1、1公文处理讲座第一讲 公文处理工作概述一、公文处理的概念目前，我们使用的公文处理办法是 2000 年 8 月由国务院发布的国家行政机关公文处理办法，该办法从 2001 年 1 月 1 日起开始执行，这是我国行政机关公文处理走向规范化、制度化、科学化的一个重要标志。公文处理是指公文的办理、管理、整理（立卷）、归档等一系列相互关联、衔接有序的工作。做好公文处理工作对于机关提高工作效率，保证工作质量，依法行政，推进国民经济和社会发展顺利进行是十分重要的。提高机关工作水平就一定要加强公文处理工作。目前人们习惯上理解的公文可以分为两大类，一是党政机关、企事业单位、群众团体在办理公务中形成和使用的通用公文
2、；二是外交、军事等领域使用的专用公文。我们这里主要是讨论行政机关的通用公文处理问题。什么是公文处理？尽管我们经常与文件打交道，或者处理了不少文件，但是，要想弄清这些问题，我想就必须搞清楚什么是公文？什么是文书？什么是文件？以及他们之间的关系。（一）什么是文书？ 在文书学中，“文书”二字并不简单地等同于“文字材料”，而要加以必要的限定，它的表述为“文书是人类社会实践中记录和传达自己意图时所形成的文字材料”。它是所有文字材料的总称。文书包括项目中形成的所有文件，同时也包括私人形成的纯属个人事务的文件，一些形成特殊的文字材料象报表、账册之类一般也可称作文书。文书也是指工作性质、工作职业的名词，如文书
3、可称从事文书工作的某人为文书。 （二）什么是文件？ 2文件包括收文和发文，也包括机关内部较重要的文书，内容一般的文书通常不称文件，人们提到文件时，又往往是特指某一份具体的文件，这时人们一般都称文件而不称文书。文件又常常分为正式文件与非正式文件。正式文件是具有法定效力的文件，而非正式文件是不具备法定效力的一般文件，与文书一样，文件也包括私人形成的文字材料，一般称私人文件，如请假、申请等。 （三）什么是公文？ 行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书。它专指各单位按有关规定制成的进行公务联系的文书。包括机关收到的、发出的所有正式文件，也包括机关内部使用的一些文件
4、。因此，公文是社会公务活动的产物，是社会公务联系的主要形式，是公务单位办公的主要工具，以它对社会所具有作用来看，公文无疑是文书中最具重要性的一种文书，因此我们说公文是文书的主体，我们说到文件时，一般也是指公文。 （四）文书、公文和文件的联系与区别 出于实际工作的需要，对文书这一事物从各个角度去加以限定，于是出现了文书、公文、文件等许多不同的概念，严格地讲，这些概念都不具备逻辑意义上的严密性，因此彼此之间也是很难划出明确的界限，它们的内容既有区别，又有交叉，它们的内涵没有本质的区别，都是在社会实践中为了满足人们彼此进行联系的需要而产生的文字材料，不同之处在于外延大小上有一定区别。公文不同于其他文
5、书，它对作者有着严格的限定，公文的作者必须是法定的机关，这里所说的机关是集合概念，它包括党、政、军各级领导机关，也包括团体、企事业单位以及这些机关单位中担负一定责任并以公职身份出现的机关单位负责人。二、公文处理的原则和基本要求1、政治性。行政机关公文处理的政治性是与行政公文的政治性紧密相连的。由于行政机关公文处理工作是与国家政权机关密切结3合，并由国家政权机构具体承担的，因此在行政机关公文处理工作中一定要牢固树立政治观念。2、实事求是。这是我们一切工作的出发点和基本指导思想，办法将其确定为行政机关公文处理工作的首要原则，我们应当坚持贯彻执行。在拟制文件、承办来文、制定政策规定中，都要坚持一切从
6、实际出发。3、精简、准确。精简就是要压缩文件数量，提高文件质量，准确确定发文范围。行文要确有必要性，防止文件过长，套话、空话、废话连篇，不能随意扩大文件分发范围。准确，即指公文制作过程中的实事要准确无误，制定的政策规定要有针对性；又指公文的分发、投送传递、分办批示要准确无误。4、及时、高效。就是要讲求公文处理的时效性，做到迅速、快捷，不得积压、拖延。5、安全、保密。行政机关的公文大多是国家意志、活动的书面形式，是国家机密的集中体现，这就要求在公文处理中密级文件不得泄密，一般文件也不能遗失。三、公文处理办法的特点一是体现了时代特色。人类社会已经开始进入知识经济时代，经济全球化的趋势日益增强，各种
