1、透视“同命不同救助”之病灶李青武提要: 我国已初步形成受害人三元救济制度框架，但是，具体制度构成和制度体系还存在保护受害人权益的漏洞，尤其是道路交通事故社会救助基金制度设计，导致特定情形下的受害人利益仍无法获得保护。本文重点论述了我国道路交通事故社会救助基金制度的缺陷及其应然的制度构建。前言交通事故是当代工业社会中最典型的意外事故之一，探讨交通事故受害人的社会保障救济制度的建设，无疑对建立其他类型意外事故社会保障制度具有重要的借鉴和示范作用。交通事故受害人可以通过三元途径获得救济：(1)机动车侵权责任人对受害人承担的侵权责任。(2)肇事机动车的强制性责任保险人或无过失保险人，在保险事故范围内对
2、受害人承担保险责任。(3)肇事车辆未投保或肇事车主无法确认、保险公司失去偿付能力等情形下社会救助基金承担救助义务。纵观国内外，三元救济方式，因其救济意外事故受害人的作用不同，形成了三种模式：水平结构模式、倒金字塔模式和金字塔模式。关于这三种模式的发展趋势，台湾一颇有影响的民法学者提出，新西兰的倒金字塔模式将是一种社会发展趋势。其实，新西兰主要依赖社会保障方式救济交通事故受害人的方案，因政府财政难以承受巨额支出，发挥的作用受限，已进行了变革。在对这三种模式的发展趋势做出判断前，应结合一国具体的法律制度体系及财政实力等因素，研究其交通事故社会救助基金制度，包括社会救助基金的法律地位、组织机构、赔偿
3、条件、赔偿范围、赔偿额度、对救助基金请求权的行使、救助基金对侵权责任人追偿权的行使等。其中，救助基金制度对受害人的赔偿条件、赔偿范围及其限额、受害人及其亲属对救助基金的直接请求权等方面的理性规定，有助于弥补三元救助制度框架中的漏洞，从而建构社会保障救济与侵权责任制度、责任保险或无过失保险制度间的协调机制。2009 年 10 月 13 日，我国财政部、公安部等机构联合制定的道路交通事故社会救助基金管理试行办法(以下简称试行办法)，虽然从形式上使得救助基金进一步有法可依，但是，我国的“救助基金”法律地位、内部组织机构、政府财政预算应承担“救助基金”资金的补充比例、保险公司的交强险保费提取比例确定原
4、则、“救助基金”的资金安全保障、“救助基金”违反救助义务，其直接管理人员承担何种法律责任、受害人及其亲属等直接请求权等问题悬而未决。此外，“救助基金”没有建立中央级国家统一运行机制;救助对象过于狭小，将司乘人员排除在“救助基金”的救济之外;救助的损失范围仅局限于受害人的丧葬费、部分或全部的抢救费用，而受害人的其他损失，如抢救费以外的医疗费、人身伤害赔偿、财产损失赔偿等，均排除在救济范围之外;“救助基金”的赔偿限额缺失;与“救助基金”间争议解决的程序缺失等等。这些制度漏洞，使得“救助基金”无法在现实生活发挥作用。试行办法因存在诸多瑕疵，不能发挥其建立有效救助基金制度的作用。尽管机动车道路交通事故
5、责任强制保险条例(以下简称条例)第 26 条规定，救助基金的具体管理办法，由国务院财政部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门制定试行。条例授权这些机关制定“救助基金”管理办法，无法胜任制度建设的需要。一、“同命不同救助”的制度基础没有建立统一的中央级国家救助基金运行制度(一)导致救助基金制度地方分裂试行办法规定救助基金的体制为统一政策、地方筹集、分级管理、分工负责。该体制违背了救助基金的本质要求。机动车随着现代工业社会发展越来越普及的同时，成为最严重的人造社会公害之一，机动车侵权已超越了侵权责任人与受害人间的相对关系，机动车侵权已危及了社会安全，机动车交通事故受
