1、1公路建设负债问题探讨摘要:公路建设贷款带来的一系列的经济问题和风险。 关键词:公路;贷款;风险 中图分类号:F542.3 文献标识码:A 文章编号:1673-0992(2009)12-091-01 近年我国公路建设取得了突飞猛进的发展,至 2008 年底,全国高速公路通车里程跃居世界第 2 位。以高速公路为主的全国干线公路网络初具规模,公路运输能力显著增强,公路交通对国民经济和社会发展所起的重要促进作用已普遍被认同。但是,在公路建设取得跨越式发展的同时,公路建设高负债问题也日益显现出来,成为当前影响公路建设可持续发展的重要制约因素。 “贷款修路,收费还贷”的投融资方式,使我国公路建设走上了快
2、速发展的道路。但是,举债规模必须控制适当,要立足于自身的经济发展水平和筹资能力,量力而行。如果盲目的追高求快,过度的举债建设,其结果将是“修起了致富道路,背起了债务包袱”,带来一系列的经济问题和风险。 一、公路负债带来的金融风险 改革开放以来,我国公路建设成就巨大。在公路建设进程中,银行信2贷资金发挥了不可替代的重要作用。但由于公路建设造价高、贷款金额大、还款周期长的特点,加之公路项目对银行贷款依赖程度偏高,公路建设行业日益趋重的债务负担,使银行在公路建设行业信贷资产潜藏着巨大的风险。除个别经济发达省份外,目前,多数地区每年筹集的财政资金、交通规费收入等合起来,维持当年公路建设资金需求都很难,
3、偿还贷款本息的能力更无从谈起,面对逐年增长的公路建设巨额债务,一些地方财政支付能力出现了严重不足,个别地方甚至出现了“借新债还旧债”的现象。一旦进入还贷高峰期,地方财政收入在短期内难以增长到需要的额度,筹集不到巨额偿债资金,财政支付风险和金融风险将不可避免出现。 在目前的投资体制下,我国公路建设以地方投资为主,由于地方政府财力有限而公路建设投资额巨大,地方配套资金落实难度大,绝大部分公路建设资金依赖各级银行贷款和国债转贷,尤其是高度依赖银行贷款。从目前我国公路建设资金来源分析,每年用于公路建设的各级政府资金、交通规费收入、国债资金等加在一起,仍不能满足当年公路建设和养护资金需求,全国各地普遍存
4、在资金缺口,偿还巨额债务本息的能力明显不足,而随着借贷规模的进一步增加和偿债风险的加大,势必增加交通部门再融资难度和银行放贷的风险,使公路建设陷入资金短缺的瓶颈制约困境。 二、公路举债缺乏监管造成债务责任缺位 在目前的公路建设投融资机制下,地方交通厅作为举债人,所借银行贷款除少部分获得地方财政部门担保承诺外,大部分借款资金未经财政部3门担保,也未纳入地方政府预算管理体系,脱离了公共财政原则的制约和地方人大的监督。由于举债资金未完全纳入地方政府债务总量,缺乏有效监督制约机制,债务责任不与权利挂钩,领导者借债和还债情况不考核、不评价,造成债务责任缺位,导致公路建设投资效益被忽视,甚至出现了形象工程
5、和政绩工程,工程建设资金的使用管理出现了严重问题。 三、不利于公路建设可持续稳定地增长 公路建设过多依赖于银行贷款必然导致各省市自治区交通公路部门债务包袱加重,迫使许多地方借新债还旧债,累计贷款余额越来越大,还本付息任务越来越重。直接影响公路建设再度信贷的能力,并影响到公路建设其他融资渠道畅通,限制了公路建设的发展。同时,限制了公路部门职工收入水平不断提高,不利于公路建设可持续稳定地增长。 四、解决公路建设债务问题的措施及建议 今后相当一个时期,我国公路建设仍处于加快发展的阶段。按目前的投资渠道所能筹集到的各级财政资金、交通规费收入、国债资金等政府性资金合计,仅能满足资金需求的近 1/3,尚有
6、 2 万多亿元的资金缺口,如果再单一依靠举债经营、向银行借贷的方式解决,显然是行不通的。要破解公路建设资金不足的难题,实现公路建设又快又好地发展,必须创新原有的投融资机制,拓宽筹资渠道,科学控制负债总规模。笔者提出以下几4点建议。 1.加大政府和中央国企投资比例 公路是国家重要的公益性基础设施,政府投资应占绝对主导地位。发达国家在公路建设过程中,资金来源主要是政府支出和税费收入,政府投资占绝对主导地位。目前,我国各级政府对公路建设的投资虽一直占主导地位,但总投资额占国民生产总值的比例,与经济发展水平相近的国家相比,仍属于偏低。据世界银行的统计,发达国家政府公路建设支出占其国民生产总值的 2%左