7、生产要素在全球范围内流动速度明显加快。在我国随着社会主义市场经济体制的建立，国民经济和社会发展管理势必要与国际接轨。公文处理作为行政机关管理国家事务手段的一个组成部分，也就要与这种大趋势相适应。办法充分体现了时代特色。比如公文用纸，原办法规定，一般为 16开型，也可以用国际标准 A4 型。具有选择性。而新办法则统一规定为“公文用纸一般采用国际 A4 型（210mm 297mm）。” 为什么将公文用纸由国内 16 开改为国际标准 A4 型。 随着科技进步的发展，计算机应用得到普及，我国各级政府机关和各企事业单位，基本上实现应用计算机打印公文，办公自动化水平提高，公文用纸采用国际标准 A4 已是大
8、势所趋。4为适应政府职能转变的需要，新办法加大了协商力度。在文种中取消了“指示”，增加了“意见”，适用于对重要问题提出见解和处理办法。“第四章行文规则”中规定，“报告不得夹带请示事项。” 二是强调了督查落实。领导机关不仅要做出正确的决策，更为重要的是抓好决策的落实。督促检查是办公厅（室）的一项重要职责。新办法新增了督查的要求，强调了对公文处理中的督查落实工作，第五十六条规定“各级行政机关的办公厅（室）对上级机关和本机关下发公文的贯彻落实情况应当进行督促检查并建立督查制度。”三是更为符合实际，便于操作，提高公文处理效率。如 “请示”附注处增加了注明“联系人的姓名和电话”。四、如何做好公文处理工作
9、一是要高度重视公文处理工作。这主要是指单位的负责人要充分认识到公文处理工作在机关工作中的地位和作用，公文处理是机关工作内容的重要组成部分。作为单位的负责人必须将其纳入工作的重要议事日程，予以高度重视。二是认真学习和熟悉公文处理办法。单位的负责人即是公文处理工作的领导者、组织者，也是办法的执行者。特别是行政机关的公文形成效力以最终签发者正式签发为标准，也就是说最终签发者要对签发的文件负全部责任。这就要求行政机关的负责人必须认真学习公文处理知识，掌握公文处理程序。要坚持公文处理的基本原则，熟悉公文文种、格式，执行行文规则。在办理发文中，授意草拟公文要讲明意图，明确要求。签发时要认真审改，确定签发权
10、限，防止越位越权。在审批来文时“对有具体请示事项的，主批人应当明确签署意见、姓名和审批日期。”三是要加强对本单位公文处理工作的领导和检查。就是要经常研究机关公文处理工作，发现问题及时纠正。要加强对从事公文处理工作人员的思想政治工作，安排培训，督促学习，关心生活。5四是培养良好的工作作风。机关的公文处理工作任务多、责任重，看似按部就班、平平淡淡，实则直接关系到机关工作的质量、效率，影响到各项工作的落实，和一个单位及机关的形象。机关公文处理工作大到公文拟制、审核把关，小到纠正语病、错别字，印制、分发，都万万出不得差错。否则，往往是“失之毫厘，差之手里”，公文处理无小事。这就要求从事公文处理工作的人
11、员，必须具有强烈的责任感、使命感和紧迫感，始终保持良好的精神状态和高昂的工作热情，高标准、严要求，谨慎细致，快捷高效，精益求精，确保公文处理的质量和效率。第二讲 公文种类国务院颁布的国家行政机关公文处理办法第二章“公文种类”共确定了“命令（令）、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要”共 13 类文种。下面就各个文种作一介绍。重点讲：通知、通报、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等常用文书。一、命令（令）：“适用于依照有关法律公布行政法规和规章；宣布施行重大强制性行政措施；嘉奖有关单位及人员”。命令（令）有 3 个特点，即：具有强制性、有限定的发令机关、发布
12、命令必须以法律和法令为依据。在具体使用中命令（令）可以6分为公布令、行政令、任免令、嘉奖令等。1公布令。这是颁布法律、法令和法规时使用的令文。公布令正文比较简短，一般由颁布对象、颁布根据、颁布决定、执行要求4 部分组成。颁布对象，指所公布的法规文件的名称；颁布根据，说明是经过什么会议通过或由什么领导机关批准的；颁布决定，即公布或批准的决定，一般有“现予颁布（公布、发布）”、“现予公布施行”等；执行要求，一般指公布的法规文件开始生效实施的时间要求。颁布令后面要附上所颁布的法规文件。2行政令。这是采取重大强制性行政措施时使用的令文。行政令的正文一般分为 3 个部分，即命令缘由（引言）、命令事项（主