6、害人救济已进入了三元救济时代，即侵权责任救济、强制责任保险或无过失保险救济、社会救助基金救济。社会救助基金在侵权责任救济和强制责任保险救济无法发挥作用的前提下，救助受害人。其功能要求在一个国家内建立统一的救助基金组织，执行统一的救助条件、救助范围、救助标准，救助基金的资金在全国范围内流动，而不是现行的以地域(省级行政区划)为界，分而治之。虽然试行办法规定，“省级人民政府应当设立救助基金。救助基金主管部门及省级以下救助基金管理级次由省级人民政府确定。”，但是，试行办法也不能保障省级行政区域内救助基金制度一致，一方面是因为，省级地方政府制定救助基金制度滞后于其辖区内地方政府，如广东省目前没有制定救
7、助基金制度，但其辖区内惠州市、中山市和深圳市已实施了救助基金制度;另一方面，政府履行职责的惯常方式是将其职责在其下级政府间层层分解，省级政府将其设立救助基金的职责层层分解给其所辖的市、县，然后由市县在制定其相应的救助基金制度，彼此间的制度设计存在较大差异，如福建省、浙江省。(二)导致同“命”不同“救助”。最高人民法院关于审理人身损害赔偿按键适用法律若干问题的解释第 29 条规定，死亡赔偿金按照受诉法院所在地上一年度城镇居民收入人均可支配收入或者农村居民人均纯收入标准，按 20 年计算。这实际上是按照死者生前收入标准确定死亡赔偿金，因被误读为“同命不同价”而饱受针砭。如果说“同命不同价”是被误读
8、，那么，试行办法将导致同“命”不同“救助”的事实却是客观存在的。导致“同命不同救助”的制度基础是各地救助基金的制度差异;其物质基础是各地保险公司的交强险保费收入及其营业税不平衡。救助基金功能得以发挥的物质基础是资金来源稳定、数额充足。试行办法第 6 条规定救助基金的资金来源包括七个方面，在这 7 种来源中，各省所在地机动车数量及其投保率，决定了保险公司的交强险保费收入及其缴纳的交强险营业税，也直接影响了交强险救助基金的资金收入。交强险保费收入不平衡。中国保险行业协会曾做了一个匡算：“全国交强险保费收入2007 年为 537.5 亿元，2008 年为 553.4 亿元，年保费收入在 500 亿元
9、以上规模。那么，每从保费中提取 1 个百分点的救助基金，将增加行业 5 亿元以上的外部费用成本。”但是，落实到各个省级区域，因各地保险公司分支机构的交强险保费收入差异大，交强险保费及其营业税为交通事故社会救助基金提供的资金将极不平衡。保险公司甚至为了降低其经营成本，撤销或减少其在交通事故率高，经济欠发达的地级市内设立的分支机构，那么该地区的交强险保费收入将更低，救助基金的资金来源将更为匮乏。而且，各地交强险保费收入与事故率并非呈正比例关系，因此，在交强险保费收入低、事故率高的地区的救助基金承担的责任重，救助基金的资金缺口就大，事故受害人可能得不到救助基金救助或其救助水平就低;但反之，在北京、上
10、海等地交通事故的受害人获得救助基金的资金保障就非常充分。因此，现有的救助基金制度设计会导致“同命不同救助”的结局。二、同命不同救助的物质基础将设立救助基金的职责剥离中央政府职能中央政府设立救助基金的责任，体现为财政部会同有关部门制定救助基金的有关政策，并对各省、自治区、直辖市救助基金的筹集、使用和管理进行指导和监督;设立救助基金的职责由省级人民政府承担。该规定实际上表明，救助基金的资金筹集责任从中央政府的职能中被剥离出去，由地方政府承担，违背了国家税制改革时确定的财权与事权相一致的原则。20 世纪 90 年代进行的新税制改革的重要原则之一是，事权与财权相结合。即中央政府应承担与其财政收入相适应
