和其他组织，统一社会信用代码制度，建设各类信息系统，推进各类系统之间的信用信息
21、的互联互通等等。那么这就是一个信用基础设施的建设，我们首先要有信息，要有一个互联互通共享的一个信息。那么在这个信息基础上，第三块是要以奖惩制度为核心的运营机制。那么这个奖惩制度比如说对守信主体，实行优先办理，简化程序，绿色通道等等，这是在政府的职能范围内进行的这些激励政策。那么对失信主体呢，就包括行政性的、市场性的、行业性的、社会性的约束和惩戒。同时在这个奖惩制度的基础上，还要建立健全相关的法律法规标准体系，要培育市场，然后保护信用信息主体的权益等等。那么大家看这个我写的一个成本收益条件，这是什么意思呢？就是说我们在这个信用信息共享交换的这个前提下，通过奖惩来改变或者优化，每一个个体，每一个法
22、人组织，他在做决策的时候，是选择守信还是选择失信。那么是要改变他们面临的这个成本收益条件，如果你增大这个失信的成本的话，或者是减少，或者增大守信的收益的话，那么大家可能整个社会这个诚信水平，诚信的状态，就会得到优化。所以这个奖惩机制实际上是一个要优化成本收益，优化大家面临的成本收益条件的问题。那么第六块是要建立实施支撑体系，这包括五方面的内容，一是强化责任落实，二是政策支持，三是专项工程，四是创新示范，第五是组织保障。那么在这一块其他的可能都比较普通，一项政策要有保障措施，要落实，要政策支持。但是在这个组织保障值得提的是，组织保障上目前各个地方都已经建立了，基本上都建立了一个负责信用体系建设的
23、一个组织机构，有些是设在发改委下面的，有些是在经信委下面的，有些是单独成立的信用办，还有的在信息中心成立的一个信用中心，等等。各个地方的这个情况不太一样，但是都已经基本设立了这样一个机构，来专门推动社会信用体系建设，这是值得提的一个支撑体系。所以这个人、财、物，包括我们刚才的这个社会信用体系整体的框架，那么才可能去推动它，把这个纲要落到地上。那么这几年来，这几年的工作，我们对社会信用体制建设的理解，也是不断的深入，对很多，对原来不太清晰的问题也逐渐的清晰起来，到底下一步该怎么做也是慢慢慢慢地更清晰一些。那么回过头来看这个规划纲要，会发现规划纲要实际上做了一个很好的顶层设计，有四大重点领域，基本覆盖了各个主体，及经过社会活动的主要领域。我们看到四大重点领域，每一个下面都有一些小领域，小方面，那么基本上是一个覆盖面很广的，这样一个特征。那么三大基础性设施呢，是覆盖了信用管理的各个环节，从诚信教育到硬的，硬件的征信系统的建设，再到比较软的奖惩机制，以及相关法律法规的这样一套运行机制的建设，这是三大基础性设施，基本把这个各个环节都给包含了。