13、文）和执行要求（结语）。命令缘由部分着重阐明发令原因，扼要写明发令的背景、形势和缘由，揭示发令的目的和意义，使受令方面了解执行此令的重要性，增强执行命令的自觉性。命令事项是命令的主体部分，也就是命令所要采取的重大的强制性措施。要分条款或分层次地写明规定事项、工作要求、方法步骤。文字要写得具体、肯定、简明、庄重，不作议论。使受令方面一目了然，易于执行。执行要求是命令事项的补充，对受令方面提出要求和嘱咐。有的令文执行要求已在前面两部分讲明，也就不必再单独写这部分了。也有的命令的正文没有明显地分为三个部分，而是篇段合一的。3嘉奖令。这是上级对下级授予荣誉称号，表彰、奖励时使用的令文。嘉奖令的正文一般
14、包括 4 个部分：优秀事迹、性质和意义，嘉奖项目、号召和希望。优秀事迹部分是构成嘉奖令的依据和基础，主要写被嘉奖对象的英雄模范事迹。嘉奖项目是嘉奖令的主要成份。要交代是什么机构或什么会议决定给予嘉奖，嘉奖项目是哪些。然后，要根据嘉奖对象的事迹，扼要地写出对受奖者的勉励和对大家的希望。撰写嘉奖令应注意：7第一，嘉奖令并不常用，凡发令嘉奖的，必须是相当突出的英雄模范人物，其功绩显赫，影响甚大，足以效法、学习。第二，嘉奖今既要叙述事迹，又要议论意义，还要有号召力，这就要求注意语言的运用，要实事求是地概括，不能夸张渲染。二、决定：“适用于对重要事项或者重大行动做出安排，奖惩有关单位及人员。变更或者撤销
15、下级机关不适当的决定事项”。决定是领导机关发出的，带有制约、规范、指导作用的下行文。各类决定的写法：1表彰决定：这类知照性决定，就是把决定事项简要地传达给有关单位，极少有要求执行的具体意见，它的内容比较单纯，主要是决定依据和决定事项，即使有号召或者鼓动性的结尾，也很简短。在写法上往往开门见山，直接陈述，篇段合一，语句简练、明快。2处分决定的写法有所不同，应写受处分人的身份、错误事实、错误性质、根源、本人对错误的态度、处分内容等。3关于重大行动或重要事项的决定。这类决定用于安排较大范围的重大行动或重要事项，一经发出，震动较大。如：国务院关于全面推进依法行政的决定（国发（19923 号）等。这类决
16、定大都经过一定的会议讨论通过。它的写法更强调把道理说清楚、讲透彻，以便尽可能地统一认识，增强执行决定的自觉性。三、公告：“适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项”。公告可以分为三种类型。第一类是向国内外宣布重大事项的公告。它通常以国家机关名义或者授权新华社向国内外庄重宣布某一重大事项。加宣布国家领导人的选举结果、出访、颁布法律、重要法令，公布重大科技成果等等。第二类是宣布影响面很大的专门事项的公告。这类公告，是由有关职能部门，按法定程序发布的，有的也因涉外工作的需要而发布。如按商标法规定的注册商标公告，以及公布企业破产的公告，企业换证公告，质量监督公告等等。8第三类是向特定对象发布的公告。公告
17、内容单一，篇幅一般比较简短，标题可以写成三种形式：由发文机关、事由、文体组成；由发文机关、文体组成；只有文体这一要素组成，如（公告）。标题下可依公告单独编号。在公告的正文中，要简明扼要地写出公告依据、公告事项。结尾一般以“现予公告”、“特此公告”作结语。四、通告：“适用于公布社会各有关方面应当遵守或者周知的事项”。通告文种各行政主管部门使用的比较多，时常见诸报端。如公安部门发布的车辆年检、交通管制的通告，工商部门发布的企业许可证年审的通告等等。通告的标题大体有三种：一是由发文机关、事由和文种三部分组成；二是只有发文机关和文种组成；三是只写文种通告。通告的正文主要是针对某些事项作出规定或限制，成
18、为告知对象行动的规范，要求遵循。因此，正文一般由目的根据、规定事项和要求三部分内容构成。正文之后，习惯以“特此通告”、“此告”等词语结尾。拟制通告要注意三点：一要突出中心。通告常常带有法规的性质，要明确“允许做什么和不允许做什么”。力求简明易懂、有章可循、有规可依。二要体现方针政策。必须正确地把握方针、政策，熟悉有关事项的具体情况。三要通俗易懂，切忌语言含糊，公众难以理解。五、通知：“适用于批转下级机关的公文，转发上级机关和不相隶属机关的公文，传达要求下级机关办理和需要有关单位周知或者执行的事项，任免人员”。通知是使用得比较多的一种公文。通知大多是下行文，因而有一定的指挥、指导性。和其它下行文