11、的职能。2008 年，全国财政收入 61330.35 亿元，其中：中央本级收入 32680.56 亿元，地方本级收入 28649.79 亿元。2009 年 1-12 月，全国财政收入执行初步统计数为 68477 亿元，其中：中央本级收入 35896 亿元;地方本级收入 32581 亿元。中央财政收入比地方的多出 3000 多亿;此外，中央的融资手段比地方政府多样灵活。下列因素将影响地方政府对救助基金资金的财政支持力度，救助基金的救死扶伤功能得以发挥的财力基础将被严重削弱：其一，各地省级财政收入极不平衡，其中最多的省级财政收入是广东的 3649.2 亿元，最少的是西藏的 30.1 亿元;其二，地
12、方财政收入过低，可地方政府承担的职能却在不断增加，脆弱的地方财政难以承受救助基金设立的重任;其三，地方财政收入主要靠卖地获得，土地有限与救助基金需求绵延不断的矛盾难以解决;四，地方政府负债过重，有媒体披露，地方政府融资链面临断裂，背负 5 万亿的债务。三、试行办法过于宽泛，没有提供明确的行为规范(一)救助基金主管部门和组织机构制度设计没有做出明确规定试行办法第 5 条规定：救助基金主管部门依法确定救助基金管理机构，并对救助基金管理机构筹集、使用和管理救助基金情况实施监督检查。主管部门是哪个部门，是单独设立还是归口管理?救助基金管理机构如何设置?试行办法没有做出明确规定，而是授权给省级地方政府了
13、。各省可能会采取不同的模式。这种现状可能违背了暂行办法第 1 条规定的“统一政策”。 试行办法第 3 条第 3 款规定：省级人民政府应当设立救助基金。救助基金主管部门及省级以下救助基金管理级次由省级人民政府确定。但是，在实务中，有些省级地方政府设立救助基金的进程，严重落后于其辖区内地方政府，导致省内救助基金实施方式不统一。目前地方政府就主管部门和基金管理机构的实践模式多样，有的模式的合理性值得商榷。例如，深圳市道路交通事故社会救助暂行办法第 7 条规定：“市公安交管部门是本市道路交通事故社会救助的主管部门，并作为市基金管理委员会的办事机构，履行以下职责：(一)负责救助基金的日常管理工作;(二)
14、接受、审核救助中请;(三)对符合条件的受害人实施救助;(四)依法追偿垫付款;(五)定期向市基金管理委员会报告救助基金收支情;(六)制定与本办法配套的有关管理制度与操作规程;(七)完成市基金管理委员会交办的其他工作。”这种模式虽然提高了救助基金的“垫付”效率和救助基金追偿权的保障力度，但是，因公安交通管理部门是启动救助基金的通知单位，如果救助基金的资金也由其管理，公安交管部门将兼具经办人与出纳人角色，不利于资金监督。台州市道路交通事故社会救助基金实施方案规定：如县(市、区)配套资金不到位、不足额或发现有违规现象的，且没有及时整改到位的，市里将停止下个年度对该县(市、区)的补助。”该规定本质上为了
15、加强救助基金的资金合法利用，因其规定的受罚对象与责任承担者不一致，形式上的处罚对象是县(市、区)级违法行为人，但“挨板子”的是交通事故受害人，其效果背离了救助基金的理念。因为救助基金是为了救治特定的交通事故受害人，其资金直接垫付这类受害人的抢救费用或丧葬费，如因管理机构不当行为就停止拨付财政资金给救助基金，将导致救助基金资金枯竭，受害人无从救治。(二)省级财政部门财政拨付的额度或比例不明确试行办法第 9 条规定：省级财政部门应当根据当年预算于每季度结束后 10 个工作日内，按照上一个季度保险公司交纳交强险营业税数额和救助基金收支情况，向本地省级救助基金拨付财政补助。该规定在以下方面含糊不清：省