7、右,发展中国家约占 1.5%.从我国目前及今后经济发展水平分析,政府应进一步加大对公路建设的投资力度缓解公路建设的筹资困难。国企是我国经济体制的特色,国企改革十几年来,为消化改制成本,国家规定,国企除缴纳相关税费外,不用向国家上交利润。近几年随着经营状况的改善,国企的利润越来越高,作为全民所有制的中央国企,其所得利润应当回报于国民和全社会,公路是国家的公益性基础设施,国企利润用于公路建设是公平的、合理的。 2.采取控制措施,实行统借转贷的办法。 对于收费还贷公路借款采用省公路局统借转贷办法,省交通厅统一掌握审批权,并奉行严格的适度贷款政策凡系统内发生的公路项目贷款,其审批权统一掌握在省交通厅,
8、并实行由省公路局统借转贷办法。未经省交通厅批准,各级公路部门不得擅自增加公路项目贷款规模,以奉行严格的适度贷款政策。省公路局取得统一借款后再内部转贷相关地(市、州)公路管理部门,用于指定项目建设。收费还贷项目建设,应采取分项目核算,以免相互混淆。贷款到期时由贷款单位按要求偿还。省公路局应加强对5转贷资金的日常监督管理,保证资金合理、有效使用,并如期足额归还。如遇政策性利息变动,应及时与提供贷款、集资方协商调整利率。争取低息贷款,以降低资金成本。公路项目贷款应严格按照规定的用途专款专用,严格用于该项目支出。工程建设前应择优选择收费还贷公路项目,科学地、实事求是地编制项目可行性研究报告,在工程建设
9、时,应严格工程概预算管理,坚持实行项目法人负责制、工程招投标制、工程监理制、工程价款计量支付制以及工程合同制,要有质量意识和成本意识,在保证工程质量的前提下,合理控制工程建设成本。不得挪用、转移贷款或高利率转贷。 3.采取激励措施,制定通行费超收奖励办法。 对通行费超收分成各省已有相关的文件,但全国没有统一的奖励制度。激励层次不高,加之收支挂钩和奖励办法没有落实到人,实际效果还不尽如意。建议参照重庆和湖南的做法,将超收奖励政策落实到政府部门和各级交通公路管理部门责任人.通行费征管目标写进目标责任书,对完成目标任务的县市政府主要责任人实行奖励到人的做法。根据完成和超额完成任务的程度,给与责任人
10、0.41 万元不等的奖励;省则根据收费项目投资结构不同,超收部分采取按省管站按五五分成、地管站按四六分成办法。地市管理的收费站分成部分 40%用于还贷,60%部分用于收费站弥补经费不足以及福利和奖励。 4.开征燃油税,地区之间燃油税收入互补。 世界上大多数国家,尤其是发达国家都是以征收燃油税作为公路发展最主要的资金来源。我国 1999 年 10 月修订的公路法规定,国家采用征收燃油税办法筹集公路建设资金以来,由于国际油价的波动等诸多因素6影响,具体出台时间至今未能确定。目前的公路养路费政策执行起来面临重重困难,车主漏缴、逃缴养路费现象严重,造成国家规费大量流失,养路费收入增长与车辆增长比例不协
11、调,公路建设资金筹集难度加大,负债比例高,导致收费公路的膨胀。根据世界银行中国的高速公路:连接公众与市场,实现公平发展的报告分析,我国目前公路通行费可承受性低的原因之一就是:燃油税这种国际上通行的更具公平性的公路建设资金筹集方式没有实行。因此,尽快开征燃油税是符合我国目前公路建设筹资需求的,同时,由于我国公路建设发展存在东、中、西部地区间的不平衡,应在全国实行统一的燃油税政策,各地区间的燃油税收入应相互调剂补充,将东部发达地区的富余收入转移到中、西部欠发达地区,直至所有建设负债全部偿清为止,这样可以有效弥补欠发达地区的资金不足,使东、中、西部地区路网建设协调发展。由于公路建设具有明显的阶段集中性,资金需求也相对集中,考虑到我国国情,燃油税税率在不同阶段可实行不同的灵活税率,在目前我国公路建设集中阶段执行较高税率,待全国路网基本形成,燃油税收入出现富余时,再适当调低税率。