19、种相比，通知应用范围更宽，具有广泛性。大多数类型的通知对受文对象总是有所要求，提出需要执行或办理的事项，它虽不同于命令，但也有一定的权威性。通9知还有明显的时间性，有些通知，如会议通知，只是在指定的一段时间里有效。按办法通知可以分为批转和转发性通知，传达、要求执行、周知性通知及人事任免通知三种。在使用通知时常存在这样几个问题：一是标题繁琐。比如出现几个“关于”或“通知的通知”等情况；二是转发和批转性通知的按语部分文字过多或态度不明确；三是要求执行或周知性的通知的引言部分未能表明行文的目的和所依据的事由。因此，我们在拟制通知时应当注意以下几点：1标题。一般由发文机关、事由和文种三部分组成，只使用
20、一个介词“关于”再加事由和通知即可。如：XXX 人民政府关于印发 1997 年国民经济和社会发展计划要点的通知。另外，还要注意在标题中除引用法律法规和行政规章时可加书名号外，一般不加标点符合。在起草层层转发的通知时，要尽量把标题写得简明些。可以采取两种办法解决：一是对各个转发通知都提出了具体要求的，可以综合改写为一个新的“通知”，贯穿全部内容或主要精神。二是对非政策性文件，几个转发通知又无新要求的，可以减少中间层次，直接转发。如：关于转发市计委“关于转发省计委关于转发国家计委办公厅关于批转 XXX 杂志发行工作会议纪要的通知的通知的通知”，如果改写为：关于转发国家计委办公厅批转 XXX杂志发行
21、工作会议纪要的通知，就简明多了。2批转和转发性通知。这类通知是针对被批转或转发的公文而发的，通知成了主件，原公文成了附件，正件、附件一起，组成了批转性或转发性通知。正文包括两个部分：转发对象和批注意见。转发对象要写明被批转、转发的公文名称及原发文单位。批注意见要写明对所转发公文的态度、意见和执行要求。批转性通知的批语和转发性通知的按语，可长可短，应看具体情况而定。有的照批照转，只极为简要地表明态度、作出评价、提出要求。如：“省经贸委关于 1998 年经济运行调控方案已经省政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。”有的强调重点，在写明态度、评价和要求10之后，再结合实际情况，对所转发公文的重要意
22、义或者某一方面的精神，突出加以强调，以引起重视。有的补充完善，对所转发的公文除作出基本肯定外，还就其本身不够完善的地方作些补充、说明。但一般情况下，批语和按语不易过多，以免与转发、批转文件内容重复。3要求执行和周知性通知。引言部分一定要写清楚行文的缘由、意义、目的和所依据的法律、法规、政策。4要根据转发公文的不同情况，恰当使用习惯用语。如表态的“同意”、“原则同意”、“基本同意”等词语；提出要求希望的“希遵照办理”、“请认真贯彻执行”、“请研究执行”、“请参照执行”等词语。5任免通知。除法定机关的主要领导人外，其他任免一般采用“通知”。任免通知正文只写明经某级组织决定，任命（或免去）某人担任某
23、项职务即可。有的还写明任期和待遇六、通报：“适用于表彰先进，批评错误，传达重要精神或者情况”。通报和通知都具有知晓性和指导性，但通知大都要求贯彻执行，具有一定的约束力，而通报只起引导、警戒、启发、教育和沟通情况的作用。、通报可分为表扬性通报、批评性通报、情况通报等。（一）表扬性通报：正文一般包括先进事迹及其意义、先进经验、表彰决定、希望和要求四个部分。先进事迹是这类通报的主要内容。在直述式通报中，这部分内容直接在通报中叙述，写得详细些。在转述式通报中，这部分内容已出现在通报的附件中，就不必再重叙述先进事迹了，只须概括地强调或突出要点。直述式通报在介绍先进事迹时，应做到：第一，要把时间、地点、人物、事件、结果简明地交代清楚。第二，要实事求是，不能任意夸大、渲染。第三，要重点突出，涉及能体现先进的精神境界和突出通报中心的，就把事实写得详细些，无关紧要的可一笔带过或略而不记。先进事迹的意义和先进经验，是通报的