16、级财政部门是将交强险营业税的全部、部分或其一定比例拨付给救助基金?当救助基金的支出与收入的差额大于保险公司交纳的交强险营业税数额时，省级财政是否在交强险营业税额之外承担财政补充责任?(三)救助事项范围过窄根据道路交通事故社会救助基金管理试行办法第 2 条第 2 款的规定，救助基金的使用范围仅限于“用于垫付机动车道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用”。有人将此解读为“交通事故致伤人员危险期的生命抢救”。此外，受害人或其亲属因及时抢救的需要，在救助基金垫付前向医院支付的医疗费(含抢救费)，是否可以向救助基金请求返还(或赔付)?按照该条解释，答案似乎是否定的。这实际上背离了救
17、助基金的制度功能定位。在救助条件的具体设定上，我国机动车交通事故责任强制保险条例第 24 条规定，“机动车肇事后逃逸”属于道路交通事故社会救助基金的垫付情形。根据 2004 年 4 月公安部发布的交通事故处理程序规定第 74 条的规定：“交通肇事逃逸是指发生交通事故后，交通事故当事人为逃避法律追究，驾驶车辆或者遗弃车辆逃离交通事故现场的行为。”因此，机动车肇事逃逸包括驾驶车辆逃逸和遗弃车辆逃逸两种情形。在第一种情况下，由于肇事机动车无法查明，其是否参加了机动车第三者责任强制保险不明确，此时为保护受害人的利益，应当由社会救助基金对受害人的抢救费用等进行垫付。在第二种情况下，如果肇事者遗弃未参加机
18、动车第三者责任强制保险的机动车逃逸，则应当由社会救助基金垫付受害人的抢救费用、丧葬费用;如果肇事者遗弃参加了机动车第三者责任强制保险的机动车逃逸，则应当由保险公司承担赔偿保险金的责任，由此看来，我国机动车交通事故责任强制保险条例第 24 条的规定显然缺乏合理性。该立法瑕疵在试行办法第 12 条第 1 款第 3 项得以存续。(四)救助基金追偿权实现缺乏保障我国台湾强制汽车责任保险法第 39 条就有这样的规定:“特别补偿基金于加害人或汽车所有人偿还全部补偿金额前，得通知交通主管部门吊销或扣押其汽车牌照或驾驶证件，并停止办理车辆过户手续。”法律赋予保障救助基金追偿权实现的公法保障手段。我国试行办法在
19、这方面存在空白。我国重庆曾发生肇事者在履行法院判决前变卖机动车，逃离重庆隐匿起来，法院无法找到肇事者，导致法院判决无法履行，受害人最后只好获得司法救济。四、肇事机动车上的乘客和被保险人再次成为被遗忘的角落试行办法第 35 条规定本办法所称受害人, 是指机动车发生道路交通事故造成除被保险机动车本车人员、被保险人以外的受害人。该条规定援引了机动车交通事故责任强制保险条例第 3 条中涉及“受害人”范围的规定，犯了如下错误。(一)违背了救助基金的理念救助基金进行救助的对象是那些无法从侵权责任人或保险公司获得赔偿的受害人，至于该受害人是穷人或富人在所不问;其功能是对这些主体提供及时救助，至于该受害人是肇
20、事机动车车外之人、车上之人，还是肇事机动车的保有人，只要符合救助对象范围，在所不问。由于机动车交通事故责任强制保险条例第 3 条关于“机动车交通事故责任强制保险”的界定已将被保险机动车本车人员 、被保险人错误地排除在机动车强制责任保险的承保范围之外，这类主体已无法从责任保险人获得救济，如果这类主体再次被排除在救助基金的救助对象之外，不仅有驳救助基金的功能，而且将意味着国内发生恶性交通事故的长途客车乘客被排除在救助对象之外，这是每一个有良知的人不愿看到的现象。(二)导致被保险机动车上的受害人与非被保险机动车上的差别待遇试行办法第 12 条规定：“有下列情形之一时, 救助基金垫付道路交通事故中受害
21、人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用：(一)抢救费用超过交强险责任限额的;(二)肇事机动车未参加交强险的;(三)机动车肇事后逃逸的。”其中第(二)项所指的肇事机动车为非被保险机动车(uninsured vehicle)，该条规定没有区别“未参加交强险”的肇事机动车造成的“受害人”是车上司乘人员，还是车外第三人，这就表明救助基金救助的“未参加交强险”的肇事机动车造成的“受害人”包括该车上的司乘人员。但是，第 35 条将被保险机动车本车人员 、被保险人排除在受害人之外，不能获得救助基金资助。也就是说，非被保险机动车的车上司乘人员与被保险机动车上的司乘人员间，在享受救助基金救助方面存在差别待遇
22、，这不仅对被保险机动车上的受害乘客造成歧视待遇，而且会削减机动车保有人投保强制责任保险的积极性。五、受害人或其亲属就抢救费用对救助基金的直接请求权阙如试行办法第 12-16 条规定了救助基金的垫付条件、垫付程序、争议解决机制，至于受害人本人或其亲属对救助基金是否有抢救费用的直接请求没有规定。但试行办法第 17 条第 1 款规定了受害人亲属对救助基金有丧葬费用的直接请求权。这似乎可以推断，只发生抢救费用的情形下，受害人或其亲属对救助基金没有直接请求权，而受害人死亡的情形下，受害人的亲属才有对救助基金的直接请求权。在前者情形，之所以剥夺受害人或其亲属的直接请求权，立法者可能假设在抢救情形下，受害人
23、或其亲属没有向医院垫付任何费用，所有抢救费用均由救助基金垫付。但这种假设不符合现实。由于试行办法第 13 条规定，启动救助基金垫付程序是“发生本办法第 12 条所列情形之一需要救助基金垫付部分或者全部抢救费用的,公安机关交通管理部门应当在 3 个工作日内书面通知救助基金管理机构。履行通知义务的 3 个工作日时限，对于救治生命垂危的受害人而言太漫长了。医院在受害人没有支付医疗费的情形下，未必能及时抢救交通事故受伤人员，一方面，医院要根据相关证据审查受害人是否符合试行办法第 12 条规定的救助条件，然后才做出决定，这种判断对医院来说是很困难的，即使医院成立了专门的审查办公室，其工作程序、作息时间、
24、工作效率也会耗费时日。另一方面，尽管法律规定了医院在救治费用未到位的前提下有救治受害人的义务，但是，现实中，医院在治疗费用未支付情形下拒绝救治的现象常见报端。为了让受害人获得更有效的治疗，受害人或其亲属先垫付抢救费用，如果此种情形下，不赋予受害人或其亲属对救助基金的直接请求权，救助基金甚至不返还受害人等已支付的抢救费，这就违背了救助基金功能，也会导致受害人错过最佳救治时机。六、试行办法效力层次过低，对省级地方政府没有约束力试行办法由财政部牵头相关部委制定的部门规章。因财政部等部委与省级地方政府在行政级别上同级，财政部等部委在其对救助基金不承担任何实质性义务的前提下，将设立救助基金的沉重负担施加给省级地方政府，地方政府会产生抵触情绪，有些省级地方政府不愿意接受试行办法的约束。2010 年 1 月 1 日实施的试行办法，距今已有 3 个多月，某些省级地方政府仍没有制定配套制度，其根本原因也在此。结语据媒体报导，财政部在征求国务院法制办、公安部、保监会、卫生部、农业部、最高人民法院等部门及各省意见的基础上，下发了关于征求，这似乎表明试行办法在制定过程中汇聚了众多的智者智慧，但是，上述“病灶”也似乎证明了这些智者并没有将其真正的智慧贡献给这项涉及众多交通事故受害者的救助工程。机动车交通事故社会救助基金是受害人的
